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关于农业供给侧结构性改革
作者:陈锡文 论坛成员、全国政协常委、经济委员会副主任    时间:2017-10-26    阅读:1995次   

    大家晚上好,非常高兴来到《长安论坛》谈谈我对“农业供给侧结构性改革”的一些看法,不对的地方请大家多作批评。

    供给侧结构性改革,最早是2015年11月习总书记在中央财经领导小组第十一次会议上提出来的。他指出,推进供给侧结构性改革是当前及今后一个时期经济发展和经济工作的主线。在此后不久召开的中央农村工作会议上,习总书记特别指示,2016年的中央一号文件应当突出强调农业供给侧结构性改革问题。所以,汪洋同志在2015年底的讲话和2016年中共中央关于指导农业、农村工作的一号文件中,都突出强调了推进农业供给侧结构性改革。

过去十几年中国农业的发展,是中国历史上少有的一个比较好的阶段。但另一方面,这种发展方式也积累了不少矛盾和问题,在新形势下农业出现了很多新情况。

总书记明确指出,在新形势下农业主要矛盾已经从数量不足转化为结构性矛盾。所谓结构性矛盾,就是一部分农产品供过于求与一部分农产品供不足需的现象同时并存。为什么会出现这种供求之间的不对应呢?我们现在所面临的深层次矛盾,主要是中国农业综合效益不高,中国农产品的竞争力尤其是价格竞争力在国际市场上明显不足。如果不能解决这种新形势下的矛盾和问题,农业发展可能会面临一系列挫折。

    中国农业这十几年来发展一直很不错,这主要是从数量上讲的。在过去十几年里,我们着力在增加农产品数量上下工夫。2003年全国粮食总产量只有8614亿斤,从2004年开始,主要农作物的两大品种连续十二年增产,到2015年粮食总产量已经达到12429亿斤,年总产量提高了3800多亿斤,平均每年都要增加300亿斤粮食。这在中国历史上从来没有过,在世界上我估计也没有这种现象。

    2017年的粮食产量为12358亿斤,比2016年增加33亿斤,仍然是历史上第二高的年份。2016年粮食虽然比2015年减少了104亿斤,但粮食总产量为12325亿斤,仍是一个比较高的水平。我们已经从数量方面基本解决了中国粮食的供给问题。当然中国的农业不仅仅是粮食,但现在看起来问题大的和突出的矛盾是集中在粮食上。所以我今天讲的农业供给侧结构性改革,主要偏重于从粮食的角度讲。

    从2013年开始,我们的粮食总产量已经连续四年都在12000亿斤以上,最高的是2015年,大概是12429亿斤。总体上来看,国内的各种粮食需求总量估计在12800亿到12890亿斤之间。即使是最高粮食产量的2015年,粮食供给总量还是不够,还有缺口。从缺口总量来看,一年大概还有500到600亿斤的粮食缺口。所以进口一些粮食是必须的,否则这个缺口补不上。

    问题是2014、2015、2016连续三年,中国的粮食进口连续超过一亿吨,折算过来就是2000亿斤。2014年首次突破一亿吨,2015年一亿两千万吨,2016年一亿一千万吨。如果把国内的供给和进口的粮食加在一起,最高年分达到了七亿四千多万吨,接近15000亿斤,而我们的实际需求还不到13000亿斤,多余出来的这部分粮食只好进了仓库。这几年粮食突出的问题叫“三高”,就是年产量不断提高,粮食进口量不断提高,粮食库存也在不断提高。很多人会问粮食到底够不够?为什么一方面增产一方面又进口,库存数量又在不断增加,究竟是什么原因?

    第一个原因,我们的粮食品种在供给与需求之间出现了结构性矛盾。缺口的需求供给不上去,已经满足的需求还在增加,于是出现了过剩。主要是因为粮食品种的矛盾。国内需求量增长最快的品种是大豆。我们的大豆进口量已经连续两年超过8000万吨,今年估计在9000万吨。而我们自己能生产多少大豆?大概在1200万吨左右。所以要满足国内大豆需求,85%的大豆需要从国际上进口。

    中国是大豆的故乡,上世纪相当长时间中国的大豆产量是世界第一,大豆出口是世界第一,现在只能排在第四了。我们去年进口8400万吨大豆,占全球大豆出口量的63%、64%,接近三分之二的世界大豆出口是中国买的。从今年来看还会继续增长,到今年九月底进口大豆已经达到7100多万吨,第四季度我估计增加2000万吨没有问题。前九个月增加了7100多万吨,折过来每个月是800万吨,还有三个月,估计今年大豆进口量会达到9000万吨。

    矛盾的是大豆需求很旺,但是在进入新世纪以后,国内大豆产量不仅没有提高,反而在下降。什么原因呢?因为农民觉得种大豆没有效益,不愿意种,于是大豆的需求只能从不断增加的进口中得到满足。粮食总缺口就是500-600亿斤,进口1500-1600亿斤大豆,再加上国内的总量显然就多了。多的当然主要不是大豆,而是其他的粮食品种。

    我国的粮食统计口径是五个品种,其中小麦、稻谷和玉米这三个品种在国际上统称谷物;第四个品种是大豆;第五个品种是薯类。这五个品种都叫粮食。讲到粮食总产量和总供求的时候,是把五个品种加在一起的。但是在实际市场运行中,必须要考虑每一个品种是不是够,或者每一个品种是不是过剩。本来国内其它粮食加在一起,一年大概有1000亿斤的过剩,但大豆的缺口却达到1500-1600亿斤。加上大豆进口,最近这几年我们每年过剩的粮食大概将近2000亿斤。

    现在国内粮食总库存大概在10000亿斤上下,粮食年产量12000亿斤,大家都在问这到底怎么回事?第一个突出问题,就是品种结构的矛盾。第二个问题是我们虽然粮食产量很多,但是成本高,价格贵,在国际市场上没有竞争力。因此国际上的粮食从各个渠道进入中国市场,价格比国内还便宜,就把我们自己生产的粮食顶到仓库里去了。比如玉米,现在是我们国家三个谷物中产量最高的品种,2015年达到最高产量接近4500亿斤,而国内需求最多只要4000亿斤,自身已经过剩了。

