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十三五时期经济持续增长的若干问题
作者:刘世锦    单位:国务院发展研究中心    发布:2017-08-09    阅读:710次   

十三五”时期,特别是开始的一两年,将是我国经济实现转型再平衡的关键期。本文探讨了在“十三五”时期实现转型再平衡、维持经济持续增长将需要着力解决的若干问题。

重视增长阶段转换的规律性与国际经验

成功追赶型经济体通常在经历了二三十年高速增长后,无一例外地出现了增长速度回落。我们在2009年开展的一项研究中,就注意并描述了这一现象,提出了中国经济将要从高速增长转向中速增长的判断。这仍然是一项经验研究,需要必要的理论解释。

近年来这方面的研究,较多是用老龄化、劳动年龄人口减少、刘易斯拐点出现等予以解释,有一定的说服力。我们认为,重要工业产品长期需求峰值相继出现同样不能忽视。与短期的需求决定不同,长期需求峰值主要是由已有技术水平和人们的需求偏好决定,本质上是由技术或供给决定。把长期供求因素结合起来,可以形成一个较好的分析框架。

从经济增长理论和发展经济学来说,以往重点放在解释后发经济体的“起飞”问题上,对起飞后的持续增长和到达一定水平后的“降落”问题缺少关注。这应当成为以后长期增长理论有所前进的重点领域。

当前学术界在此问题上对政策有较大影响的两种观点值得关注。一种以周期波动替代结构转换,用短期宏观框架分析问题,典型表现是对通缩现象的分析。我国已经出现一定程度的通缩,主要是由过去十多年重化工业高速增长、历史需求峰值出现后供给调整滞后所导致的,与西方国家曾经出现的源于货币供应不足的通缩全然不同。简单用“宽货币”办法应对不可能明显见效。

另一种是以中国与发达国家的收入差距倒推中国的增长速度。这种方法的基本问题是混淆了收入差距与增长条件的区别。即使后起国家最终能够接近前沿国家的发展水平,在不同时期增长速度会仍会有很大差异,原因是不同时期所要求的要素、需求、制度、政策等条件不同。

东亚追赶型经济体,主要是日本、韩国、中国台湾等,与我国增长环境相近,增长轨迹相似,其由高速增长转向中速增长时期的经验教训值得关注。

第一,进入转型期后,这些经济体都缺少高速增长转入中速增长的经验、理论和政策准备,仍试图恢复以往的高增长,延误了本可利用的调整时机。第二,以扩张性宏观政策刺激经济,在宏观形势判断上屡屡出错和反复。第三,对严重过剩产能治理在初期被动消极,以后采取了一些有效办法。第四,在打破既有利益格局、推进系统改革上走走停停,进展不一。第五,转型后的增长模式差异明显,但都为进入高收入社会提供了支撑

日韩台经济转型历时都在十年以上,才逐步稳定下来,新增长模式趋于定型。其转型期所遇到的问题、挑战,制度和政策的演变过程,针对性、可借鉴性较强。认真研究汲取相关经验教训,可能成为我们另一种不可多得的后发优势。

以供给侧改革推动转型再平衡

从2010年第一季度到达高点出现转折算起,这一轮经济增长速度回落已经超过5年。从最新统计数据看,下行压力依然较大。“底在何方”成为普遍关心的问题。这是一个由以往10%左右高速增长平衡向中高速或中速增长平衡转换的过程,因此可称之为转型再平衡。

 “十三五”时期,特别是开始的一两年,将是实现转型再平衡的关键期。实现转型再平衡、平稳转入中高速增长平台,将取决于以下三个条件。

一是高投资触底,我国以往的高增长主要依托于高投资。高投资触底,主要取决于基础设施、房地产、出口三只“靴子”落地。

二是减产能到位。与高投资回落对应的重化工业增速回落,后者慢于前者,于是出现了工业生产者出厂价格指数(PPI)迄今40多个月的负增长,相应地是工业企业利润一年多来的下降。走出这种困局的出路,是在相关行业实质性减产能。产能下来了,供求趋于平衡,PPI才能恢复正增长,企业才能恢复盈利和再生产能力。

