《总量、结构和市场化》（8）

　　加快结构调整与保持高速增长

加快发展第三产业的若干问题*

        第三产业正在受到越来越普遍的重视，这对我国经济90年代再创优良的成长实绩，无疑具有非常积极的意义。但是，对于第三产业的内容、地位、作用和意义，特别是对于如何加快第三产业的发展，人们的理解、认识还不相同。本文拟就有关的若干问题谈一点看法。
　　1．关于第三产业的概念，似乎存在着一种理解偏窄的倾向。现在大家谈论比较多的是商业和生活服务业，其实第三产业不仅仅是这两个部门，还包括许多非常重要的产业部门，如交通、通讯、科技、教育、金融、房地产等等，如按照国际上通行的国民经济核算办法，第三产业甚至还包括政府部门。
　　2．发展第三产业固然可以解决大量剩余劳动力的就业问题，但是其意义远不止于此。因为在第三产业中包括国民经济中最有活力的产业部门，例如科技、教育、金融、信息加工等等，特别是科技和教育，是决定一个国家现在和未来经济水平和发展潜力的主要因素。我们过去长期片面重视物质生产，而将第三产业看作是纯粹消费性的、不增加产值的部门，这种看法非常幼稚，甚至可以说是荒谬的。需要特别指出的是，教育也是一种产业，也吸收就业，也创造国民生产总值，而且也可以成为居民服务消费的热点。从中长期来看，一国教育的发展程度直接决定着这个国家的科技水平、工业水平和社会进步水平。因此，教育不仅属于第三产业，而且是一个非常重要的第三产业部门，国际社会的经验表明，人力资源的开发，是经济现代化的第一位重要的因素。
　　3．我国现在之所以需要要加快第三产业的发展，更迫切的原因是，我国经济经过80年代的高速增长之后出现了新的结构失衡，其突出表现就是，基础设施明显落后于加工制造业，服务的生产和消费相对于产品的生产和消费严重不足。所以，不加快交通、通讯、科技、教育、金融、房地产等等行业的发展，国民经济的正常循环就很难实现。经济增长由于受以结构约束，也很难持续稳定。总之，不以扩大第三产业来调整和转换增长结构和增长模式，我国经济在90年代就很难维持高速发展的势头。
　　4．从我国的资源条件来看，发展第三产业也具有突出的优势。我国是一个人口超大规模的国家，人力资源极为丰富，自然资源却相对贫乏。我们可以形成并长期保持一种与欧美发达国家很不相同的生产和消费结构，即农产品相对昂贵、工业产品相差不多、而服务却可以非常便宜。服务在中国相对便宜，不仅可以有助于在较低收入水平下，使人民生活消费质量达到较高水准，而且可以使我国在第三产业领域保持很强的国际竞争力。更重要的是，这将非常有助于我们以较低的费用开展较大规模、较高水平的科技研究和开发事业，企业获得新技术的成本也因此会相对较低，这自然有利于加快技术进步。即使考虑到我国现有科技人员的工资福利水平有成倍的提高，同世界各国相比，我国科技人员的报酬水平仍将是较低的。这个事实正是使我国经济发展以较低的代价和较高的速度赶上和超过发达国家的希望所在。如果我们能够加快第三产业的发展，特别是加快其中最有活力的部门发展，那么，我们有可能把工业化和信息化这两个过程合并起来，走出一条现代化的新路子来。
　　5．90年代我国第三产业的发展完全可以达到前所未有的高速度，第三产业在国民生产总值中的比重和社会就业中的比重每年提高一个百分点或者更多，也是可能的。我国第三产业的比重与世界上的低收入国家比，相差约10个百分点，与中等收入国家平均差20多个百分点，与高收入国家平均差30多个百分点。这种巨大差距的形成，不仅是由于经济资源对第三业投入太少，在相当大程度上也是由于体制不合理，社会分工结构不合理造成巨大浪费。例如，普遍存在着“企业办社会”的现象，存在着按行政办法组织科技管理开发研究的现象，存在着中高等教育国家包揽过多和教师对学生比例过高的现象，等等。因此，现阶段的第三产业发展一方面要增加新的要素投入，另一方面有赖于体制改革，把现有的人力、物力、财力潜能充分发挥出来，这样两个方面相结合，就可以收到事半功倍的效果。同时，从这里可以看出，发展第三产业对深化经济体制改革的重要意义。企业改革劳动人事制度，实行优化组合，政府职能转变和机构改革，都势必会出现大量富余人员，如可能够把开发第三产业与之相结合，就可以把这些过剩劳动力吸收进来，大大减轻改革带来的摩擦和震动。
　　6．我国现阶段发展第三产业，要把交通和通讯当作重点中的重点。目前，我国的商品流通、信息传递、人员交流、旅游业等等，以及市场体系的发育，地区合理分工的形成，都严重受制于交通和通讯。而交通通讯需要增加的投资规模十分巨大，对国民经济各行业的带动作用、对增加农民收入的积极影响也将非常显著。交通通讯事业的加快发展，势必对汽车、船舶、飞机等运输工具和现代通讯设备等等形成持续而强大的需求，这对于我国机电工业上档次，发展相关的高新技术产业无疑具有重要意义。
　　7．加快交通、通讯发展，目前最大的困难集中表现为资金筹集中不足。根据我们的研究，目前我国国内的资金总量并不那么紧张，关键在于要有灵活多样的筹资方式和筹资渠道。除财政资金和信贷资金要有所增长之外，还应当特别重视社会集资、企业合股、发行债券股票等办法。与此同时还应特别重视引进外商外资，采取合资合股等多种形式建设铁路、收费公路、港口、机场、以及通讯设施，这方面需要我们进一步解放思想。
