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我的目标是建立有效的市场和有为的政府
作者:林毅夫    单位:北京大学国家发展研究院    发布:2017-05-11    阅读:1489次   

  有人说我是“国师”,这个不敢当。作为知识分子,关心这个社会,关心这个国家,就应该根据你对问题的认识,知无不言、言无不尽,我只是在尽我作为一个知识分子的责任。可能是因为我讲政府在经济发展过程中要发挥一定的作用,很多人就认为,你是在帮政府站台。其实不能这么说,因为经济发展本来就是既要靠市场,也要靠政府,两者应该各自发挥应有的作用。

  我的目标是建立有效的市场和有为的政府:市场有效以政府有为为前提,政府有为以市场有效为依归,这两个是有机的两面。但是好像现在国内有一种氛围,谁讲政府有为就会被认为是反对市场,这是我们必须扭转的一个环境。完全市场化的最好情形就是智利,但是智利30多年没有新的产业出现,导致就业不能解决,失业率很高,贫富差距不断扩大,这难道是我们想追求的结果吗?如果说因为我讲政府有为就是“国师”,那当我讲市场有效的时候是不是就反政府了?所以我是一个中性的立场。

  在讲政府有为的时候,也并不是说政府做的任何事情我都支持,因为政府做的也可能变成乱为,乱为就应该反对。我们也必须让政府知道什么属于有为,什么属于乱为,什么属于不作为。我觉得作为知识分子的责任就是这样,自己认为对的就要把它讲出来。当然,讲出来以后别人怎么样评论,别人怎么理解,这是我控制不了的。但如果因为别人没有把握我讲话的实质,我以后就不讲有为的政府了,那整个社会的舆论不就是只能靠市场?

  发达国家适合的制度不见得适用发展中国家

  二战以后,发达国家对发展中国家的援助不少,总计约有3万多亿美元,但是发展中国家的贫困问题并没有得到解决。正如前不久比尔·盖茨在北大讲话时提到的,即使把中国改革开放以后脱离贫困的7亿多人刨除掉,全世界的贫困人口数量依然没有减少,而且继续增加。也就是说,发展中国家的发展问题并没有得到解决。

  上世纪70年代末、80年代,外界普遍认为,发展中国家经济搞不好,主要原因是没有像发达国家那样完善的市场经济制度,来自政府的干预、市场扭曲太多。因此,80年代以后的发展援助,不管是来自发达国家还是多边机构,都有条件,就是受援经济体必须先进行市场化改革。

  虽然发达国家用意是好的,但是这么推行的结果,是按照这个思路去做的国家普遍面临问题:经济崩溃、停滞、危机不断。实际上20世纪八九十年代这段时间,发展中国家的平均经济增长速度,比六七十年代还低,危机发生的频率也比六七十年代高,跟发达国家的差距越来越大。而那些试图按照发达国家模式建立所谓完善市场经济模式的改革,也是失败的。

  原因有两个。一方面,原来很多扭曲为什么会存在,是因为存在一些效率很低的大产业,如果没有政府补贴就难以为继。这些产业虽然效率不高,但是雇佣很多人,如果取消补贴放任这些产业死掉,就会出现大量的失业,导致政治不稳定。这是任何当权政府都不愿意面对的情况。而且,这些产业大多还是国防安全的基础,比如,俄罗斯,如果从经济实力来讲,今天它在世界上只是二档国家,但是它为什么还能够跟美国抗衡,原因就是俄罗斯先进的军事工业,有了这些才有国防安全,才有国际地位。

  基于这两个原因,即使建立了所谓完善的市场经济模式,因为不能让那些产业垮台,在进行私有化、市场化、自由化以后,把之前的扭曲取消掉,后面引进很多新的补贴、新的扭曲,效率更低。也有很多东西在发达国家看起来像是扭曲,但实际上是跟发展阶段有关,未必就是扭曲。比如,我在推动非洲国家学习中国的招商引资模式时,过去我在世行的同事跟我讲,外国人不会来投资。我问他为什么?他回答,以埃塞俄比亚为例,来投资的外国老板如果想进口一辆自己用的轿车,需要付200%的关税,很少有老板愿意付这么高的税。他的意思是,如果你真的想招商引资,就应该把所有关税都取消掉。

  我告诉这位同事,对进口车征收高关税一般是为了保护国内的汽车产业,埃塞俄比亚没有汽车产业,又为什么要征收这么高的关税?其实,这是一个非常聪明的所得税。要征收有钱人的所得税非常困难,在发达国家都很难,在发展中国家更难,但是有钱的人要进口汽车,因为要经过海关就很容易征税。这种情况下,如果建议把这种关税都取消掉,发展中国家就会马上损失很多财政收入和外汇来源。