三是新动力形成。新动力大体包括新成长产业、产业转型升级和创新而产生的新增长点。这些领域大都是新增长空间挤压旧增长空间,更多体现了增长方式和质量的改进,同时也会引起利益关系的重组乃至冲突。

中国经济转入中高速增长平台,将会有两个“底”。一个是“需求底”。房地产投资增速已经由以往的高增长回落到最新的月度同比负增长,当房地产投资增速由负转正时,将是房地产投资乃至中国经济从需求侧来看的经济增速触底的信号。估计这个“需求底”有较大可能在2016年年中左右看到。

另一个是“效益底”,即工业企业利润增速由负转正,并保持可持续的增长。这个“效益底”的出现,直接取决于减产能的力度和进度。但目前来看,仍有相当大的不确定性。

如果“效益底”滞后于“需求底”迟迟不能出现,经济很可能落入低效益、高风险的特殊困难时期。为了避免不利局面出现,必须加快供给侧改革。

首先,减产能要采取果断管用办法,在一定时间内取得实质性进展。可考虑由国家层面确定减产能总量,按现有产能将减产配额分配到各地,同时允许配额交易,这样优势企业可以不减,还可以去买劣势企业配额。同时在解决“人”和“债”问题上出台得力政策,如将部分国有资本转入社保基金,解决职工安置问题;对相关银行坏账允许核销等。同时要推动优势企业主导的市场化的兼并重组。

其次,进一步放宽准入,加快行政性垄断行业改革。放宽准入,既要“放小”,更要“放大”,在行政性垄断问题突出的领域,如石油天然气、电力、电信、铁路、医疗、教育、文化、体育等领域,引入新的投资者,鼓励和加强竞争。有的领域,表面上看投资已经不少了,但如果放宽准入,还有降低成本、提供效率的很大空间。我们现在最需要的,是那些能够真正提高效率的投资。

再次,加快城乡之间土地、资金、人员等要素的流动和优化配置。中国城市化还有很大发展潜力,但重点不在现有的大城市,而在大城市之间。要把以往孤岛型城市转变为网络型城市,进一步拓展城市带、城市圈,在大城市之间带动大量小城镇发展,推动互联互通和基本公共服务的均等化,带动人口居住和产业布局的再配置,由此将可引出可观的基础设施和房地产投资机会。

农民要进城,城里的人员、资金等也有到小城镇和下乡的意愿,要下决心打破城乡间土地、人员、资金等要素流动、交易、优化配置的诸多不合理体制和政策限制。农民所拥有的资产只有在确权的基础上允许流动、允许交易,价值才能充分显现,利益才能得到真正维护。

此外,在产业转型升级、培育创新环境等方面,也都要采取得力举措。供给侧改革的主战场是要素市场,要通过生产要素的进一步解放、流动和优化配置,全面提高要素生产率。

近期应关注并着力解决的几个问题

1. 努力实现由“管企业”向“管资本”的全面转变

目前国企改革所处的形势,与改革初期不同,与过去一些年也不同。我国经济社会发展已经到了全面提升要素生产率的阶段,如果说以前国企还有某些优势,这些优势正在明显减退,固有的矛盾问题更为凸显。不论是陷入严重过剩产能困境的企业,还是受到行政性垄断保护的企业,以及处在竞争第一线而创新能力不强的企业,如果改革没有实质性推进,困难还会加剧,对整个经济转型升级的不利影响可能超过以往。

改革的基本方向和原则应该说是明确的,就是十八届三中全会文件的有关内容。关键是将之落到实处。其中,非常重要的,是切实实现由管企业到管资本的全面转变。这里需要理清一些认识问题。在提法上,要由“做优做强做大国有企业”,转为“做活做专做优做大国有资本”。

一是摆脱以所有制划分企业类型的思维定势。市场经济中包括资本在内的各种要素市场相互开放,各种要素相互混合和融合,某个企业完全依赖某种资本只是少数,甚至是偶然,往往发生在初创阶段和较低水平。