一方面是产量已经过剩,另一方面是价格又高。2015年国家制定收储价,东北地区的收储价是一块钱一斤。一吨粮食从农民那收过来还没有进仓库,至少两千块钱一吨,加上进库,再出库,再运到家,每吨价格没有2000-3000元打不下来。但是进口的玉米运到大连口岸,通常情况下每吨才1600元,我们根本没有办法跟人家竞争。

    加入WTO有一个好处,就是可以依据WTO的规则,对自己的主要农产品市场进行保护。关于三大谷物进口,在中国加入WTO的时候有过很艰难的谈判,建立了关税配额制度。就是低关税的进口量最多是多少,如果配额数量用完还想进也可以,但是关税要提高,关税提高了外面的粮食就进不来了。每年进口玉米的关税配额,我们承诺是720万吨,实际上配额内的进口量没有用完,最多进口不到500万吨。但是问题复杂在哪里?玉米现在基本上不作为直接食用的粮食品种了,美国人吃爆米花吃得很厉害,每年大概400-500亿斤的消费量。我们每年消耗的玉米不到200亿斤,大概只有4%左右是人直接吃的,其它都用做饲料和工业生产了,包括化工业、制药业、发酵工业以及饲料加工业都要用玉米。随着科技的进步,原来只能用玉米做原料的行业,现在可以利用替代品。替代率非常高,可以达到90%以上的第一个是大麦,第二个是高粱,第三个是玉米加工燃料、酒精之后剩下的酒糟,第四个就是木薯。这四类东西都可以在化工业、制造业、酿造业、饲料业中替代玉米。美国也是玉米生产大国,相应的比较替代品的价格甚至比玉米的价格还要略低一点,比起我们的价格来它有足够的优势。

    所以,虽然近两年玉米进口的不算多,大概只有400-500万吨,折合80-90亿斤,但是价格便宜的替代品进口量非常大。最高是前年,替代品进口大概是3800万吨,折合750多亿斤。再加上当年进口的90亿吨玉米,2015年的进口量达到800多亿斤,国内市场就被这800多亿斤进口粮食和替代品挤占掉了。国内生产的玉米卖不出去,只能进仓库。我们的玉米总产量是4500多亿斤,进口就占到将近850亿斤,比重很大。

当年中国加入WTO时,所谓的玉米替代品进口的很少,当时燃料乙醇的概念刚刚出来,木薯可以替代玉米也是最近这些年的事,所以当时对大麦、高粱等品种没有申请列入关税配额制度。谷物类的进口,除了三大谷物之外,还有大麦、高粱、燕麦、小米等等。对高粱、大麦等品种没有关税配额限制,数量上就不好控制。过去大麦进口很少,主要用于酿造啤酒,关税一直只有2%。高粱过去根本不进口,而前年高粱和大麦的进口量都是1200万吨,量很大。木薯和木薯粉主要是来自东南亚,我们跟东盟有自由贸易协定,东盟进口到中国是零关税。数量上没有限制,关税又憋不住它,所以一下子增长这么多。

总体上来讲,根本的问题还是我们的粮食价格没有竞争力。进口粮食运到你家每吨1600元,而我们农民手里刚卖出来就要2000多块钱一吨。所以我们的粮食产品突然之间就没有价格竞争力了。

    据我了解,到2012年以后,我国粮食价格开始长时间普遍高于国际市场价格。情况当然很复杂,我个人认为主要是三大原因。

    一是我们对粮食的价格调控。2003年的粮食总产量是8640亿斤,相当于1990年的水平,倒退了13年。2003年的产量远远不能满足当时需求,国家急着采取强烈的措施提振农民的种粮积极性。所以,2004年中央一号文件里提出了三大政策。

    第一大政策是减免农业税。2006年就完全废除了,大概给农民省了1350亿;第二大政策是直接补贴给农民,大概总的一年补贴额在1600-1700亿左右,这两项合起来农民是得到了实惠的;第三大政策是实行最低收购价制度。最低收购价制度就是针对市场上短缺的粮食品种,在其主产区实行最低收购价。最开始定的是稻谷、小麦这两个品种。2003年粮食减产,市场供求比较紧张,国家规定的最低收购价格略低于市场价格,但是能保证农民可以收回成本。如果市价跌破了国家规定的最低价,政府两个部门就负责按照最低价收购敞开收购。随着收购量增加,价格回升,当价格回升到最低价格以后停止收购,继续按市场价格做。这个道理农民很清楚,也很欢迎,因为他在种地之前就可以知道稻谷、小麦最低能卖多少钱,如果亏了我就不种。2004年国家公布最低收购价格,比当时市场价格普遍低了三、五分钱,只要市场价好就走市场价,跌下来由政府兜底。这个政策开始实行试点,然后于2004年公布。但实际上连续四年,基本上都不需要启动最低价去收购,因为当时的市场价都高于最低价。

如果说这个政策成功,那四年是最成功的。国家只是说了一句话,一分钱没有花,农民又赚钱了,皆大欢喜。2004年这项政策一出台,当年粮食就增产了760多亿斤,是中国历史上粮食增产量最多的一年,一下子就把粮食供求紧缺的局面度过去了。

