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产业政策面临的问题:不是存废,而是转型
作者:吴敬琏 论坛学术委员会荣誉成员、国务院发展研究中心研究员    时间:2017-09-28    阅读:1029次   

去年林毅夫、张维迎两位教授在北大有一场引起了学界、产业界和政界广泛关注的产业政策讨论。我读了他们两位的讲演以后也做了一些研究。今天我把自己学习的收获跟诸位做一个交流。

采取什么样的产业政策,关系到中国经济能否保持持续稳定的发展,是一个非常值得深入探讨的重要问题。不过去年两位教授的讨论一开场主持人就点明,讨论的主题是“中国到底需不需要产业政策”。这样,讨论的重点就从产业政策本身移到了“要”、还是“不要”产业政策上。参与讨论的两位教授对这个问题各自持有比较绝对的意见,一个说中国非常需要产业政策,一个说中国不能要产业政策。这使整个讨论变成一个无法证伪的“信念之争”,很难深入下去,也很难对实际工作提出什么建设性的意见。

产业政策有两种主要的类型

为什么讨论陷入到这么一种困境呢?在我看来,关键就在于没有意识到,产业政策是有不同类型的。我们当前应当面对和研究的问题,不是全称肯定产业政策,或者全称否定产业政策,而是应当采取什么样的产业政策。或者像哈佛大学的罗德里克(D. Rodrik)教授在《相同的经济学,不同的政策处方》(2007)一书里所说:一方面,“产业政策已死”是夸大之辞,实际上世界各国有越来越多的产业政策在发挥作用;另一方面,“真正需要的不是更多的产业政策,而是更好的产业政策”。[1]

我就从这个问题谈起。不管是全称否定产业政策的论者,或者是全称肯定产业政策的论者,似乎都没有注意到,产业政策是有不同类型的。有些人心目中的产业政策,仅仅是中国在上世纪80年代从日本引进的那种产业政策,或者说,是日本在上世纪50年代和60年代所采取的那种产业政策。其实那种产业政策只是产业政策多种类型中的一种,世界上并不是只有这一种产业政策。

据考证,“产业政策”是日本人的发明。它由日本政府的通商产业省(简称通产省)在1970年前后开始使用。不过早在20世纪30年代和40年代上半期的统制经济时代,这种政策的基本内容已经现出了雏形。到了50、60年代,它们就在新的条件下得到了系统的运用。

战后初期的日本经济体制表现出两种不同的趋向。一种趋向是占领军当局要求否定日本战争时期的统制经济,实现自由化。在占领军当局的压力之下,日本进行了一系列改革。例如,解散了财阀集团,实现了价格自由化,颁布了反垄断法,加强了反卡特尔执法。这些措施的朝向是建立起自由市场经济的基本框架。但是同时还有另外一种趋向,就是继承战争时期统制经济的一些遗产,由政府通过各种政策手段干预经济。在战后的日本,掌管产业政策的主管部门特别是通产省与掌管反垄断政策的公正交易委员会之间经常发生矛盾,甚至“双方长期扮演了互相为敌的角色”。[2]1950年朝鲜战争爆发以后,前一种趋向有所削弱,后一种趋向则有所加强。

华裔美国社会学家高柏1997年写过一本书,题目是《经济意识形态与日本产业政策:1931-1965年的发展主义》[3],详细地论证了日本在上世纪50、60年代实行的产业政策,实际上延续了日本战时形成的“发展主义意识形态”。这种意识形态的代表人物是一批很特别的人物。他们有着双重特色:一方面他们是马克思主义者;另一方面是国家主义者,这本书比较客气地把他们叫做民族主义者,也有人把他们叫做军国主义者。由于当时马克思主义者不许在大学里面教书,有的人就退向书斋为政客们做一些政策研究工作,还有一些人到了东北,帮助关东军推行统制经济。战后,这些经济学家成为政府对经济干预政策的主要推手。比如日本著名经济学家、中国社会科学院的老朋友有泽广巳,就是战后初期日本产业政策的重要推动者。向重化工业倾斜的“倾斜生产方式”就是他们提出的。甚至“重化工业”这个除少数东亚国家不见使用的词语,也是他们创造出来的。总之,一是由于有日本在战时统制经济的这种遗产,二是在这样一批经济学家的助推下,日本在上世纪50、60年代采取了一系列后来被叫做“产业政策”的这一套政府干预经济的做法。