　　8．要充分认识到教育在我国经济中的重要地位，全面加快其发展。教育除了对于中长期发展具有决定性意义之外，对改善短期的国民经济循环，转变居民的消费结构，推迟就业年龄等等也具有显著的作用。发展教育，国家、部门应该不断增加投入，并且居民也应该而且能够承担越来越多的支出。中等职业教育和高等教育在国家不花钱或少花钱的情况下完全可以有极大的发展。然而，最近几年，普通高校招生人数增长几乎处于停滞状态，各种社会办法形式也受到了极大的限制，中外合作办学迄今尚属“禁区”。与此同时，许多青年自费求学却找不到学校，出国留学的热潮一浪高过一浪。因此，必须加快教育体制改革，扩大中等专业学校和大学自费生、走读生的比例，逐步降低国家“包”、“保”的范围和比重，毕业生的分配应该更多地通过就业市场而不是政府计划来解决。对中外合作办学，应持积极态度，只要不违反我国宪法和法律，就应该允许国外的机构、团体与我方合作，创办各种类型的大学和中等专业学校、职业学校。
　　9．加快科技实业的发展，应当认真总结借鉴已有的科技开发区和民间科技企业的成功经验。应把现有的各级政府部门管理的科研机构逐步推向市场，使之企业化、商业化，自主经营、自筹资金、自负盈亏。国家只应该承担基础研究的组织、管理和经费支出，重大尖端技术攻关由国家进行必要的协调和资助，其他一般的科技开发活动，应该由独立的科技企业和工商企业内部的科技机构以及科技个体户来承担。总之，要按照商品经济的运行规律，充分调动科研机构和科研人员的积极性，建立起科技进步的社会经济机制。
　　10．商品批发和零售业的发展潜力依然十分巨大。改革以来，国营商业物资系统、城乡集体个体商业、工业自销机构以及各种贸易公司，均有很大发展，但仍不能适应国民经济发展对流通的要求。近几年，由于市场销售不畅，似乎给人们商业活动过度的印象。其实不然。现在的商业网点不是多了，而是还太少，许多大城市甚至还没有恢复到历史最高水平。我国现在从事商品流通的就业人员占全社会就业人数，即使按最宽泛的口径计算，也不会超过10%，而日本1962年是19%，1990年是23.8%。我国商品流通活动仍是柜台销售为主，这种模式是十分落后的。今后应大力发展售前售后服务，如推销、广告、宣传、咨询、送货上门、寄售、上门检查、维修等等。商业仍是目前扩大就业的一个重要行业，如就业人员比例再提高10个百分点，仍然不算很高，却可以容纳5000多万人就业，一方面可以大大缓解我国的就业压力，同时可以促进市场发育，使流通环节顺畅起，促进商品经济发展。
　　11．加快我国金融业的发展也十分紧迫，金融性服务对生产、建设、生活的重要作用，随着商品经济的发展愈来愈显著。我国金融业不仅与发达国家相比十分落后，就是与一般发展中国家相比也差距甚大。例如，个人使用支票和信用卡支付，在许大国家都非常普遍，而在我国迄今还十分罕见。由于金融业的不发达造成的不便和不利，已经影响到国民经济的正常循环。加快金融业的发展，除了进一步完善现有的银行和非银行金融机构、已有的金融商品和金融服务之外，还应建立新的金融机构，特别是投资、保险、证券机构，开发更多的金融商品和金融服务项目。
　　12．社会保障制度的改革为保险事业的发展创造了有利时机。当前应特别重视养老保险和失业保障事业的发展。在以往分城市分所有制社会保险统筹的基础上，应当建立起全国统一的城市职工社会保险体系，打破地区和所有制界限。与此同时，要尽早考虑农村地区的社会保险问题，根据不同地区不同收入水平的具体情况，采取适宜的社会保险制度。社会保险虽然由政府监管，但其具体运作和管理却可以交给专门的机构，形成一个新型的服务部门。
　　13．房地产业的前景十分广阔，住宅在今后相当长时期内还将是消费热点，工商业和其他事业的扩张也自然会推动房地产业的进一步繁荣。住房制度改革已经全面起步，各地相继成立了一些房地产开发公司，商品房开发、集资建房、合作建房也有了很大发展。但是，我国城市地区住宅问题仍然十分突出，房地产开发仍然非常落后。必须加快改革，理顺关系，建立起公平竞争的房地产市场，加快商品房的建设发展速度。另一方面，也要大力发展住房储蓄、抵押贷款等住宅金融业务。此外，政府还应建立起专门为少数低收入家庭提供福利性住宅的制度和机构，使之走上正常经营的轨道。农村住宅建设应逐步纳入统一的规划，加强管理，避免乱占耕地，同时也制定经济实用的标准，搞好配套设施，逐步朝着专业化商业化的方向发展。总之，房地产业完全可以成为第三产业乃至国民经济中的一个带头产业。
　　14．会计、审计、法律、咨询、信息等行业都要有一个大的发展；一般性的服务行业只要加以鼓励引导，也可望有大的起色；旅游文化娱乐等近几年发展势头良好，要继续加快步伐。总之，第三产业的发展就是要国家、集体、个人一起上，为服务经济和方便生活创造良好的条件，为我国的产业结构升级和国民经济再上新台阶开辟更广阔的道路。
　　15．最后，我们想再一次强调的是，服务和产品一样也是商品，甚至可以说是更高级的商品。服务同样可以用来满足社会经济发展的需要，满足人民群众物质和文化生活水平提高的需要。各级政府部门和经济界人士，一定要破除过去长期形成的只重视物质性生产而不重视非物质性生产的狭隘观念。解决这个问题，直到现在，对于加快我国第三产业的发展仍然具有头等重要的意义。
　　注：*此文由本书作者和孙国华合写于1992年5月，曾发表于《经济日报》1992年7月4日第3版。