与此同时,那个阶段也是我国GDP增速最快的几年。经济连续快速增长就引出了另外一个问题:生产要素价格的上涨,要素价格的增长比GDP增长速度还要快。虽然这种要素的价格主要体现在城里,反过来也会影响农村,导致农业生产成本快速增加。粮食最低收购价和市价差价快速缩小,到了2007年底,甚至有的时段、有的地区,市场价已经跌到最低收购价以下了,农民强烈要求政府提高最低收购价。所以从2008年开始一直到2014年连续七年,政府每年都要提高最低价。2007年国家确定,对重点产区和东北(包括内蒙古自治区)四省、区大豆和玉米实行临时收储价。最低收购价在播种之前向农民宣布,临储价则是如果确实感觉到市场价格太低,政府就公布临时收储价,由政府按照临储价来收。2008年玉米实行临储价七毛钱一斤,第二年就开始上涨了。一直涨到2014年,大豆每斤一块三角五,涨了92%。玉米从七角涨到一块一角二,涨了60%。小麦从七角二涨到一块一角八。短短七年时间,最低涨幅60%,最高涨幅106%,当然粮食价格就上来了。从我们自身来讲,粮食高价的原因是快速增长阶段没有控制好要素价格。

另外一个原因,政府这么做的本意并不是想抬高粮食价格,而是觉得农业生产成本上涨太快,影响农民合理收益,所以想补贴农民,采取的办法就是通过抬高收购价格。于是价格水平上来了,国内粮食价格开始高于国际市场。到了2014年,国内粮食价格开始普遍高于国际市场。

第二个是政府不断提价,使政府成了市场上出价最高的买主。而且政府每年都提价,别的买家自然就退出市场了,我们以前也有过这样的教训。所谓提高价格,其实就想让农民卖个好价钱。粮食都在库里放着,加上管理费用,若干年以后这笔亏本儿的买卖才会显现出来。

在这么高的价格下,真正的市场主体退出了,整个粮食市场成了政策市场。政府自己定价,又由政府的收储部门独家在收,导致我们的价格高于市场价,也高于国际价。因此产生两个结果,一是从国际上进口的粮食挡不住,二是客观上造成了政府垄断市场。

关于补贴农民的问题,越发达的国家越要做。美国和欧洲国家补贴量也很大,关键在于怎么补?通过价格补是最简单最方便的办法。但是价格提高到一定水平,市场就扭曲了。农民觉得价格很好就拼命种,但市场已经觉得贵的根本吃不了,于是就只有中储粮一家在那收购。

我们应当认真分析造成出现这些问题的原因。一是我们的价格为什么短期内比国际上价格高?二是国际粮食价格也在不断变化。特别从2009年到2012年期间,国际市场大宗商品价格变化非常快。2008年秋天美国引爆全球金融危机,主要的经济体都很紧张,最大的担心是经济断崖式的下滑。所以有能力的政府都是大把票子往外拿,去刺激投资,避免经济下滑。当时北大的林毅夫教授刚到世界银行当副行长,他2009年回来探亲,我们在一块聊,共同的感觉就是这么大量的现金投入到资本市场中去,隔两年一定会出现非常严重的通胀。

果不其然,钱开始大量往下投,投资需求上来了,对大宗产品的需求也上来,一路把全球大宗商品价格急剧往上顶。2009年国际大宗商品价格出现一个高峰,主要就是能源产品、矿产品、农产品这三类大宗产品。你把投资的需求刺激起来了,于是大量购买大宗产品去投资。新的投资形成了新的生产能力,但消费需求没有跟上,所以这么高的价格最终支撑不住。到2011年年底,这三个大宗产品价格都开始调头急剧下滑。根据我们的分析,2015年年底和2011年底的粮食价格比较,按照美元计算,国际市场上的小麦和玉米价格大概下降了三分之一,大豆降了40%,玉米下降了44%,跌幅是很可怕的。

    前年我们在北京钓鱼台参加世界粮食峰会,美国主管业务的农业部长来,我跟他一起聊到这个话题。我们得出的共同结论是,因为世界粮食价格被打压的太低了,现在全世界的农民都在受煎熬,不仅是中国农民,就连美国农民也快扛不住了。到2015年年底,国内粮食价格大概要比国际粮食价格高35%-50%,这是指进口粮食的到岸价,包括运费在里面。如果有些大宗产品运到中国,比中国价格只高8%-10%左右,那他们的风险就很大了。因为出口的船走到半路上,我们这边粮食丰收,价格降下来了,他的粮食就砸在自己手里了。国际市场的这种不确定性,也是导致我们的粮食价格比国际市场高很多的原因。

    还有一些比较复杂的因素直接起了作用。

    第一是能源价格的暴跌。2003年美国打伊拉克,2004年、2005年国际市场原油价格最高到了147美元一桶。现在只有51-52美元一桶,最惨的时候不到30美元一桶。油价跌了这么多,直接影响生物质燃料行业。过去原油价格很高,企业研究用玉米做燃料酒精,用油菜籽加工生物质柴油,都大有赚头。南北美洲各国都拉开架式大搞生物质燃料。通常的说法是,油价低于47美元一桶,生产生物质燃料就要亏本。由于油价下跌,大批生物质燃料产能就掉下来了。原本作为生产生物质燃料的粮食原料需求下来了,这部分原料退出来以后进入国际燃油市场,国际燃油市场供给增大,价格就掉下来。这是一大原因。

    第二大原因,原油价格一跌,不仅影响大宗产品的价格,而且影响到运输价格。粮食贸易必须通过大规模的海运。世界上有一个海运的指数,是衡量海运价格的。油价下跌海运价格就跌得一塌糊涂。从美国进口粮食,一个是从西雅图离岸,另一个是从新爱尔兰离岸走墨西哥湾。因为中国南方缺粮,走墨西哥湾运到广州黄埔港这条线的比较多。从西雅图出口过来的主要是小麦,从新爱尔兰运过来的主要是大豆。基本上价格是,一吨粮食跟一桶原油的运费差不多。最贵的时候一吨粮食运费要100美元,现在一吨粮食是50多美元,最低的时候30多美元就运过来了。如果一吨粮食运费差个70-80美元的话,那么进口一吨粮食就要便宜400-500块钱,价格一下子就下来了。