战后初期的日本产业政策有两个主要的组成部分,一个是产业结构政策,另一个是产业组织政策。其中最重要的是它的产业结构政策。根据日本东京大学教授小宫隆太郎等在《日本产业政策》(1984)[4]一书中的描述,产业结构政策这一概念意味着“政府为改变产业间资源配置和各种产业间私营企业的某种经营活动而采取的政策。”换句话说,就是运用财政、金融、外贸等政策工具和行政指导的手段,有选择地“促进某种产业或者某些产业的生产、投资、研究开发、现代化和产业改组而抑制其他产业同类活动的政策”。所以,这种产业政策后来被叫做“选择性的产业政策”或“差别化的产业政策”。产业组织政策,则是意味着扶植大企业,实现产业的集中化和众多小企业围绕大企业进行的“事业共同化”。

不过在去年的那场讨论中,许多人没有注意到另外一种情况,就是产业政策还有别的选项,就是说,有其他类型的产业政策可供选择。只要读一下有关产业政策讨论的历史文献,这一点是非常清楚的。

直到上世纪70年代初期,日本国内外的许多经济学家都认为,日本经济从1955年开始的10%以上的高速增长,就是主要得益于上面所说的这种选择性的产业政策。但是1973年发生第一次石油危机使情况发生了变化。由于石油价格猛涨,日本发生了最严重的经济衰退,在前后四年的时间中,GDP年平均增长率从10%以上下降到负数。许多有识之士,特别是一些受过现代经济学训练的经济学家对当时执行的产业政策提出了质疑。其中表现最突出的是东京大学资深教授小宫隆太郎。他组织了几十位经济学家,经过两年时间的研究,对日本的产业政策提出了一套研究报告。这套报告编成《日本的产业政策》一书在1984年出版。它对日本50、60年代执行的选择性产业政策从理论到实践进行了深入的批判性的分析。这些经济学家并不全称否定实施产业政策的必要性,而是认为在市场失灵[5]的情况之下,可以也应该采取所谓“功能性产业政策”来弥补市场失灵,恢复提升市场的功能。

在现实的压力和学者的批判之下,日本在上世纪70年代中期开始了从选择性产业政策向功能性产业政策的转变。按照东京大学的另一位资深教授植草益的说法,从第一次石油危机后的反思开始,日本的产业政策发生了重大变化,也就是开始从利用补助金、低利贷款、税收等进行的政策干预,转向用提供有关产业结构的长期展望和国际经济信息来诱导民间企业的产业政策。

国际论坛在分析不同类型的产业政策时用语往往不同,但是内容却是大体相同的,即把产业政策分成两种主要的类型,一种叫做选择性的、纵向定位的、或者硬性的产业政策;另一种叫做功能性的、横向定位的、或者软性的产业政策。[6]

上世纪80年代中期,中国开始接触日本战后初期的产业政策,接着引进了这一套产业政策。当时我们中的大多数人都读过当时在国内流行的颂扬选择性产业政策以及它的主要执行者—通产省的书刊,如美国哈佛大学教授傅高义(E. Vogel )的《日本第一:对美国的启示》[7]、美国加州大学教授约翰逊(C. Johnson)的《通产省与日本奇迹——产业政策的成长(1925-1975)》[8]等。很少有人知道,还有其他类型的产业政策。更不知道日本经济学界已经对这套现行的产业进行了深入的批判性研究。

当时我所在的国务院发展研究中心是日本产业政策的主要引进者。中心主任马洪同时兼任中国社会科学院院长。他既是选择性产业政策的主要推手有泽广巳的朋友,也是组织了对这套政策批判的小宫隆太郎教授的朋友。1985年在冲绳召开的中日经济学术交流会上,小宫教授向马洪院长郑重指出,现在世界上一些流行著作对日本产业政策的实际效果普遍存在着评价偏高的倾向,自己和其他几十位日本经济学家对这个问题做了全面的考察和讨论,现在把这本书送给你供中国朋友参考。马洪院长回国以后让中国社会科学院的日本研究所把这本书翻译出来,在1988年正式出版。[9]不过它的影响很小。我们拿到这本书的中译稿以后,也没有做深入的研究。总之,我们当时对于日本产业政策的认知是很不深入、很不全面的。

中国引进的是选择性的产业政策

由于我们对日本产业政策的源流缺乏全面认识以及受到当时改革目标模式变化的影响,中国在上世纪80年代引进的只是一种特定类型的产业政策,也就是前面讲到的选择性、纵向的、或者硬性的产业政策。