中国基础工业和基础设施的资金筹措*

　　改革开放以来，我国经济发展取得了举世瞩目的成就。90年代能否取得持续、高速、健康的经济增长，一个重要因素是我国经济结构能否获得根本性改善，基础产业的“瓶颈”制约能否获得缓解。造成基础产业相对滞后的原因是复杂的，但是最根本性的困难是资金筹集机制不健全，缺乏竞争力。这就是本课题研究的核心问题。

　　一、基础工业和基础设施的内容界定

    通常所说的基础产业，包括基础工业和基础设施，是指能源、原材料、交通运输、邮电通讯这些对国民经济发展起着举足轻重作用的行业。作为一般理解这是正确的，而在专门研究时就需要进一步作出区分。尽管在经济发展中它们都起着重大作用，但它们的内容、特点及其在经济发展的不同阶段的地位都是不一样的。首先，基础工业与基础设施具有完全不同的含义。基础工业是指经济发展中的上游产业，即采掘业和原材料生产业，采掘业具体说包括煤炭、原油、采矿等行业，原材料业则指钢铁、有色金属、化工等行业。而基础设施则主要是指交通、运输、通讯、供电、供水、教育、医疗保健等为生产服务的行业。其次，两者的特点是完全相异的。基础工业部门可以生产出物质产品，而基础设施只能是为直接生产领域提供服务的。基础工业产品可以通过国际交换来调节市场供求，而基础设施一般很难进行国际交换。第三，经济发展的不同阶段两者的作用是不同的。在经济发展的初级阶段，因两者投资规模都较大，故可能同时成为“瓶颈”部门，而随着经济的进一步发展，基础工业受市场调节的作用日益明显，其赢利将逐步提高，“瓶颈”作用也逐渐消失。而基础设施则因建设周期长，市场调节作用不显著而继续保持“瓶颈”特性，甚至进一步加剧。为便于研究，我们将基础工业、基础设施和“瓶颈”部门列成如下表格。