  但是,上世纪八九十年代过度相信这些问题都是市场能够解决的,所以像苏联、东欧那些国家推行《华盛顿共识》的改革之后出现经济崩溃、停滞,危机不断。比如,推行这种改革最彻底、最成功的是智利,但智利现在出现了很大的问题,30多年间,其老的产业不断消失,但没有新的产业出现。这就没有解决先行者的激励问题,以及新的产业要出现,必要的人力资本、基础设施、金融法治这些环境的改革,所以算不上不成功。

  也就是说,发达国家适合的制度不见得在发展中国家都适合,而且上世纪80年代以后基本上就没有考虑这种发展阶段的差异性。另一方面,也没有清楚地认识到经济发展是一个过程,在这个过程中,必须让每个发展阶段都有竞争力,不仅要有竞争力,还要积累资本,产业要升级、技术要创新。

  在产业升级、技术创新过程中,必须要有先行者,还要有给予先行者的激励性的补偿。因为先行者要冒的风险比别人多,他要付的成本比别人大,他失败了成本要自己付,他成功了竞争者就来了,他没有垄断利润。先行者成不成功,除了取决于企业家自身的才能,还要看有没有合适的基础设施,比如,电力供应、法制环境、金融体系等等外部性支持。这些东西都不是企业家自己能做的,而仅凭市场是解决不了这个问题的。

  市场失灵时,政府要发挥作用

  在强调完善的市场同时,面对市场失灵,政府就要发挥作用。事实上,2008年金融危机以后,对于上世纪80年代开始推行的发展计划已经有很多反思了。谈在经济发展的过程中一方面是要有市场,一方面是要有政府,除了认为“市场解决一切”的市场原教旨主义,我想都会接受。

  市场是有失灵的,尤其是在经济转型、产业升级的过程当中,一定会有市场失灵。当发生市场失灵的时候,需要建立有效市场,真正让市场来解决资源配置的问题,让企业家有最好的激励机制,需要政府有为。

  当然,我们也要怕政府过度有为造成扭曲,所以我说政府有为以市场有效为依归。如果你不把这两个辩证的关系讲好的话,市场可能有两种趋势,一种是政府不作为,因为按照目前的语境,好像只要政府作为就是错的,那可能政府就变成不作为了。

  政府不作为的最好例子就是智利。上世纪80年代初Intel是芯片生产的最主要的国际企业,当时Intel的计算机芯片的封装和测试主要是在台湾地区、韩国和马来西亚生产。80年代的时候,Intel就想把一部分生产布局到拉丁美洲去,以便分散风险。因为东亚地区的成本比拉丁美洲更高,到那边去可以节约成本。

  1980年刚开始的时候,Intel首先找了智利政府,因为智利各方面的发展水平在拉丁美洲都算是比较高的。Intel对智利政府说,我这个投资非常大,我要地、要基础设施,另外智利没有做电子加工的技术人才,政府必须设立学校培养这方面的人才。智利政府答复Intel,非常欢迎你来投资,但你来找我干吗?市场都会解决的,你要地,可以自己去征地,你要基础设施,你自己去盖,你要技术人才,你自己去培养,政府不需要做。Intel说,如果你不做,我需要花多少时间?

  而哥斯达黎加的做法正好相反。这个国家条件比较差,原来出口主要是农业、鲜花、热带产品和旅游业,基本上没有现代化的产业。哥国总统听到这个消息以后,带着整个内阁去找Intel说,听说你想到拉丁美洲投资,投资需要哪些条件我都帮你,结果Intel就投资到了哥斯达黎加。上世纪80年代哥斯达黎加出口基本没有制造业产品,现在80%以上是制造业产品。而且Intel成功后也跟着带来其他的投资项目,医疗器械这些投资者都过来了。

  这两个例子说明,市场并不能解决一切问题。如果我们认为政府做的都是错的,很可能会导致政府不作为。另外还有一个可能,政府总是要作为,但是没有人给他讲什么样的政府作为是对的,没有人去研究这个问题,那很可能就变成政府乱作为。所以要避免政府不作为和政府乱作为,学者有责任把什么样的作为是对的、什么样的作为是不对的讲清楚,而不能认为可能因为中国政府太强势了,就不能再谈政府的作为了。

  产业政策也是这样,在大多数国家推行产业政策是失败的,但是我们到现在也还没有看到一个成功的国家在追赶过程中不用产业政策的,也没有看到一个国家像美国、欧洲、德国不继续用产业政策来帮助其产业发展的。这种状况下,作为学者的责任就是研究清楚什么样的产业政策会失败,什么样的原则来制定产业政策会比较成功,根据不同的发展阶段,怎样根据它的发展阶段的特性来制定产业政策。