早在上世纪80年代初期机械工业改组改造工作中,就曾根据国务院领导的指示运用了日本政府在50、60年代采取的“划分企业生产范围”、组织企业“共同行动”,进行“联合生产”等做法。全面引进日本战后初期的产业政策则是在1987年。3月14日,国务院发展研究中心向党政主要领导人呈交了一份题为《我国产业政策的初步研究》的长篇研究报告,建议引进在日本和韩国被认为行之有效的产业政策。这个报告里面说的产业政策要点,和日本通产省所推行的选择性产业政策几乎完全相同,就是要运用一组协调财政、金融、税收、外贸、外汇、技术人才等调控手段的综合政策体系,对某种(或某几种)产业的生产、投资、研究、开发现代化和产业改组进行促进,而对其他产业的同类活动进行抑制。产业组织政策则是引导企业的发展,促进生产的集中化和专业化协作,形成大量小企业围绕着大企业运营的一套体系。

两个星期以后,这份研究报告很快得到了当时党政主要领导人批示的肯定,要求国家计委和当时正在筹备中共第十三次全国代表大会的政府报告起草小组吸收这些意见。

这时引进选择性产业政策还有一个更大的体制背景,这就是在我国经济改革的目标模式在80年代后期发生的重大变化。

1984年,中共十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》规定的改革目标是“要建立社会主义有计划的商品经济”或“社会主义商品经济”。对于什么是“社会主义有计划的商品经济”或“社会主义商品经济”,当时出现了两种不同的解读,一种解读是说,有计划的商品经济还是在计划经济范畴内的一种经济形式,只不过由指令性计划为主转变为间接计划为主;另一种解读是说商品经济就是以通过市场价格配置资源为基本特征的市场经济,“商品经济”只不过是俄国人对市场经济的一种特别说法。[10]广东社会科学院正式提出过用“市场经济”取代“商品经济”的意见,发展研究中心领导也表示赞成这种意见。

在1985年到1986年的一段时间里,虽然并不是所有的人都主张马上明确改革的目标是市场经济,但是作这种解释的倾向是占有优势的。这种倾向最明显的表现,是在1985年全国党代表会议通过的《中共中央关于制定第七个五年计划的建议》大体采纳了《决议》讨论过程中一些经济学家提出的社会主义商品经济体制由自主经营自负盈亏的企业、竞争性的市场体系和与商品经济相适应的宏观调控体系三个部分组成的意见,把它写入了中共中央的上述《建议》。

以这个蓝图对照当时的实际经济体制,国务院的主要领导人发现,整个体系中最为薄弱中间那个环节,即竞争性的市场体系还没有建立。在这种情况下,即使企业放活了,由于没有企业间的平等竞争,还是无法解决平均主义“吃大锅饭”的问题。在这种认识的基础上,国务院领导人在1986年3月有几次重要讲话,指出我们所有的经济问题来自于一个矛盾,就是计划经济和市场经济“双重体制胶着对峙”,因而摩擦很大、漏洞很多的状态。在渐进改革的过程中,双重体制和两种价格并存是不可避免的,但是这种状态不宜延续过久。拖欠久了,对改革和发展都是很不利的。因此,国务院领导在1986年3月提出,1987年和1988年在“七五”建议讲的三方面改革中主要抓住第二个方面,“七五”(1986-1990)前半期在价格改革、税制改革、财政体制改革等方面迈出大步,以期在“七五”期间基本上进入新体制的轨道。

到了1986年9月,这个被称为价、税、财配套改革的方案在中央财经领导小组和国务院常务会议讨论通过后,向邓小平做了汇报,得到邓小平的赞扬和支持。但是不知道出于什么原因,在10月间,原来提出要全力以赴、打好配套改革战役的领导人却被下令停止执行。于是,改革设计就开始转了方向。

到了1987年,新上来的领导进一步指出,“七五建议”提出的建立新体制的三方面短期内不可能做到,甚至根本就是“理想化”的。价格不可能放开,经济体制还是要“计划与市场相结合”。于是,领导上要求国家计委和国家体改委对如何设计“计划与市场相结合”的经济体制提出具体意见。正好国家计委的下属几个研究机构人员早在1986年就提出过“国家掌握市场,市场引导企业”或者“国家调控市场,市场引导企业”的计划和市场相结合的体制模式。经过领导上的研究,“国家调节市场,市场引导企业”的提法被采纳,写进了第十三次全国党代表大会报告。

坦白地说,我过去曾经认为,“国家调节市场、市场引导企业”的“运行模式”只是市场经济体制的一种委婉表达。现在看来,这种认识是不正确的。实际上,“国家掌握市场、市场引导企业”更符合于东欧流行的那种保持计划经济、同时部分放开市场的市场社会主义模式。市场社会主义大致上有两个特点,一个是给予国有企业一定的自主权,另一个是要将市场置于政府的管控之下成为“政府管控下的市场”(regulated market)。按照市场社会主义理论的原教旨来说,国家计划委员会的职能应当只是模拟市场,即按照供求状况对价格进行频繁的调整。但是市场社会主义者又坚持认为,市场不能充分地反映整个社会的利益和社会未来的发展趋势,因此政府必须代表社会的利益,运用价格、财政、金融等调控手段对市场进行控制和校正。用“计划与市场相结合”取代市场协调,实际上意味着从科尔奈的IIB模式退回到了IB模式。