基础工业、基础设施和“瓶颈”部门的内容

	基础工业	基础设施	“瓶颈”行业
含义	国民经济发展中的上游产业，即为加工工业提供原材料的行业	为生产行业提供服务而不生产具体产品的行业	制约国民经济发展的行业
主要行业	金属采选业、建材、化工业、化纤、有色金属冶炼及压延、煤炭、石油、天然气	交通、邮电通讯、电力、上下水道、学校、医院	交通、邮电通讯、教育、电力、煤炭

　
从我国经济发展的进程看，80年代的“瓶颈”产业主要是基础设施和基础工业部门，而进入90年代后，采掘工业和原材料工业的供给能力有了很大提高，通过国际市场调剂的能力也有了很大加强，“瓶颈”行业主要集中于基础设施。

　　二、基础产业近年筹资的趋势及发展状况
 
　　自1980年以来，基础设施和基础工业建设资金占全社会固定资产投资的比重没有太大变化，而其来源渠道发生了巨大变（见下表），其主要特点是：

近年基础工业和基础设施资金来源渠道

　

		1981	1985	1990
全社会固定资产投资（亿元） 其中基础产业投资（亿元） 基础产业投资比重（%）		961 391 40.7	2543 950 37.4	4451 1795 40.3
国家预算 内投资 （%）	原材料 能源 运输邮电	45.9 65.8 72.0	26.8 48.3 37.9	6.2 11.7 18.4
国内贷款 （%）	原材料 能源 运输邮电	7.1 14.2 8.2	20.5 20.0 34.1	38.3 20.9 12.3
利用外资 （%）	原材料 能源 运输邮电	23.6 7.2 0.4	21.0 6.1 5.5	12.2 10.5 6.7
自筹及其他 （%）	原材料 能源 运输邮电	23.4 12.8 19.4	31.7 25.5 22.40	43.2 56.9 62.6