    由于粮食是可以作为能源产品,直接可以加工生物质燃料,因此这十多年来,油价和粮价是相互影响的。油价低粮价就跌,油价涨粮价就涨,这也给金融资本大量做投机提供了很好的机会。

    第三个很大的因素是汇率。去年人民币对美元的汇率和2004年汇改之前比,大概人民币对美元升值25%,这意味着以美元计价购买的粮食运抵中国,要比过去便宜四分之一。运价便宜,汇价在涨,几个综合因素凑在一起,才形成今天这样的局面。所以说,国内粮食价格明显高于国际市场,其有着非常复杂的内在原因,而且这些因素在不断变化。到了今年八月份,按月平均价格计算,国内小麦和大米的价格,比国际市场运到中国的落地成本价格高三分之一。今年八月份大豆比国际价格高41%,玉米比国际价格高8.7%,这些情况还在变化。美国农业部是对全球价格影响非常大,它有一个全球农业展望系统,每年对全球的农产品产量、自然灾害、市场需求和库存等各项数据做综合分析,只要在收购期之前发现全球哪几个主要产区和哪个品种的产量可能下降,芝加哥粮食市场的价格马上就往上走。

    总体来看,近几年全球粮油生产也都处在比较高的水平。我们对这事情需要高度关注,而且一定要有一种包容的、开阔的眼界去关注。光看我们自己不够,过去我们的大宗产品价格低于国际市场,所以我们只要关注自己就行了。但是现在国内价格已经高于国际价格了,你就必须高度关注国际市场。根据我们的实际情况,对现在的局面分析得出来的,一是粮食问题不能只看粗粮,不看品种结构是不行的。现在的大问题出在品种结构。总量还不够,还缺400-500亿斤,还可以继续增加,但是我们缺的是大豆,增加的是玉米,解决不了结构上的问题。

    第二要关注的是,不能只看国内的产量和价格,还要看国际市场的价格变动,这个东西越来越全球化。现在我们受到两个方向的挤压。一个方向是美国、加拿大、澳大利亚等农业发达国家,他们大规模、高效率、低成本,我们搞不过他们。另一个方向是东南亚的稻谷主产区,他们的要素价格比我们低得多,当地人工资收入比我们低得多。2000年中国农民人均收入只有2200多块钱,到去年人均收入增加到12363元,涨了10000块钱。东南亚稻谷卖的便宜,是压低了农民的工薪水平得来的。我们受到这两个方向非常大的压制,一个是效率,第二是成本,局面相当严峻。

    现在粮价这么高,财政补了很多钱,农民还没得到多大好处,有些人提出干脆多进口一点?这个问题可以讨论。目前粮食进口已经达到1.2亿吨,折成2400亿斤,相当于我们自己生产粮食的20%,这不能算少了。全球粮食市场的谷物,包括小麦、大米和玉米,还有高粱、大麦,出口量为3.5亿吨,折成7000亿斤。去年大豆出口量达到最高水平为1.29亿吨,其中中国就进口了8400万吨,已经占到相当高比例。当然还能不能进,还能进多少,这些都可以讨论。

    这里面有一个很重要的技术问题。我们先把它当做技术问题来看,实际上真做起来就不是技术问题了,这就是关税配额制度。中国是WTO成员,所有的WTO成员都有一个责任,就要把本国的市场对世界开放,让其他成员国的产品进入你的市场。但是,任何一个成员国都不可能把自己的农产品市场彻底对别人开放,都要加以适当的保护,所以对外开放一定是有限度的。这个限度怎么确定呢?当我们准备加入WTO的时候,要跟一些主要的WTO成员国去谈判。由于中国的市场很大,人口这么多,所以不少产粮大国都要和中国谈粮食进出口配额问题。

    这个过程很复杂。现在WTO认可中国的粮食进口关税配额,小麦一年最多963.6万吨;玉米是720万吨;大米是532万吨,其中260多万吨是籼米,260万吨是粳米,各占一半儿。这个数字怎么还有小数点?就是一家一家谈出来的。比如想对中国出口小麦的国家很多,那么就一个接一个坐在一起谈配额问题,配额是低关税,最后的谈判结果彼此妥协、认可,加起来的总数就这么多。也有的国家虽然粮食产量不多,但是觉得这个机会得先占着,因此就会出现欧美国家总觉得配额给的太少,而有些国家配额根本用不完的现象。

    关税配额制度对我国重要农产品是个防火墙,起到了保护作用。中国承诺粮食市场对国际开放,但是开放度有多大?配额加在一起是2200万吨,折成440亿斤。我们现在的三大谷物产量达到了5.1亿吨(不算大豆和薯类),进口关税配额一共2200万吨,仅相当于国内产量的4%还不到。

    对关税配额内的粮食进口,实行只有1%的低关税,几乎可以忽略不计。但是如果关税配额用完了,你还想向中国出口粮食,就要加收65%的关税。当然,我们生产的这些粮食,绝大多数时间、绝大多数品种价格都不会比国际市场粮价高出这么多,除了极个别的品种在个别的月份出现过。从这个意义上讲,只要超出关税配额,要加收65%的关税,外面的粮食就没办法进来了。如果我们想要多进口一些粮食,就要废除现有的关税配额制度,或者去跟WTO申请大幅度增加我们的关税配额,现在谁敢做这个事?这个事看起来是技术问题,但是真要做起来就是很大的政治问题,会引起很大的社会问题。中国外汇储备那么多,国际市场上就那么多粮食,如果中国突然大量进口粮食,国际市场上的粮价就要捅破天花板了。