在“计划和市场相结合”、“国家调节市场,市场引导企业”的目标模式确立以后,摆在面前的问题就是国家怎样来调节市场了。日本、韩国等国执行的选择性产业政策正好能够适应这种需要,于是引进这种产业政策就成为一件顺理成章的事情。领导上在研究了国务院发展研究中心报告以后,很快就作出批示,把制定和执行产业政策变成了改革总体设计的一个必要的组成部分,责成国家计委来具体实施。

1989年3月,根据领导上“建立以产业政策为核心的经济政策体系”或者“建立以产业政策为中心的经济政策体系”的要求,国务院发布了中国第一部产业政策:《关于当前产业政策要点的决定》。这个《决定》确定了压缩和控制长线产品的生产和建设、增强和扩大短线产品的生产和建设的目标,制定了详尽的“产业发展的序列”。这个“序列”明确规定支持什么、限制什么,要求计划、财政、金融、税务、物价、外贸、工商行政管理等部门运用经济的、行政的、法律的和纪律的手段来实现这些规定。《决定》附有一个长达十几页的《产业发展序列目录》。这份目录详细规定了哪些产业和产品是国家重点支持的,哪些产业和产品是应当受限制、甚至完全停止生产的,哪些技术是应当鼓励的,哪些技术是应当限制的,如此等等。各部门和各地区也根据国务院的《决定》制定了本部门和本地区的发展重点和限制重点,列出了限制、淘汰和保证生产的产品目录,列出了重点企业和项目名单,提出了“有保有压、区别对待”的政策规定。

1994年4月,中共中央和国务院发布了《90年代国家产业政策纲要》,对产业结构政策、产业组织(企业)政策、产业技术政策、产业布局政策做了细致的规定。在以后陆续发布的各种产业政策、发展规划、产品目录等等中,一直沿袭了这样的做法。

产业政策转型的必要性和艰巨性

由于政府行政机关并没能力预先知道什么样的产业结构和产业组织是最优的,作为变相计划好的选择性产业政策也跟指令性计划一样,不可能收到预期的效果。而且用政策手段对产业结构和企业发展进行微观干预,是与市场化改革,即让相对价格决定资源配置结构相矛盾的。这种矛盾在1992年中共十四大确定市场经济的改革目标,特别是十四届三中全会制定了建立社会主义市场经济的纲领性文件《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》、明确市场应当在资源配置中起基础性作用以后,就显得更加突出。因此,要求产业政策向市场友善的方向转型的呼声也变得越来越高。

在呼吁进行产业政策转型的论著中,特别值得注意的是长期从事做产业政策制定和执行工作的国家计委规划司的负责人刘鹤1995年撰写的一篇重要论文:《走向大国开放经济条件下我国产业政策的依据和特征》。这篇论文在深入研究中国发展状况的基础上明确指出,在中国正逐步走向大国开放经济的条件下,以往认可的那种差别对待不同产业的产业政策的依据正在消失。因此,必须加快推进功能性的产业政策,逐步用功能性的产业政策来取代差别化的产业政策。他指出,产业政策转型的基本方向是:“淡化传统计划经济模式下差别对待不同产业的色彩,以增强产业竞争力、反对垄断、保持竞争和广泛提供信息等原则支持产业的健康发展。或者说,提供信息、建立市场秩序等增强市场竞争功能的内容将成为新的产业政策的主要特征”。[11]

上述论文对我国产业政策的实际状况分析得十分透彻,指出的转变路径和方法也切合我国的实际。但是,实际情况却表明,要真正得到贯彻其实十分不易。比如说,刘鹤在论文的末尾强调指出,随着产业政策向功能型转化,制定政策的理论分析方法也要尽快转变。“以往结构分析方法的局限性正日益显露,微观经济学和福利经济学的概念和方法急需广泛地加以推广”。令人感到遗憾的是,直到现在,“结构分析方法”还是主管机关制定产业政策和产业发展规划时使用的主要方法。

从国际经验看,长期实行选择性产业政策的国家很难实现转型,是一种相当普遍的现象。因为这个转变不但跟人们原有的观念相冲突,而且涉及到有关机构的权力和利益。

以日本为例,1973年第一次石油危机发生以后,许多日本人开始认识到旧有产业政策的缺陷,特别是一些受过现代经济学训练的经济学家,他们对于日本产业政策需要转型几乎都持有相同的意见。但是正如小宫教授在书里面讲到的这些年轻一代经济学家很难跟社会地位很高的老一代经济学家,即所谓“史前时期的经济学家”对话。

