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集体所有制下土地确权的困境
作者:周其仁    单位:北京大学国家发展研究院    发布:2017-08-09    阅读:1013次   

从经验看,改革从放权再跳跃到还权,实在是个小概率事件。道理很简单,“权力过于集中”的成本所驱动的放权,从中央放到地方市县政府,凡带来正收益的,谁也舍不得再放走。80年代就有发现,放权改革之后,“王熙凤管得比贾母还要紧”,因为地方财政利益更直接,市县政府干预企业和市场更起劲。这也是后来所谓“地方政府竞争”模式的起因,今天看是愈演愈烈了。


在此背景下成都( 农用地、 商住地、 工业地市2008年提出还权赋能,意义重大。随之而来的问题,是究竟能不能真搞得下去?这当然只能靠持续的观察。当地定下从确权入手,我们以为选了一个不错的突破口,因为从逻辑上推,得到清楚界定的农村山林土地房屋等产权,会因为交易成本大幅下降而容易进入市场。加之以政府的权威颁证,农民拿到手里总要用的,一来二去,等有了经验,“还权”就到位了。


没有人认为确权将一帆风顺。我们调查中注意到的一个受阻的事例,是有个地方宣布,农村可以确权,但划为城镇建成区的就不搞了吧。介绍过的,“建成区”是“城镇”范围内真正城市化的空间,按现行体制全部土地属于国家所有。因此,“划为建成区”的一个含义,就是那里农民的土地要被政府悉数征收。因此在建成区搞确权,遭到不少官员的反对:今天确权颁证,明天又去征收,农民拿出你颁的产权证来和你讲价钱,还不是自己给自己找麻烦?!


这点不难懂,因为合逻辑。比较不好懂的,是说那里的农民对确权也顾虑重重、裹足不前。农民怎么可能也反对确权呢?房子本来就是他们住着,山林田地本来就是他们承包经营着,现在加一个确权颁证,财产使用权的边界更明晰,防止因人口或其他变动因素的“入侵”,更因为有了权威的产权证而有助于流转。为什么他们要反对?


赶快到现场请教。果不其然,真有其事——划入建成区的农民不但对确权顾虑重重,且他们担忧的问题,还真不容易解决。最让我感到尴尬的,是当地人介绍此事原委,讲出来的理由我居然完全听不懂!不可能的吧:别说在语言生动好懂的成都,就是在藏区甘孜( 农用地、 商住地、 工业地)、在讲客家话的广西( 农用地、 商住地、 工业地)、在讲“比外语还外语”的温州( 农用地、 商住地、 工业地)、甚至在出了新德里的印度村子,也没有什么事情是完全听不懂的。在下有兴趣的,不过是布劳代尔所言“普通人的日常经济生活”而已,有什么事情会复杂到完全听不懂!


读者你想试试吗?当我问为什么划入建成区的农民对确权有顾虑时,当地一位做确权工作的村级干部答:“大家都在血战到底。”经验提醒我,这样的答案怕有什么“地方禁忌”吧?不可鲁莽从事,听不懂也由着他说下去,缓一缓再发问。又谈了一阵,实在因为那一个关键词没听懂,后面的说明一概不甚了了。于是仿佛不经意地问了一句:什么叫血战到底?


这回轮到我的教官大惊失色:不知道血战到底?真不知道?声音里满是不应该不知道的意思。我只好说真的不知道。人家也许看在我算教授的分儿上,点出了问题的答案——“血战到底”系麻将术语,是成都麻将的一种打法。是啊,我们在成都,一个戏说飞机凌空也听得见麻将声浪的地方。连麻将也不懂,怎么搞得了调查?


我的问题是基础知识太差。人家从头讲起,我还下来做了功课,查了网上信息,仍然似懂非懂。譬如说:“血战到底是四川( 农用地、 商住地、 工业地)成都地区一种特色麻将的玩法,一般去掉字牌、花牌,只留条、筒、万的108张牌;游戏人数为4人,每人抓13张牌,不能吃牌,可以碰牌或杠牌,手牌满足相关规定的牌型条件时和牌;每盘中一家和牌后牌局并不结束,而是直到和走三家或抓光牌城为止。”明白了?不明白,而且是那种“每个字都认得,但加到一起就不知道是什么意思”的不明白。突然想到,我们的经济学给不少人带去的,怕也是这样的感觉。报应啊!


没办法,还是直接请教建成区的土地问题。原来划入建成区后,政府征地早就开始。征地是把农民的土地经由征用环节,转为国有土地,然后政府就可以使用和出让了。这里涉及“变性”,即改变土地所有制的属性,从农民的集体所有,转为国家所有。既然是改所有权,那就是“国家”对“集体”的关系。作为30年改革之果的家庭联产承包,不过是集体内部关系的变革,说“长期不变、长久不变、永远不变”,都可以。但遇上征地,要改所有权,那就对不起了,再不变也要变,而且一道命令就要变。


国家征地要给补偿,数目多少、如何决定是一套问题。补给谁,是另外一套问题。征集体的土地,当然补偿给集体,这没有问题。问题是“集体”由很多农户组成,集体得到的补偿款,如何在各家分配,构成当下我国城镇化的一大分配问题。“集体”权利含含糊糊,代理人(干部)容易上下其手,分配不公引发冲突,早就不是个别的现象。


调查的这个城镇建成区,习惯做法并不是政府征用了谁家的土地(连同作物或上盖的建筑)就把补偿发给谁家,而是政府把补偿给集体,集体再在各家分配。但是政府征用的土地总是具体的,总是已划给某某家的宅基地或承包地。问题来了:张三李四家的地被征,补偿却由集体所有户分享,张三李四岂不亏了?办法就是补偿平分,损失也平分——集体各户都给张三李四家调出点土地来,等于国家把每户的土地都征用了相同的一份,然后给每户一份相同的补偿。


为什么搞得这么麻烦呢?征谁家的就补谁家的,不是简便很多吗?错了。因为——这也是当地人教我的——政府征地补偿政策一直与时俱进,不断在变化。大的节点,1999年以前的土地管理法白纸黑字规定,征地补偿“不得超过土地原用途年度收益的20倍”(注意,是“不得超过”,也就是法定上限,但没有规定不得低于多少的下限);后来改为“30倍”,以及到今年国务院要求在此基础上进一步提高征地补偿。加上各地的规定和实际执行,征地补偿的水平变化更多。麻烦来了:张三家的土地早被征,按早期标准补偿;李四家的晚被征,按新标准补偿——“公平何来”?干脆不论何时、何种标准的补偿,凡征地一概各家均沾,那就“在多变的政策面前家家平等了”。


要注意了,以上这个家家均沾的游戏,谁也不得中途退出。原本每次家家均沾,就是因为以后也是家家均沾。中途变法,改为“征谁家补谁家”,原先的利益关系就摆不平了。至此我才明白,什么叫“血战到底”。原来那路麻将的玩法,要点是“每盘中一家和牌后牌局并不结束,而是直到和走三家或抓光牌城为止”!中途变戏,谁家和、谁家走,原先牌局里吃亏的占便宜的,都不会放过他。


这样看,村庄经济不仅往事如烟,外人难以理出个头绪来。更重要的是,那里面还存在种种微妙的债权债务链条,不是拿把快刀就斩得了乱麻的。确权的本意是划清权利、减少麻烦、促进流转。但鲁莽从事,却可能事与愿违、适得其反。