 
    第一，国家预算内投资来源迅速减少。80年代初，国家预算内投资占基础产业投资的比重高达50%以上，如能源工业为65.8%，运输邮电业高达72.0%，而到了90年代，国家预算内投资占其投资的比重平均下降到20%左右。如果说1990年这一比重太低的话，那么与同期预算内投资占全社会固定资产投资比重8.7%的水平相比，则20%也是相当不错了。我们同时也看到，原材料工业预算内投资只有6%，能源工业预算内投资占11.7%，运输邮电业则为18.4%，也就是说，国家对经营性强的基础产业投资比重下降更快，而对经营性弱的基础设施投资更多一点。值得注意的是，随着国民收入分配格局继续向个人倾斜的趋势发展，国家对基础设施投资的能力也很难在短期内有大的提高。
　　第二，国内贷款资金来源普遍增加，但增加幅度各不相同。原材料工业贷款增长比例最快，从1981年的7.1%增至1990年的38.3%，增加近31个百分点，贷款成为原材料行业资金筹集的条二大资金来源渠道。能源工业和运输邮电业贷款同期只增长6%左右。这一趋势也表明赢利的基础产业筹资越来越依靠资金市场，而低赢利或不赢利的基础设施对资金，市场的依赖度相对低一些。
　　第三，利用外资规模总体上有所增长，但结构上很不平衡。原材料工业利用外资规模下降幅度较大，而能源、运输邮电业则有所增长。实际上，运输邮电业利用外资占其总投资的比例从1981年的0.4%上升到1990年的6.7%，主要是因为邮电业大量利用外资的结果。1982年邮电业利用外资的比重为0.5%，而1990年则上升到17%。邮电业利用外资的主要来源是世界银行贷款和外国政府优惠贷款。
　　第四，自筹资金成为最主要的资金来源。1981年，自筹及其他资金占各自投资总额的比重，原材料为23.4%,能源为12.8%,运输邮电为19.4%,而到了1990年,其各自的比重则分别为43.2%,56.9%和62.6%。自筹及其他投资之所以增长如此迅速,是因为其所含的内容十分宽广,它包括:(1)未纳入国家投资计划的投资支出;(2)企业折旧基金、大修理基金、新产品开发及技术进步基金等企业内部资金；（3）发行债券和股票的资金；（4）各种形式的社会集资；（5）被挪用的流动资金贷款，如此等等。
　　再从基础产业各部门筹资情况来看，情况也很不相同。
　　原材料工业，包括钢铁、有色金融、化工、石油化工和建筑材料工业等，基本上脱离了对国家财政的依赖，形成了利用金融市场和自身积累筹集建设资金的局面。与一般加工工业的情况有所不同的是，原材料工业投资所吸收的地方财政资金和地方政府干预银行增加贷款的比重较高。
　　电力工业建设的资金筹集状况近几年大为好转，关键是资金来源多元化有重大发展。国家预算内投资、利用外资和国内贷款各占10%左右，其余主要来源于电价提高之后建立的建设基金（占30%左右）和以各种方式筹集的外部资金（占35%左右）。外部筹资的主要形式是以供电配额为条件的用户集资，少部分来自向社会发行债券。
　　石油工业国家预算内投资目前所占比重不足12%，利用外资占13%，国内银行贷款和发行债券筹资近几年虽然有显著增加，但比重微不足道。全部投资的70%来源于油田内部资金。由于石油开采成本持续上升，内部资金也在不断减少。
　　煤炭工业为两个部分。地方和乡镇煤矿投资主要靠自有资金和银行贷款。国家统配煤矿则主要依靠国家预算内投资，目前占总投资的55.5%，银行贷款为第二大资金来源渠道，占22%左右，利用外资占8%左右，煤矿自有资金不足5%。
　　铁路部门国家预算内投资占42%左右，国内贷款占18%左右，利用外资占2%左右，地方和部门自筹占28%，还有少量资金来源于煤炭工业投资。
　　公路内河航运投资，国家预算内投资下降到12%左右，银行贷款上升为15%左右，内部积累占68.5%。主要是公路的各项收费不列入国家预算，而作为公路部门的业务收入，可以自由支配。
　　民航发展资金来源，场站建设国家预算内投资占50%以上，其余为地方和企业自筹；飞机购置则依靠国内贷款，主要是中国银行的外汇贷款。此外还有较大规模的飞租赁，通常未计入投资。
　　邮政电信的投资中，国家预算内投资和银行贷款都明显下降，两项合计比重从3年前的30%左右，降低到现在的15%左右；利用外资增加到17%左右，翻了一番；自筹资金也明显上升，达到67%，其中从用户征集的无偿资金（例如，电话初装费）占全部投资资金的30%左右。