    1996年,我曾到美国参加美国农业部委托哈佛大学国际合作中心召开的一个“中国中期粮食国际研讨会”,大概有300多位世界各国的代表参加,会议受到极大关注。在这之前,1995年美国有个叫布朗的农学家出了一本书,叫《谁来养活中国》。他根据中国上世纪九十年代的各种经济数据进行分析,一是中国的城镇化进程,导致耕地正在急剧减少;二是中国人的生活水平提高之后,动物性食品消费急剧增加。因此他做了一个模型,计算出到2030年中国需要进口粮食3.2亿吨。1995年这本书出版的时候,全球粮食出口量总共才2.5亿吨。听说中国未来进口粮食3.2亿吨,全球都吓坏了。巧合的是,1995年中国进口粮食第一次突破2000万吨,增加幅度很大,似乎印证了这位美国人的说法。当然也有人说机会来了,美国国会催促美国农业部,说中国这么缺粮,美国应该赶紧敲开中国的大门,把粮食运过去。美国农业部知道根本不是那么一回事,但是自己又缺乏说服力,于是就在哈佛大学召开这次会议,非要邀请几个中国人去讲。当时我们四个人,讲完以后人家才明白根本就不是那么回事。

当时的一些美国经济学家也认为他有点胡说八道。有一位哥伦比亚大学的经济学家在会上讲,他对那位美国农学家说:布朗先生,我记得你是搞过能源预测的,1975年你做出预测,全球石油只够使用20年,到今天已经是21年了,石油还有嘛。他又说,如果你真关心全球粮食问题,最应该关心的是非洲而不是中国。很多人在会上都讲,他的模型是不对的,中国的耕地虽然减的比较快,但是不会线型的一直减下去。动物性食品消费虽然增长很快,也不会一直线型增长上去。这位美国农学家还是很诚恳,最后上台表示说我只是个生物学家,做经济预测不是我的本行。我的责任就是来给你们敲敲警钟,提醒一下。这个事儿就这么解了。

那次会开完之后我们赶到芝加哥,芝加哥谷物交易所的人听说中国官员来了很高兴,请我们去交易所吃早饭。芝加哥交易所大厅是圆形的,周围是透明的玻璃,二层一半可以让外面的人参观交易,还有一半是他们的办公室。交易所CEO的办公室当然是很好的位置,我们吃完早饭后开始交易的锣声还没有敲响,我拿着一杯果汁走到窗户跟前想看看,没想到刚走过去几步,交易所的老板就跟过来了,说陈先生你不能过去,下面的人一看有中国人在我的办公室,今天玉米肯定会涨。

从这个角度讲,我们好不容易谈下来的关税配额,如果主动去申请大幅度增加,甚至不要配额限制了,往小了看关系到农民利益,往大了看关系到的是国家利益。

现在的实际状况是大豆不在配额里,大豆没有配额,且只有3%的关税,所以进口量一路上涨,一直涨到这么高。大豆进口最重要就是干两件事,一是榨油,二是生成植物蛋白。

    大家都明白,日子越过越好,油也越吃越多。我有时候看《舌尖上的中国》,看到炒菜往油锅里一放“滋啦”一声,心里想不知道又要用多少油呵。医生劝说油吃多了不好,但是没有人听他的,所有人都觉得做菜没有油不好吃,这是事实。现在每年中国食用植物油人均40多斤(含城乡居民和食堂、餐馆等等),这个用量在亚洲,我们的水平最高的。但是我们自己生产的食物植物油,只有一千万吨,还有两千万吨需要进口。

    过去中国人油脂消费很少。文革之前在北京、上海这样的大城市,每人每月才消费半斤油,而现在一年要消费四十斤油。不让吃油老百姓是不干的。现在每年中国猪肉、羊肉、牛肉、鸡肉等肉类产量为8000多万吨,饲养这么多畜禽需要消耗多少粮食?光一年畜禽粪便的废弃物就多达37亿吨。所以,要想让人们过幸福生活,不能没有油没有肉,还要加上蛋和奶。

    我们能不能再努力增产一些大豆?我个人觉得要实事求是。现在中国的大豆平均亩产达不到250斤,2012年最高亩产量曾经达到252斤,但其他年份都没有达到。生产一吨大豆需要8亩地,9000万吨大豆如果全部自己种需要7.2亿亩地。最新数据是,全国现有耕地20.24亿亩,你想用三分之一以上的耕地来种大豆,这显然是不可能的。

我们努力增加大豆产量,再多个一二百亿斤,不是不可能,但要想全部替代进口做不到。因此我个人认为,进口的问题要再研究,多一点少一点不是问题的关键,主要是两个问题:

第一个问题是,如果中国进一步提高进口量,国际市场粮价会不会暴涨。总书记曾经说过,如果出现这种情况,人家就会说果然中国的发展就是对我们的威胁。有一年我去印度尼西亚访问,印尼当时的商务部长是一位华人女士。她在请我吃饭时候谈了很多,最后讲了一句,中国进口这么多大豆,把国际市场的大豆价格顶这么高,印尼不生产大豆,印尼老百姓又离不开大豆,如果这个事处理不好,天天讲中国、印尼两国友好没有用啊。印尼90%以上人口是穆斯林,不吃猪肉,国民绝大多数的蛋白质来自于豆腐和鸡。满大街都在炸臭豆腐,也叫是豆腐泡。吃炸臭豆腐是印尼人的饮食爱好和习惯。一般人的午餐、晚餐,要一两米饭,放一个炸鸡翅,再放几个豆腐泡。所以这位印尼的女部长说中国把大豆价格搞的那么贵,印尼人能高兴吗?我们正处在崛起阶段,这种问题需要我们从一个大的国际背景来考虑。

    第二个问题,关税配额不能随便动,否则风险很大,潜在的问题也会很多。中国的体量很大,全世界7000亿斤谷物我们全买了还不够吃的。但是全世界有200多个国家和地区,75%的国家要靠国际市场满足粮食需求,如果我们买多了、买贵了,肯定会招来骂声。

    党的十九大报告里又在讲,中国人要把自己的饭碗牢牢端在自己手里。改革开放以来的经验教训是,粮食往往是在丰收年和库存丰裕的时候出问题,一旦出了问题就会连续下滑四、五年恢复不过来。所以,我们一定要保持清醒。总书记讲过,粮食多了是战术问题,但粮食安全是战略问题,战术问题必须服从战略问题,要从这个角度来看如何解决这个问题。