  我觉得这应该是一个比较理性的讨论,但是现在有一种舆论认为,政府作为是错的,所以政府的产业政策也是错的。但是事实是这样吗?如果中国政府的产业政策都是错的,那这么多年的产业发展是怎么来的?这么多年经济转型的升级是怎么来的?我认为是有改进的空间,但也不能因噎废食,吃饭有时候会呛到,但是不能说因为有不良后果的存在,所以我们都不吃饭。

  对中国经济“脱虚向实”有信心

  去年中央经济工作会议之后,大家有一个解读说今年的经济要“脱虚向实”。之所以出现这种情形,是因为中国的经济处于一个疲软的周期,采用的政策无非就是积极的财政政策或是宽松的货币政策。这种政策有一个问题,就是你不知道资金的导向会到哪边去,我们希望资金的导向是向实体经济,但是大家在不清楚整个经济下滑的原因、未来的发展展望时,对实体经济投资的积极性不高。这种情况下,资金就会进入到来得快、有一点投机性的地方去,那就是股票市场和房地产市场。

  中国经济“脱虚向实”,一方面应更多地依赖财政政策,用财政政策的扩张来支持一些属于短板领域的投资。从政府的角度来看,短板领域里面基础设施还有短板,尤其是城市内部的基础设施、环境和城镇化。这样就能维持一个比较合适的投资增长,而且民间对实体经济里面产业升级投资的积极性会比较高。当然,也必须把银行和金融机构的资金更多地引导到实体经济的投资上去。

  中国是一个发展中的转型国家,肯定有不少体制机制问题需要面对和改革。但我们也必须认识到当前的经济困难,除了自身有待完善的地方之外,还有一个国际周期的问题。

  2010年以后,中国经济增长速度逐步下滑,从10.6%下滑到去年的6.7%,6.7%是从1990年以来经济增长速度最慢的年份。从2010年到现在持续七年的时间经济增长速度下滑,是改革开放以来不曾有过的,这是事实。

  但是我们也必须看到,世界上跟我们处于同一发展阶段的其他国家情形也一样,而且实际上都比中国严重。比如,2010年时巴西的增长速度是7.5%,2015年是-3.8%,去年是-3.4%,它也是连续七年下滑,下滑的幅度都比中国深。俄罗斯2010年增长速度4.5%,2015年-3.7%,去年-0.6%,同样下滑,下滑幅度比中国深。印度2010年增长速度10.3%,去年的增长速度是6.5%,也是一样下滑的。

  这些国家没有中国这些体制机制问题。比如,我们经常讲的体制问题,国有企业比重太高、国有企业效率低等,俄罗斯国有企业早都私有化了,巴西、印度也是以私有企业为主的。我们常讲中国经济增长不可持续是因为投资太多、消费太少,但这些国家都不存在投资太多的问题。

  不仅是金砖国家,目前东亚这些所谓高收入、高表现的经济体也是同样的情形。比如,新加坡,2010年的增长速度15.2%,去年是2%,韩国在2010年的增长速度是6.5%,去年2.6%,下滑幅度比我们高。台湾地区在2010年的增长速度是10.8%,比内地还高,去年增长速度没达到2%。

  这些都是所谓高收入、高表现经济体,也就是说,我们目前存在的这些体制机制问题,它们基本没有,怎么也会这样子?其实就是大家还没有从2008年的国际金融危机中走出来,发达国家长期的平均增长速度像美国应该是3.5%,去年只有1.6%,欧盟国家也一样,去年差不多1.6%,日本去年是1的增长,都没有达到3.5%。

  在这样一个国际周期之下,发达国家发展不好,出口一定减少。2008年时,每个国家、经济体都采取了一些反周期的财政政策来进行一些投资,这些项目五六年时间就建成了,但国际经济还没有恢复,所以大家投资的积极性低,这是现在经济下滑的一个很主要的原因。

  这种情况下怎么恢复信心?这是相对而言的,跟其他发达国家比,中国的投资机会还比较多。比如,发达国家现在能找到很多投资机会,一个最主要的原因是发达国家在经济下滑的时候,跟中国一样面临所谓产能过剩,但是它的产能过剩是在全世界最先进的产业上产能过剩。中国现在也讲产能过剩,但是中国的产能过剩都在中低端,在向高端升级,而且向高端升级的空间非常大。

  在这种情况下,要分析形势,中国经济下滑的原因是什么,中国产业投资升级的空间在什么地方。中国要维持每年6.5%的经济增长,争取达到6.5%以上是完全有条件的。现在中国的经济总量占全世界经济的15%,每年对世界的贡献就是一个百分点,全世界的经济增长是3%,意味着每年世界市场的扩张有30%在中国,这是非常好的机会。所以在整个国际疲软周期中,中国的机会还是最好的,中国的工业部门、企业家应该有信心。