　　近十年基础设施建设获得了高速发展。铁路营业里程1981年为5.02万公里，1990年为5.34万公里，1992年为5.36万公里，比1981年增长6.8%。公路里程1981年为89.8万公里，1990年为102.8万公里，1992年达105.7万公里，比1981年增长11.7%。民用航空航线里程1981年为21.8万公里，1990年为50.7万公里，1992年则达到84.7万公里，比1981年增长288.5%。可以看出，铁路和公路的增长从速度上进远远低于过去十年GNP近10%的增长速度，当然，铁路复线化程度有了较大增长、公路路况质量也有较大提高，但无论如何，交通运输仍是最大的“瓶颈”部门。1992年铁路货运能力只能满足需要的60%，客运则天天是旺季。民航的增长速度尽管很高，但仍是难以适应需求增长。邮电、通讯尽管近年的业务量按30%以上的高速发展，与需求相比也是供给不足。显然，基础设施如何超前发展问题仍是经济工作的重心，而如何筹措更多的建设资金则又是解决这一问题的关键。
　　三、基础产业筹资面临的问题
　　基础产业近年来发展缓慢以至成为“瓶颈”的最关键的原因是资金投入相对的短缺，这一点是毋容置疑的。而投入不足的原因或者是资金总量不足，或者是本身的筹资渠道太狭窄，不能引导资金顺利流入，当然，也可能是资金总量不足与筹资渠道不畅共同作用所致。自1979年以来，我国经济开始步入高速增长轨道，1979-1992年的GNP平均增长接近10%，这在世界上也是罕见的。支撑经济高速增长的最根本的原因是这一时期我国的总储蓄率平均高达30%以上。从国际经验看，25%以上的储蓄率都可算是高的，也就是说在这种水平以上的储蓄率都可以为经济高速发展提供强有力的资金保障。因此，我们可以断定：我国基础设施和部分基础工业资金短缺不是因为资金总量的不足造成的，而是因为资金渠道不畅产生的。
　　基础设施及部分基础工业筹资困难既有宏观政策的原因，也有其自身体制不顺、产品价格偏低等自筹资金能力低的原因。从宏观上说，主要原因有：
　　第一，国家财政收入占国民收入的比重日益降低，预算内投资占整个固定资产投资比例相应减少，财政对基础产业的投资难以满足实际需要。以能源工业为例，预算内投资占能源工业总投资的比例，1986年为38.9%，而1990年则下降至11.7%。当然，国家对基础设施等“瓶颈”部门难于给以强有力的支持，除财政收入增长缓慢原因外，还有财政支出范围太广及现行的财政包干制导致的地方政府行为短期化原因。
　　第二，银行不愿对基础设施等“瓶颈”部门予以过多的支援。银行的这种倾向是有其一定道理的，首先是基础设施行业投资周期长导致银行资金流动速度下降，影响银行效益提高；其次是基础设施很多效益不佳，使得银行的贷款风险增。当然，银行方面强调的其资金来源以短期为主，因而不能进行长期贷款之说也有一定道理，但这并不能否认部分经常积存的短期资金可以用于长期贷款。可以说，基础设施等“瓶颈”部门建设资金近年越来越多地来源于银行贷款，并不完全是银行自愿的。
　　第三，在利用资本市场筹资的政策导向上，政府倾向于将加工工业推向市场，基础工业的证券融资最近几年也有迅速发展。但是，对于基础设施等事关国计民生的行业则顾虑较多，不愿意将其推向资本市场。近年来，我国已累计发行上百亿元的股票，股票市值已超过一千亿元，而基础设施直接通过股票筹资的金额微不足道。再从债券发行规模看，近年国债发行的主要形式是国库券，直接用于基础设施建设的债券只是近两年才发行的电力建设债券，且其规模十分小。可见，在利用资本市场筹资方面，基础设施还刚刚起步，要大力发展其规模还需要人们从认识上及宏观经济政策上做出很大努力。
　　再从基础产业本身来看，下列因素也阻碍了其建设资金的筹措。
　　第一，80年代基础工业和基础设施的价格普遍偏低，税赋水平却相对较高，阻碍了资金的自然流入。煤炭、原油、公路、水利几个行业在整个80年代处于亏损状态或微利状态；运输、邮电业也基本上处于微利状态。而钢铁、有色金属、化工行业在80年代的前半期（即涨价之前）基本上也是处于微利状态。直至80年代中、后期，原材料工业产品的价格由于市场调节的比重不断提高，情况才开始好转。这些行业在80年代基本上都是靠国家预算内投资及政策性贷款筹集资金的，因此其发展速度也是有限的。直到90年代，原材料行业的价格基本放开，才导致大批社会资金涌入，使得这些行业的生产能力有较显著的提高。铁路、邮电部门的价格尽管提高较快，且其利润率已超过社会平均利润率，但由于需求增长过快，投资资金需要量十分巨大，仍然难以满足。原油、煤炭的价格虽有一定的上涨，但总体上来说，它们仍是亏损部门，社会资金对其没有兴趣。因此，对于铁路、煤炭、原油等部门，价格提高的潜力仍很巨大。当然煤炭价格的提高还受制于运输条件，由于运输困难，煤炭销售增加很慢，价格也受影响。如果说，铁路、邮电部门的价格提高主要是使社会资金追逐超额利润而更多涌入其中的话，那么，煤炭、原油价格的提高则是为了使其达到平均利润率的水平，从而使更多的资金投入其中。可以说，90年代基础产业价格的提高是理顺价格体制的关键所在，也是提高他们自身筹资能力的关键所在。