在社会上支持政府的强力干预和选择性产业政策的,也不乏其人。在关于产业政策的激烈争论中,日本经济小说作家城山三郎在1975年出版颂扬通产省官员的业绩、反对贸易自由化的小说《官僚们的夏天》[12],成为一本畅销书。1996年,这部小说在被拍成电视剧现身荧屏。十多年后,在反对全球化成为一时风尚的2009年,它被再次重拍上映。

上世纪80年代以后,日本的产业政策已经大体上转向了功能性产业政策,竞争政策从属于产业政策也已经让位于竞争政策为主了。但是,选择性产业政策的思维习惯和行为方式还是不时在日本经济中表现出来。

我自己就经历过这样两件事,给我留下了深刻的印象。

第一件事是日本从上世纪60年代中期开始策划由政府主导建设的筑波科学城。1965年在首相办公室设立“科学城推进本部”,由国土厅长官担任主席,成员包括政府各部的副部长。当时的计划是依靠政府所属行政机构的力量和国立教育科研机构的力量以及大量的财政投入,在短期建成一个占地250平方公里、人口35万人、聚集高技术产业、科研院所和大学的特大科技园区。为了提高筑波的声誉和促进它的发展,1985年日本政府在筑波组织了一个为期半年的“世界科学和技术发展博览会”。我们到日本参加“中日经济学术交流会”时,曾任日本国土厅长官的夏河边淳兴致勃勃地带着我们去参观了筑波展览会和正在那里举行的世界机器人大会,期待着亚洲最大规模的科学城和一个新的硅谷很快就会拔地而起。然而由于过度的国家主导和缺乏民营产业的支持,直到上世纪末,筑波的发展还是远远没有达到原定的目标。经过反思,1996年将筑波城重新定位为科学研制和信息交流核心,并且改变了完全政府主导的模式,积极引入市场机制,扩大政府所属研究机构和大学的自主权。发展模式转型以后,筑波的发展加快了,人才培养也取得了很大的成绩。到现在,这个地方已经产生了四位诺贝尔科学奖的获奖人。

我亲眼目睹的第二件事,是高清晰度电视(Hi-Vision)的开发。

上世纪70年代初,各国电视产业就开始积极研究电视升级换代问题。日本采用的是政府与民间协商制定技术路线的老办法。通产省和日本放送协会广播公司NHK经过研究,决定沿着模拟式的技术路线进行高清晰度电视的开发。选择这样的技术路线确有它的道理。因为只要增加扫描密度,电视画面的清晰度马上就能得到提高。事情的发展果然也是这样,经过十多年的努力,日本的模拟式高清晰度电视开发成功。他们在1988年的汉城奥运会上首先进行了高清晰度电视转播。1990年我们到日本开会时,也可以看到模拟式高清晰度电视机摆在各大商店的橱窗里演示。当时许多人都认为,这回日本又要在电视升级换代上占先了。

美国在电视技术创新上仍然沿用他们通常的技术创新办法,即不是由哪个权威机构来选定产品方向和技术路线,而是由开发者自行选定方向,自己去闯出一条路来。就在日本开发出模拟式高清晰电视的同时,一家美国企业研制出数字式电视机。不过,这种电视系统还是用模拟信号进行传输,传输还是用模拟信号加载在其高频的调幅波上,电视接收后将它转为数字信号进行处理,然后再转回到模拟信号播出。当时我在和日本产业界人士谈话的时候曾经提到,数字电视技术是否可能形成对日本模拟式的威胁。日本朋友的回答是,由于用数字信号来描述音频、特别是视频电波,它的信息量是模拟方式的几十倍甚至更多,传输问题是无法解决的。没有想到,不久以后,美国企业凭借它们在基础研究上的优势在计算机处理数字信号能力的配合下,一举解决了信号数字压缩和解压缩问题。这样一来,视频信号传输问题就迎刃而解。而日本人多年的艰苦努力和海量投入全部打了水漂。人类社会也正式进入了数字时代。[13]