    二是关于粮食生产的成本问题。我们的农产品总体效益不高,国际竞争力不强。从农民角度来看,2015年以前东北种大豆,国家给的临时收储价是2.40元一斤。如果说亩产250斤,一亩地大豆的毛收益600元钱。在东北四省、区(包括内蒙古自治区)玉米亩产千八百斤不是太大的问题。2015年国家给的玉米临储价格一块钱一斤,一亩地玉米毛收入1000元。相比之下,一亩地大豆毛收益才600元,农民肯定都去种玉米了。有人说是不是可以进一步提高大豆的收储价格?现在从农民手里收上来一吨大豆就要4800元,而按一年前的价格水平进口一吨大豆,只需要3000-3500元。今年八月份,国外大豆每吨连2800元都不到,我们的大豆价格已经高到了每吨4800元,这样的价格还想怎么提?提高了能卖给谁?我们面临着解决所谓效益的问题很复杂,不是那么简单的事。

    我想概括地讲讲怎么解决这些问题,主要是四个方面的措施:

    第一,一定要让市场机制发挥作用。我们对针粮食实行最低收购价和临时收储价之后,实际上导致了三个问题。一是定价问题。从2004年到现在,粮食基本上是政府在定价,成了“政策市场”。现在一定要让定价机制回归市场,让市场在粮食定价中发挥决定作用。二是补贴问题。政府提高价格,本意是想增加农民的收入,但是用价格补贴的办法副作用太大。现在要想办法,该补的还得补,但是不能补价格,不能靠提高价格的办法来补。三是收储制度。政府把粮价提到最高,结果自己成了唯一的买主,别人都走了。现在一定要把收储制度改回到市场化流通上去。这项工作局部已经在推进,成效也是比较明显的。最典型的就是东北的玉米。

2014年政府规定,玉米临时收储平均价格是每斤1.12元。当时辽宁、内蒙古地区的收储价是每斤1.13元,吉林是每斤1.12元,平均算下来是每斤1.12元。2015年我们把每斤1.12元的收储价降到1块,农民生产了1800亿斤玉米,就要损失200多亿的收入。但是如果不这么改,玉米越多越不好办。2015年,政府把收储价降到每斤一块钱,还是比进口玉米贵出很多,所以不进一步推进改革不行。

2016年中央出台文件,强调农业供给侧结构性改革。明确提出对东北地区玉米实行市场定价,价格完全由市场确定。但是把过去补贴价格的钱拿出来,然后用其他途径再补贴给农民。综合下来,目前东北四省、区价格虽然不太一样,但是平均来看辽宁和内蒙平均每斤8角钱,吉林7角5分钱,黑龙江大概是7角钱,这个价格就跟国际市场的玉米价格差不多了。中央文件公布两年以来,东北四省、区玉米生产面积下调了3000万亩以上,大概占到17%、18%的比重。价格下来了,产量当然也就下来了。玉米价格一下来,使用玉米作原料的企业就不一定要去进口了,因此基本上把进口玉米尤其是替代品挡住了。当然没有全挡住,但是确实挡住了一大块。

    由于是市场定价,中储粮就不用第一个跑去收粮了。国家担心农民出现卖粮难,所以规定中储粮在吉林收一小部分粮,一次性转为中央储备粮。东北玉米85%左右是由中储粮以外的其他市场主体收购流转。今年七月初,我到黑龙江、吉林农民家里搞调查,到四月底这两个省农民家里的粮食基本都卖光了,国家库存并没有增加。五月一日黑龙江、吉林开始卖库里的粮食了,玉米价格就降下来了。

中央财政去年拿了400个亿东北四省区直接补贴农民,平均一亩地补贴在150-160元左右。今年补贴政策还在扩大,把原来的大豆纳入进来。大豆原来实行的是目标价格每斤2.4元,要不然农民没法种,现在也变成大豆价格由市场决定,政府给补贴。中央财政对东北玉米、大豆加起来的补贴达到460-470亿元。

    这个办法总体来看是成功的。今年八月份玉米的平均价是每斤8角8分,美国玉米运到黄浦江上岸,每斤8角1分,价差大概只是8.7%,而六月份以前的价差不到4%左右。

    前些日子国家发改委公布了采用燃料乙醇的方案,准备投资增加一千万吨燃料酒精产能,需要用掉三千万吨玉米。玉米需求上来了价格就起来了。从今年上半年情况看,国内玉米基本和美国玉米价格差不多,只有两三分钱的差价,企业就会为避免运输和品质等风险,转而选择国产的玉米。

    玉米的政策调整是成功的,因为现在玉米95%以上用做原料,不是人吃的,所以调整的胆子可以大一点。但是稻谷和小麦都是口粮,强调粮食安全,底线就是“谷物基本自给,口粮绝对安全”,所以中央对待这个事情非常谨慎。

    小麦价格到现在一直还没有动过,停留在2014年每斤1.18元的水平上。这是最低价。按这个价格收上来,加工后拿到批发市场去卖,要比美国进口的小麦高价格33%。稻谷也是,2014年价格定完之后,2015年发了一个微小的信号,把早籼稻从每斤1.75元下调到1.73元。2016年下调到每斤1.35元,2017年又下调到每斤1.33元。中晚籼稻从每斤1.38元调到1.35元。粳稻从每斤1.55元下调到1.5元。稻谷的三个品种价格都降下来了,但是降幅并不大,主要是担心农民的反应会怎样。据我了解,到今年年底小麦和稻谷的库存,都会相当于正常情况下消费的65%左右,这是很大的库存量了。