　　第二，基础产业本身的垄断经营管理体制也阻碍了社会资金的涌入。长期以来，我国的基础产业一直实行高度垄断的管理体制，一方面由于排斥竞争，管理一直在低水平徘徊。另一方面，这种体制也使一些社会资金欲投无门，加剧了其自身建设资金的短缺。80年代末期，一些沿海省份在电力、高速公路以及原材料等行业，率先打破垄断的经营体制，实行谁投资谁受益的政策，取得了明显的成效。但是，在原油、铁路、通讯等方面仍然实行垄断的经营体制，有色金属、石油化工、以及煤炭工业仍然有较强的行政性垄断色彩。这种体制既不利于资金筹措，也不利于发挥自身的潜力。我们认为，基础设施管理体制的改革在整个90年代是一个必须解决的问题。当然各行业情况不同，也不是都应该实行自由进入的体制，但是要在可能的限度内最大程度地实行开放，引进竞争机制。
　　第三，基础设施长期以来实行低折旧的政策，也减缓了其自身的更新换代速度。基础设施和基础产业部门投资周期本身就很长，而在我国由于实行低折旧率的政策，使其投资回收周期大大超过了国际上的平均水平。加上部分折旧上交主管部门，结果是一方面这些行业设备严重老化，技术落后；另一方面，使得这些部门的赢利有很多虚假因素，即所谓的吃固定资产的老本，大大阻碍了这些部门更新改造能力的提高。
　　四、提高基础产业筹资能力的几个前提条件
　　基础产业和基础设施筹资能力的提高，并不仅仅是一个筹资渠道拓宽的问题，而是涉及到整个经济体制改革全局的综合性问题。要切实提高基础产业和基础设施的筹资能力，我们认为首先应在以下几方面采取措施：
　　1．理顺基础工业和基础设施的价格体系，使其平均赢利水平在社会平均水平以上。经过十多年的改革，我国价格体系在很大程度上已完成向市场经济的过渡。据统计，至1992年底，由国家定价的商品只占全部商品价格的10%左右。而目前国家管制的价格大部分都是基础设施和基础产业部门，例如，煤炭、原油、运输、邮电等。目前，基础产业和基础设施部门价格的提高是我们价格体制改革的最后堡垒。而实际上，这个堡垒也变得不像人们想像的那么难于攻破。从目前水平看，大部分基础产业的价格都已达到，有的甚至高于社会平均赢利水平。唯有煤炭和原油仍处于亏损状态。因此，基础产业部门价格体制改革的实质含义是要提高这两个部门的价格。这两个部门价格尽早提高的可能性在于：大部分行业目前所使用的煤炭、石油产品价格实际是市场价格决定的，而仅仅是一些由国家目前控制的基础产业部门本身使用的煤炭、石油价格才是由国家决定的。这种双轨制价格使得他们价格的提高不会对全社会各行业产生强烈影响，而只是对基础工业部门有一定震动。这种实际情况为煤炭、石油产品价格的改革提供了良好的环境。对于基础设施部门，由于需求量过旺，适当提高其价格也是完全必要的?
　　2．对基础设施等瓶颈部门按其经营特性进行认真的分类。规定凡是赢利水平达到或超过社会平均赢利水平的部门，都必须进行企业化经营，国家只按产业政策的方针予以优待，而不进行直接的投资，其建设资金来源主要通过市场筹措。对于略低于社会平均赢利水平但有微利的“瓶颈”部门，国家则努力促其按企业化经营方向发展，使其通过经营管理水平的提高和技术进步，不断提高经济效益，其建设资金逐步走向市场筹集。对于那些难于赢利的基础设施部门，则由国家投融资予以扶持。基本的分类情况是：凡属基础工业的行业，不管其目前赢利状况如何，都必须明确国家对其的支援都只能采取贷款方式并有偿使用，对那些确属政策性亏损的行业，如煤炭、原油、一定要在短期内使其价格调到合理的水平；至于基础设施部门，可把铁路、邮电分属上述的第一类，电力、民航分属第二类，普通公路、水利分属第三类?
　　3．明确间接金融和直接金融并重的资金市场发展方向。基础产业还要高度重视通过间接金融的筹资途径，同时要尽快强化直接融资手段。在今后的股份制改革中，要更多地将一部分基础工业和基础设施纳入其轨道。目前的股份制企业中，基础产业所占比例太低。实际上，与其他加工工业比，基础产业具有需求长期稳定的特性，只要经营得当，就可以保持稳定的赢利水平。因此，基础产业发行股票的风险较小。另外，基础产业资金筹措也要积极利用债券市场。有些特大型基础设施建设必须充分利用债券市场，如三峡工程、规划中的其他大型水电站、高速铁路等项目。从近十多年的国民收入分配格局来看，国家财力越来越弱，居民掌握的储蓄资金迅速扩大，如何更好地将居民储蓄资金更多地投入到基础产业部门，是基础产业筹资面临的重大问题。