日本虽然在上世纪70年就开始了产业政策的转型,但选择性产业政策给社会体制和政商关系带来的负面影响仍然长期存在(韩国的情况也同样如此)。这种负面的社会影响不是很容易消除的。前一个时候清华大学产业发展与环境治理研究中心召开过一次讨论会,中外学者探讨了日本消除选择性产业政策影响和强化竞争政策的情况。根据学者们的介绍,日本的中曾根康弘(1982-1987)、桥本龙太郎(1996-1998)、小泉纯一郎(2001-2006)和安倍晋三(2016-)等四位首相先后采取措施消除选择性产业政策对日本体制的负面影响和强化竞争政策的实施,虽然取得了一些进步,但是到现在并没有完全成功。比如说,安倍首相提出了有名的“三支箭”。其中第一支箭是扩大货币供应,实现日元贬值,第二支箭是扩张性的财政政策,这两个“箭”用的都是从需求侧着眼拉动增长的凯恩斯主义的老办法。第三支箭和我们近几年的提法相同,叫做“结构性改革”,也就是进行经济体制和政府的行为方式的改革,通过强化竞争来提高效率。例如近几年,日本放开了电力市场;取消了只有个人才能经营农业的规定,允许企业拥有农地。根据日本学者的介绍,安倍的这个第三支箭取得了一些成果,但是离实现振兴经济的目标还有很大距离。

从以上情况可以看到,要打破重重阻力和障碍,改变长期实行选择性产业所形成的思维定式和体制惰性需要进行艰苦的努力,是不可能轻易取得成功的。

必须坚定不移地推进产业政策转型

当前我国实现产业结构的转型较之上个世纪末有更大的迫切性,也有更有利的条件。这是因为,要推进供给侧结构性改革,实现“三去一降一补”,改善经济结构,提高效率,离开了功能性产业政策的有效实施,是根本无法办到的。

举例而言,调整产业结构和优化产业组织,可以有两种基本的办法:一种办法就是运用财政、金融等调控手段直到直接的行政干预,有选择地去扶持一些产业,抑制另外一些产业;另外一种办法,就通过提升市场功能,通过市场竞争的奖优罚劣和优胜劣汰作用,实现产业结构和产业组织的优化。数十年的经验告诉我们,主要采用前一种方法不但成本很高,而且很难收到预期的效果,有时甚至会南其辕而北其辙,加深结构扭曲。从这个意义上说,选择什么样的产业政策去实现我们的宏大目标,是一件生死攸关的事情。

那么,怎么来推进产业政策的转型呢?我想第一条就是要认真总结三十年来执行产业政策的经验和教训。事实上,近年来国内总结的经验教训和讨论改革方向的论文还是不少的,不过它们多半是年轻一代经济学家和经济工作人员的著作,似乎也没有引起主管机构的足够重视。

除了总结我们自己的经验,还要充分地吸取国际经济学界的研究成果。上世纪八十年代以来产业政策的研究,已经成为经济学研究的一个重要课题,有许多好的成果值得汲取。

比如说,前面讲到过的小宫隆太郎等教授1984年出版的那本《日本的产业政策》就是一本很值得重读的书。

我讲几个要点。

首先,这本书明确指出,除了战后有限的短时期外,日本的高速增长基本上是通过建立在竞争基础上的价格机制和旺盛的企业家精神取得的。与所谓“日本股份公司(Japan Inc.)[14]论”相反,可以说战后主要时期产业政策的历史,是民间企业的首创精神和活力不断地否定政府控制性的直接干预意图的过程。这是两者之间斗争的过程或者是此涨彼消的过程。在1955-1970年的高速增长年代,虽然主管部门在产业改组和产业合理化的旗号下重点实施了多种多样的产业调整政策,然而完全实现政府意图的产业为数很少。

当然该书的作者们也承认,某些产业政策措施起了好作用。比如设立各种审议会、制订长期的经济计划等措施,对于完善价格机制发挥了积极作用。

这也就是说,日本的产业政策一方面是起了负面的作用,压制市场竞争等等。另一方面,它在更加完善价格机制,或者是消除信息不对称性等等方面起到了积极的作用。这也可以解释为选择性产业政策的作用基本是负面的,而功能性的产业政策能够起到好的作用。

一些学者引述了二十一世纪美国学者、日本学者所做的研究,说明日本在战后发展最好的一些产业并不是由于得到了产业政策的特殊优惠。其实,小宫等教授早在1984年的这本书里就已经报告过有关的研究成果。他们选取了50、60年代日本取得最好成绩的24个产业,其中大多数企业都是从零或者从极小的规模起步,并在没有得到产业政策优惠的情况下依靠自己的力量发展起来的。因此,这些企业的经营者们对于日本曾经普遍实行的系统而有力的产业政策的说法,具有强烈的反感。“如果给他们以发表意见的机会,恐怕他们多数都会说:‘我们几乎没有从政府得到什么优待,而是依靠自己的力量,含辛茹苦,历尽艰辛才发展起来的。’”