    粮食库存面临两大问题。一是要花钱,一吨政策性粮食放在库里,一年的保管费就需要80-90元钱。国有粮食要靠贷款收购,中晚籼稻每斤1.35元,每吨贷款至少是2700元,利息就算5%,月息135元,再加上90块钱的其它费用,总共225元的费用。只要粮食存在库里,这笔钱就必须掏。现在存在国库里的粮食达上万亿斤,一亿斤就是5亿吨,光是费用加利息一吨就要花200块钱,什么都不动每年1000亿就没有了。而且粮食库存时间不能过长,南方稻谷只能放两年,北方小麦、玉米最多放三年。这个事不加紧改革不行。我想和玉米的价格改革应该是大同小异,一定要走市场定价,激活各类市场主体,让粮食根据市场的渠道多主体地流出。

    第二,一定要加快推进农业科技进步和技术创新。这事虽然不容易,但是非做不可。

    前些日子我们搞出了超级杂交水稻,一亩一季产量2200多斤,非常振奋人心。一项技术突破就能取得这么大的效果。在我们统计的粮食口径中,矛盾最大的是大豆,但是大豆就是不争气。1956年中华人民共和国通过了一个《农业发展纲要》,纲要提出从1956年到1966年用十年时间,黄河以北和西部地区粮食亩产要达到400斤;黄河以南、长江以北亩产要达到500斤,长江以南地区要达到800斤。

    当年我在黑龙江下乡,小麦亩产就在300斤左右,亩产达到400斤就要敲锣打鼓到团部报喜去了。稻谷产量大概在500斤上下,玉米也就是300多斤。如今我回去黑龙江去看,小麦亩产800斤不算事儿,玉米亩产1200斤-1500斤,稻谷亩产800-1000斤,产量增长的都很快。就是大豆不争气,1978年的时候亩产200斤,现在是250斤,几乎没什么变化。

我也请教过很多专家。他们告诉我,解决吃饭是个大问题,于是就有袁隆平先生等很多人去搞杂交稻研究。而大豆在这些传统作物中属于小品种,在研发资源比如人才分配上,小品种往往分摊不到。讲心里话,大豆的原产地在中国,是从中国走向全世界的,产量搞不上去没有道理。当然其中原因很多。如果说我们的大豆价格不低于世界水平,愿意种大豆的人就会多。现在一些科学家在研究,在很多地方实行玉米和大豆套种,套种以后两个品种加在一起亩产要高得多。

不光粮食是这样的,我们的很多农产品单位面积产量总体的成本和价格在国际上都没法跟人竞争。我们对棉花价格也在进行改革。改革前的2013年,新疆地区收的棉花每吨20600元,当时进口的皮棉每吨才14000元。于是价格一点一点往下调,三年下来每吨降了2000块钱。东北收购皮棉每吨18600元,现在跟进口比还有4000元的差距,这块要靠政府补贴了。

我们的蔗糖主要产地在广西。当地生产的蔗糖出厂价每吨低于5000元,加工厂赚不到钱,农民种甘蔗也挣不到钱。

    全世界奶农卖给乳制品厂的价格,平均每升价格大概是2.05元。我们现在每升3.5元,再加工成奶粉就没有竞争力。我们现在市场上卖的牛羊肉每斤40元,而进口牛羊肉每吨3万元,折算起来每斤只有15元。我们的猪肉市场价怎么样也要十几块,而进口猪肉不到十块钱一斤。当然,中国的农业规模小,先天不足,但是必须看到里面的技术含量所占比重很大。一定要努力解决好农业发展中的科学技术问题,让科技的作用能够发挥更大,这是非常重要的。当然我们在蔬菜、水果、鲜花、禽类养殖等方面也处在世界领先水平。

    第三,要解决农业经营体系创新。我就不展开多讲了,主要讲一下土地流转集中规模经营。这个方向肯定是对的,没有一定的土地规模,先进技术用不了,效益也上不去。但是现实中对中国农民来说不是那么容易。政府讲了这么多年土地流转、规模经营,党的十九大再一次讲土地承包期再延长三十年,实行“三权分置”,要承包农民放心流转土地。但是到去年年底,流转的土地只占农民全部承包土地的35%,仍有65%的土地没有流转。流转出土地的承包农户数有2.3亿户,只占30%。这30%还不是全部都流转了,有的是部分流转,有的是全部流转。65%的地还是在农民家庭,这是个基本事实。扩大规模本身就不是一件容易的事情,它取决于城镇经济的发展能吸纳多少农民,能吸纳的多快。这条路还要继续推进,只要有条件,就要引导农民走发展土地规模经营的路子。

    规模搞到多大才可以运用具有竞争力的技术和装备?这又是一个新的更大的问题。据统计,目前新型经营主体经营55亩耕地以上的主体有350万户,一共经营土地3.5亿亩,平均每个主体自己经营100亩地。100亩地对于农民来说面积很大,至少要把10户人家的地集中起来种,工作量很大。但是100亩地能用上什么农业机械呢?美国凡是生产粮豆的农场,平均规模都在2万亩左右。只有达到这样的规模,才能使用先进的大型机械,才会发挥更高的效率。

    我曾到东北搞调查。东北地区农事最紧张的时候是刚刚结冰碴的时候,庄稼收掉了必须尽快翻地,冬天来了雨雪可以融进土壤里,明年播种墒情更好。这个季节必须抢翻地,如果地没有翻,明年庄稼长势肯定不行。当地农民跟我讲,他们现在有550马力的大型拖拉机,秋翻最忙的季节是三个机器轮着干,一昼夜可以秋翻耕地5000亩。这样马力的一台拖拉机作业规模不能低于3万亩地,否则负荷达不到就要亏损。我发现,凡是买这种机器的一定不是给自己买,主要是土地股份合作社。比如黑龙江齐齐哈尔克东县的一个合作社社长,加入他的合作社有农户2000多户,入社土地55000亩,这种拖拉机就能派上用场。黑龙江武城地区主要种水稻,当地也是上千户农民加入合作社,集中稻田4万多亩,各种先进的农业机械都能发挥作用。