从现实情况看,完全独资的国有企业数量已经不多,且多为出资者。规模居前的企业,基本上是上市公司,投资者中不仅有大量国内社会投资者,也有大量的海外投资者。有些企业的股权结构中,国有资本只是相对控股。这些企业已经不是严格意义上的国有企业。

正是由于股权结构和治理结构的变化,才带来了这些企业的活力和竞争力的增强。要求企业只拥有某一种类型资本,与要素市场开放、建设高水平市场经济是内在矛盾的,降低而不是提高了对企业发展的要求。现在是摒弃计划经济遗留下来的按所有制划分企业的时候了。

二是市场经济中的企业有进有退,有大有小,有强有弱,并无定势。国有资本参与其中的企业,不论是独资、控股还是参股,概能莫外。要求国有企业都做强做大,不符合市场经济规律,也不符合实际。

现实中国企能够做大的是少数,能够做强的更是寥寥。“小的是美好的”,中小企业中不少很有竞争力,有些中小企业是百年老店、隐形冠军。这类企业不大,国有资本是否就不能进入?目前陷入严重产能过剩困境的国企为数不少,亏损严重,难以为继,是做大做强,还是破产关闭或重组?显然,这些都是常识范围的事情。

三是把国有资本与具体企业脱钩,才能真正有助于国有资本发展壮大。在国有资本应当发挥作用的范围内,国有资本应当是选企业,好的进去,不好的出来,企业可以起起落落,只要国有资本活起来了,通过流动配置,就可以实现持续增长。

四是只有通过企业内外不同类型资本的混合融合,国有资本才能更好发挥其影响力、控制力和带动力。在国有资本职能既定的情景下,以有限的国有资本尽可能多地影响非国有资本,只有在开放的股权结构和市场结构中才能实现。

五是淡化以至改变以所有制划分企业类型的做法,才能真正促进公平竞争。不同类型企业公平竞争已经讲了多年,仍难以落实。一个重要原因,就是当事人通常认为,即使国企效率低、不合规,但“肉烂在锅里”。

而与非国企打交道,对的也可能是错的,小问题可能成为大问题。促进企业的公平竞争,必须改变对企业按所有制贴标签的做法。促进公平竞争,也应当成为国有资本的战略目标之一,从长远看,对国有资本本身发展也是有利的。

综上所述,由“管企业”向“管资本”的转变势在必行,必须加快。管资本,就要用好资本。应当按照三中全会精神,使国有资本服务于国家战略目标,重点用于提供公共产品,发展战略性前瞻性产业,促进科技进步,保护生态环境,保障国家安全。

在这个过程中,对国有资本应强调做活做专做优做大。做活,就是推动国有资产的资本化证券化,是资本能够动起来;做专,就是在需要国有资本发挥作用的各个领域,提高专业化、精致化水平;做优,就是按照国家战略目标的需求优化布局结构,全面提升效率;做大,把以上几条做到位了,国有资本的规模就会不断壮大。

下一步改革中还应注意:一是加强高层设计和推动,重点是明确大的方向、原则和底线。由于国有资本产权结构的特殊性,防止流失应成为底线,关键是提高透明度,实现阳光下操作。二是在此基础上鼓励地方和基层试验,允许不同方案同时登台,相比比较、借鉴、优化。三是避免国企改革的意识形态化,要是什么事情说什么事情,有什么问题解决什么问题,少说多做,务实推进

2. 解决“问题地区”的问题要有新思路、新办法

随着增长速度放缓,部分地区困难突出,成为新的“问题地区”。这些地区大都资源密集、以重化工业为主,主要分布在东北和中西部。

新的“问题地区”出现,提出了一个重要警示,即中等收入陷阱的风险不容忽视。从全国看,已经不大可能落入拉美式的中等收入陷阱,因为我国已经越过了那些国家落入陷阱时4000~6000国际元的阶段。但在进入高收入社会之前,部分地区增长放缓、停滞,落入某种陷阱的可能性依然存在。