我们刚才已经提到了,小宫等经济学家并不否认在市场失灵的情况下,政府应该采取一些干预措施,来弥补市场失灵和和提升市场功能。但与此同时,他们也提醒要注意三个问题:

一是要正确地判断在什么情况下真正出现了市场失灵,从而需要政府或其他社会组织进行干预。我觉得对我们很有启发。引进这个产业政策以来,始终存在一个把市场失灵泛化的倾向。“市场失灵”这个概念应当怎样界定确实很费斟酌,但是有一种说法很明显属于误读,就是把市场失灵说成是市场天然具有缺陷,于是政府对市场的干预就变成没有界限了。

二是要针对不同的市场失灵采取不同的政策措施。因为市场失灵的情况是千差万别的,所以也要针对具体情况去弥补市场失灵。后来的许多学者都强调这一点,并且根据不同情况提出了自己的政策选择。

三是必须认识到在市场失灵需要政府干预的时候,政府也会失灵。这样,就需要进行权衡。就像小宫教授说的,有时候为了弥补市场失灵而采取的政府干预措施,造成的损害甚至比市场失灵造成的损害还要大。在制定政策的时候,需要采取多种多样的办法,使得得益最大、损失最小。

罗德里克在前面提到的《相同的经济学, 不同的政策处方》这本书里提出了一些很值得注意的想法,例如他指出,获得产业进一步发展方向的信息,是具有外部性的,因为获得的信息可以由大家分享,可是成本却要由个别企业付出,所以具有外部性。要消除这种外部性,政府其实可以做很多工作。[15]

2014年诺贝尔经济学奖获得者梯若尔(J. Tirole)的诺奖获奖演说的题目就是《市场失灵和公共政策》。他在这篇历数产业组织经济学发展史的讲演中开宗明义地指出,当出现市场失灵的时候,需要运用公共政策去控制市场失灵和约束市场霸权。由于市场失灵是多种多样的,政府的规制机构也要来采取不同的方法加以处理。这意味着产业政策必须针对具体情况并建立在深入和细致的研究基础之上。[16]

还有一位发展经济学的新星阿吉翁(P.Aghion)在产业政策设计的问题上也很有建树。他和几位他的同事,包括中国同事合作的一篇论文《产业政策和竞争》(2015),刚刚获得今年的孙冶方经济学奖。论文按照他的思想,提出了如何运用产业政策强化竞争的一些具体做法。[17]

总起来说,国内外的研究都给以同样的启示,就是压制和限制市场竞争的选择性产业政策需要向与市场相友善的功能性产业政策转型。正像日本经济学家、原政策研究大学校长八田达夫教授所说,市场竞争能够激励创新和推动资源从低效率部门向高效率部门转移,从而提高国家的整体生产率。[18]这就是说,选择性产业政策主要弊病在于按照政府的意图来决定产业的发展,抑制了创新的活力和扭曲了产业结构。正确的产业政策的要点在于弥补市场失灵,消除竞争障碍和提升市场功能。

实际上,产业政策转型的方向已经在2013年中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干问题的决定》讲得非常明白,这就是要发挥市场在资源配置中的决定性作用。或者如《决定》所论述的:“市场决定资源配置是市场经济的一般规律,健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律,着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。”按照这个方向实现产业政策的转型,要点在于正确处理产业政策和竞争政策之间的关系。2015年10月《中共中央、国务院关于推进价格机制改革的若干意见》明确要求,“凡是能由市场形成价格的都交给市场,政府不进行不当干预”。这就为产业政策的作用限定了范围。与此同时,中共中央和国务院的上述《意见》还要求“加快建立竞争政策与产业、投资等政策的协调机制”,“逐步确立竞争政策的基础性地位”。这就意味着改变经济政策以产业政策为经济政策中心的状况,转向以竞争政策作为各项经济政策的基础。

中共十八届三中全会《决定》在论述处理好政府和市场的关系时,紧接着“要使市场在资源配置中起决定性的作用”这句之后,还有一句“更好发挥政府作用”。有的人把全句解释为市场作用和政府的作用不分轩轾,都要充分发挥。我认为,这种解释把市场和政府在市场经济中发挥的不同作用混为一谈,是不正确的。首先,《决定》要求文件说的是“更好地发挥政府作用”。所谓“更好”,当然就是指比过去要好。关于过去政府作用不足之处,前任国务院总理温家宝多次在面向全国人民代表大会所做的《政府工作报告》里坦率地承认,“政府管了许多不该管也管不好的事情,许多应该管的事情又没有管或者没有管好”。其次,什么是政府应该管的事情,什么是政府不应该管的事情呢?十八届三中全会《决定》里讲得很清楚:“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革,大幅度减少政府对资源的直接配置,推动资源依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。”最后,《决定》还明确规定:“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定,加强和优化公共服务,保障公平竞争,加强市场监管,维护市场秩序,推动可持续发展,促进共同富裕,弥补市场失灵。”