有些农民还没想明白到底入不入社,有点犹豫,但是他们想出来一个办法,在土地的托管、代耕、收割等生产环节找别人来帮忙干活。这种情况在耕、种、收三个环节上达到65%。

尤其是小麦的收割,我们的夏收小麦机械化率达到95%左右,主要是靠跨区作业。黑龙江的春小麦收割季在八月底,冬小麦在长江以北收割最早的地区是河南,每年农业部都要调度收割机在这么大范围跨度作业。先把黑龙江的收割机装上火车,运到河南地区展开收割,然后再一路北上沿途作业,回到黑龙江的时候正好收割自己的麦子。在美国和加拿大,一台收割机作业的时间绝不会超过一个月。但我们的收割机作业时间在两个半月以上,机械成本回收快,效益好,总体成本就降下来了。现在无人机在农业上的运用也不得了,很多农民施肥、喷药都用这个,一个中型无人机七、八分钟一亩地,五十亩地农民买一个无人机回来站在地边玩两个半小时就弄完了,余下来的时间还可以为别的农户提供服务。

    讲农业规模经营一定要有经济学的头脑,不能讲单一要素的规模。从这个意义上讲,土地的规模是要追求,但是目前在中国不是太容易。但是现代农业机械的规模经营,并不一定要求土地流转,可以明码标价,提供服务,这种方式可以尽快推进,大家要给予关注。

    我所讲的土地规模和机械规模,都是指大田作物。而蔬菜、水果、鲜花完全是另一回事。种植蔬菜、水果、鲜花等等不在于规模有多大,而在于你的产品是不是比别人的好吃或好看。所以这三个要素在选择品种,提高养殖、栽培技术和快速营销等方面,一定要培养和发掘更多的人才,通过组织农业合作社,带动更多的农民致富。

    当然,这里面也有一个规模问题。在北京市平谷郊区,正大集团建了一个300万只蛋鸡的养殖场,每年生产8亿个鸡蛋。里面用机器人作业,大概可以满足北京市鸡蛋供应的20%。建设这样现代化的企业不仅需要巨额投资,而且需要非常高超技术和非常强的管理能力,一般农民组织和农民合作社做不到,要依仗于大型企业来做。所以一定要遵循多元化的原则,利用多种形式,尽快提升整个农业生产技术水平和管理水平,从而低成本,提高效益,提高竞争力。

    最后一点。总体来讲,中国的农民数量还是很大,去年农业人口占42.5%,还有5.9亿人。1949年建国时总人口5.4亿人,农业人口4.84亿人,现在的农民比1949年还要多一亿人。

减少农民不是那么容易。总书记在两个地方讲过同一句话,我觉得含义很深刻。在2013年年底召开的中央城镇化工作会议上,习总书记讲,关于人口城镇化问题我们要有足够的耐心。在安徽凤阳小岗村农村座谈会上习总书记又讲,规模经营是发展现代农业的基础,但是改变我国农业现在这种分散粗放的经营方式是需要条件和时间的。一是城镇化的推进;二是农业技术进步,更少的人种更多的地,要有更好的效益;三是一定要有非常发达的农业服务体系。他讲要把改变中国农业分散粗放的经营方式,放在历史的大背景下来考虑。

减少农民不是你想快就能快的。现在有些人想让农民赶紧走出去,把土地都集中起来,效率就提高了。但是你让他们往哪儿走?干什么呢。其实农民很敏感,哪里有更高的收入,哪里有更好的生活,他们就会往那儿走。如果农民没有更好的收入,没有更好的生活,他当然是不走的。如果硬要把农民从土地上赶出去,这不跟以前的土地兼并是一样的吗?虽然种地的效率可能提高了,但是失去土地的农民没有找到更好的收入,引出的社会问题不是提高土地效率能解决得了的。在这个问题上我们一定要保持清醒。

    第四,要想办法给农民开辟第三就业空间。第一就业空间就是土地,第二空间是改革开放以后农民可以离开土地到城里经商。

城镇化肯定还得继续往前推进,但是经济走入了新常态,没有那么高的增长速度了,大规模的基础设施建设也不是到处都在搞,因此现在进城农民工的增速明显放缓。最高年份一年进城七八百万,前年只增加63万,增长率0.4%,去年只增加50万,增长率0.3%。我跟统计局的同志开玩笑,0.3%、04%可能是统计误差范围的事。但是现在增长肯定比较困难,跟城里的结构调整、去产能、去僵尸企业都有关系,于是农民很明白,不少人回去自主创业去了。

农民的第三就业空间,一是不在城里,而是在乡下;二是他的就业主要不依赖于耕地,而是提供服务,包括电商、网购、乡村旅游、农家乐等等。如果这一块空间能不断长大,是一个非常大的补充。农民可以有更多的人离开耕地,让从事耕地经营的人从事更大的经营规模,其他农民就在农村第三就业空间发展自己。

    总而言之,中国最大的问题,粮食问题也好,现代化的问题也好,说白了就是农民能不能有更充分的就业,有更高的收入,这是我们整个现代化进程中最重要的事。所以真正要想解决好粮食问题,真正想把农业的金融体系向前推进,一定要在农民就业下工夫。

    1984年小平同志讲,乡镇企业异军突起。那十年乡镇企业搞到2000多万家,1.2亿人在乡镇企业就业。当时我们觉得农民的问题可以解决了,但是现在乡镇企业基本没有了,大部分改制或破产了。

    后来出现的是农民工潮,有2.8亿农民工,1.7亿进城,1.1亿留在本乡镇。这几年增长率明显下来了,说明又有一个新阶段到来了。我们一定要因势而变,因时而变,在这个新阶段就要提倡创造农村的第三就业空间。农民讲的很生动,说现在养羊是第一产业,杀羊是第二产业,卖羊肉泡馍是第三产业。本来一个羊卖给人家只赚一笔钱,现在自己杀羊,再把它做成羊汤泡馍赚的钱就更多。我们就是要通过这样的办法,不断扩大农民就业,增加农民收入。