这些新“问题地区”在经历了一段时间的高速增长后增速大幅下滑,新增长动力不大明朗。高增长主要依赖高投资,有些地区甚至出现了投资总量接近或超过国内生产总值(GDP)的奇特情景。如果这些地区是独立经济体,意味着过去的高投资大量依赖引入外债,随着增长回落、竞争力下降,很可能出现汇率贬值、资金流出,进而陷入债务或其他类型的经济危机。

这些新“问题地区”的一个重要特点,是重化工业回落与国有企业为主的体制并存。重化工业回落有其规律性,但如何应对则反映了体制特点。近些年的经济增速回落幅度较大的,除了重化工业外,还有出口产业。出口产业在过去长时间内保持了20%以上的增长速度,近年降幅很大,2015年以来甚至出现了负增长。

与重化工业形成鲜明对比的是,出口产业进行了力度很大的调整,企业关闭、人员流动、债务重组,尤其是适应市场变化而进行的转型升级,但这些调整基本上是静悄悄进行的。出口产业是我国市场化程度最高、参与国际市场竞争最充分的产业,对增长回落的应对方式较好地体现了市场经济中结构调整的特征。

这种比较对如何解决“问题地区”的问题有重要启示。在经过一个时期减产能的调整后,国内外市场对重化工业仍有长期稳定的需求,这些产业特别是装备工业产业升级的空间很大。关键是这些“问题地区”能否在压力和挑战中抓住机遇,真正从困境中走出来。国际经验显示,有的“问题地区”由此一蹶不振,陷入长期衰退。

东北等老工业基地经过十几年实行振兴政策后再次落入困境,政策本身值得反思。如果继续沿用倚重扶持、推迟或避免深层改革的路子,必定无法应对大幅减产能、产业转型升级、创新驱动的新挑战,且要延误时机。必须用改革开放的思路和办法,走出一条地区振兴的新路。

例如,加快企业减产能、转型升级进程;对制造业基础好的地区,大力度推动国有企业的混合所有制改革,推动跨地区、跨所有制的企业重组。还可考虑与市场经济发达地区对口合作,创建令人耳目一新的新经济特区。与此同时,要保持产品和要素市场足够的开放度,通过人口流动,逐步达到地区之间人口数量与收入水平大体平衡的状态。

3. 加快政府职能转变,完善公务员队伍激励机制

十八大以来提出和贯彻八项规定,大力度反对和惩治腐败,成效显然,深得人心,开创了党风廉政建设的新局面。把当前出现的懒政现象归结于反腐败不符合实际,颠倒了是非关系。从调研的情况看,部分干部的不作为原因复杂,既有“不想为”“不敢为”的问题,也有新常态下老办法行不通而出现的“不会为”,指标脱离实际、风险过大而“不愿为”等问题。

政治生态的变化,要求因势利导,乘势前进,与经济转型对政府职能和干部队伍的要求相适应,加快建设有理想、有能力、会干事、守规矩的现代化公务员队伍。

一是把廉政建设的长效机制与政治体制改革结合,形成符合国情、符合现代治理结构要求的长效机制。这方面应进行多方面的积极探索,重要元素包括选人用人机制的透明度和稳定预期、“政务官”与“事务官”适当分离、职责与监督有机结合、稳定的薪酬增长机制、福利待遇与廉政状况挂钩机制等。

二是继续鼓励地方政府之间的适度竞争。地方竞争是我国经济快速增长的重要机制,不能丢掉。应兴利除弊,与时俱进地将竞争标的物转向转型升级、创新驱动。新常态下创新城市和创新中心的出现、“问题地区”走出困境等,都需要发挥地方竞争的积极作用。

三是给地方基层试验、创新以更大空间。我国改革开放一条重要成功经验,是地方基层先行试点,取得经验,比较、提升、完善,然后推向全国。这条经验仍应坚持。中央顶层设计的大政方针确定以后,具体管用办法还是要靠地方基层去探索和验证。

应给地方基层更大的试验空间,在把握方向、守住底线的前提下,同一项改革可以有几种方案同时试验,相互比较、补充、完善。地方基层试验为创新型人才提供了施展才能的舞台,有利于发现人才、用好人才。这种试验也是一种试错纠错的过程,有利于少走弯路,降低制度和政策创新的成本。