总之,政府各部门的工作必须谨守十八届三中全会《决定》指出的方向,做到有所为、有所不为。

所谓“有所为”,意味着在清除竞争障碍和提升市场功能方面,政府还有许多事情可以做。例如:(1)提供良好的法治环境;(2)保持宏观经济稳定;(3)提供基本社会保障;(4)建立良好的教育和基础科研体系;(5)用PPP的方式进行共用性技术的“竞争前开发”;(6)用征税、“补需方”等方式消除外部性的影响;(7)通过规划、细则等提供信息。

在我看来,所谓“有所不为”主要是指:(1)不要直接操办项目;(2)不要自行选定产业发展重点和指定技术路线;(3)不要违法违规设立行政许可、市场准入条件;(4)不要对部分企业实行“政策倾斜”;(5)在开发新产品、提供基本医疗费用补助时都要避免直接地或变相地“补供方”。

我就讲到这里。谢谢大家。



[1] 见罗德里克(2007):《相同的经济学, 不同的政策处方》,高世楫、张军扩、侯永志等译,北京:中信出版社,2009年版,第119-121页。

[2] 参见前引《日本的产业政策》,第16-17页。

[3] 高柏(1997):《经济意识形态与日本产业政策:1931-1965年的发展主义》, 安佳译,上海人民出版社,2008年版。

[4] 小宫隆太郎、奥野正寛、铃村兴太郎编(1984):《日本的产业政策》,彭晋章等译,北京:国际文化出版公司,1988年。

[5] 他们把“市场失灵”(market failure)按照当时主流经济学的理解,归纳为以下几种情形:成本递减、正负外部性、公共品以及在存在动态变化和不确定性的情况下进行资源的跨期配置(参见《日本的产业政策》,第527-528页)。

[6] 这里所说“纵向定位的产业政策”,重点强调它的目标在于提升特定产业的竞争力;而“横向定位的产业政策”,则是指出它旨在提升所有部门生产率。

[7] 傅高义(1979:《日本第一:对美国的启示》, 北京:管理文化出版社,1980年中文版。

[8] 约翰逊(1982):《通产省与日本奇迹——产业政策的成长(1925-1975)》, 戴汉笠等译,北京:中央党校出版社,1992年中文版。

[9] 参见马洪(1986):《<日本的产业政策>序》、小宫隆太郎(1984):《<日本的产业政策>序章》,载《日本的产业政策》,北京:国际文化出版公司,1988年版,第12页。

[10] 按照著名经济学家J.科尔奈在19859月在“宏观经济管理国际讨论会”(“巴山轮会议”)上所作的经济体制分类,前一种体制属于IB模式,即间接行政协调的体制模式;后一种体制则属于IIB模式,即有宏观控制的市场协调模式。(参见中国经济体制改革研究会编(1986):《宏观经济的管理与改革——宏观经济管理国际讨论会言论选编》,北京:经济日报出版社,1986年版,第16-17页。)

[11] 见刘鹤(1995):《走向大国开放经济条件下我国产业政策的依据和特征》,载刘鹤:《结构转换研究》,北京:中国财政经济出版社,2002年版,第182-192页。

[12]  城山三郎(1975):《官僚们的夏天》,共工译,北京:人民文学出版社,1977年中文版。

[13] 关于日本高清晰度电视(Hi-Vision)的故事,可以参看N. 尼葛洛庞帝(1995):《数字化生存》,海口:海南出版社,1997年版,第51-64页。

[14] “日本股份公司”(Japan Inc.)是上世纪70-80年代的一种流行说法。它把日本形容为一家在政府领导下政商密切合作组成的公司

[15] 见罗德里克(2007):《相同的经济学, 不同的政策处方》,高世楫、张军扩、侯永志等译,北京:中信出版社,2009年版,第103-106页。

[16] 见梯若尔(2014):《市场失灵和公共政策》,唐伟霞、李婧译,载《比较》辑刊,2016年第6辑。

[17] 阿吉翁(2015):《产业政策和竞争》,李晓萍、江飞涛译,载《比较》辑刊,2016年第1辑;同见阿吉翁(2013):《寻求竞争力:对中国增长政策设计的启示》,徐兰飞、贺瑞珍译,载《比较》辑刊,2014年第5

[18] 八田达夫(2016):《经济增长中的竞争政策与产业政策》,载《比较》辑刊,2016年第6辑。