　　4．进一步明确政府的经济职能。今后，随着市场经济新体制的建立，政府的经济职能将发生根本性变化。各级政府都不应直接干预企业的经营活动，也不应向加工工业直接投资。政府的经济性活动除了实施宏观调控和维护市场秩序之外，主要是创造有利的投资环境，其中最大量的工作是加快基础设施的发展，为经济成长奠定基础。
　　五、基础设施和基础工业筹资的宏观政策构架
　　从宏观上建立一套较为完善的基础产业的筹资政策体系则关系到基础产业能否健康发展的关键之一。具体设想如下：
　　1．明确界定财政支出在经济发展中的作用，避免财政支出过于分散。财政的经济支出项目基本原则是只为那些非经营性的基础设施提供资金援助，它们主要是：水利设施、普通公路、机场、港口。考虑到目前我国其他基础设施，如交通运输、邮电等仍存在严重瓶颈的现实，财政资金在相当长的一段时间内对他们进行支援也是必要的。但必须指出的是，对其他的非基础设施（除农业外）、非瓶颈行业的财政支援原则上应予以停止。
　　目前财政用于经济建设开支范围过宽，价格补贴所占比重高达20%，农业和加工工业支出约为50%，实际用于基础产业的不足30%。这种状况很不合理。建议在近两年内将基础产业支出占财政预算中经济建设开支的比重提高到50%。
　　财政对基础产业的资金支援仅靠拨款是十分有限的，必须利用复式预算的条件，对于基础产业筹资广开债券发行的渠道。如果说对非经营性的基础设施投资主要是通过拨款，那么对经营性的基础设施投资则主要采取有偿转让资金（或者是低息贷款）形式。建议尽快建立规范的财政投融资体系，最大限度地保证基础设施所需的财政支持。
　　从国外经验来看，财政投融资体系对于基础设施的建设是有很大作用的。财政融资实质是将有偿获得的资金通过财政渠道有偿使用，但一般说来具有低于市场利率的特征。因我国的财政复式预算制度刚刚实行，财政融资体系尚未建立，我们认为，我国目前财政融资的主要资金来源一是发行国债，既包括国库券也包括其他特殊的建设债券，二是外国政策及国际金融机构的低息贷款，三是预算内转入的一部分拨款资金，四是各种基金。目前有的国家财政融资相当于总的财政收入的40%以上，如果我国财政融资在近年能达到20%的水平，其可运用的资金亦能高达800亿元以上。这对基础设施的建设无疑具有很大作用。
　　要使我国融资体系有一个长期、稳定的资金来源渠道，就必须尽早成立各种“基金制度”。“基金”是指国家就某一特定用途（既可以是为产业发展筹资，也可是为社会保险等）而用法令的形式确定的一种筹资办法。我国在利用基金筹资方面已有一个良好的开端，如能交基金就是效果较好的一种。但无论是基金的种类还是现有基金的资金筹措都还远未形成较为完善的体系。建议首先尽早就若干基础设施等“瓶颈”行为和支柱产业的建设设立各自的发展基金，如邮电基金、通讯基金、煤炭基金、铁路基金、电子工业基金、机械基金、汽车基金等等。各种发展基金的资金来源包括：债券发行、国家拨款、部分返还的上缴利润等等。其次，就特定行业成立保险金，如公职人员退休保险金、军人保险金等等，这些保险金都可部分地用于基础设施建设。
　　“基金”的有效使用有赖于一个专门基金管理机构。为此，建议在成立各种基金的同时，成立各种基金管理委员会。基金管理委员会必须每年向上级主管部门提供经营报告书，并接受有关单位的监管。该委员会委托国家开发银行将资金投向基础产业。
　　各种发展基金的资金来源主要是发行债券。不同行业债券发行的利率是不一样的。非赢利行业的债券利率只能低于市场利率，主要购买者是金融机构和个人。发行手段是行政办法与经济办法相结合，如规定在购买某些高档耐用消费品时（住房、空调、小汽车等），必须购买一定量的“政策性债券”。对于经营性行业，其债券发行的利率可以与市场利率相同或略低，主要购买者是金融机构，个人则自愿认购。各种形式的国债发行可能相起人们担心的问题是：国债规模的扩大是否会引发财政的支付危机？这实际上是不必要的担心。首先，国债每年发行的规模是有计划的。其次，国债用于有效益的项目，而且是有偿的，因此到期后可以保证按期偿还债务；再次，举新债还旧债也是各国政府通用的做法，如此等等。我们认为国债是完全可靠的，而且对于如何将更多的社会资金引导到国家急需发展的“瓶颈”产业和支柱产业都有重大作用。
　　2．把国有资产存量结构调整的重点转到基础设施和基础工业上来，同时积极运用股份制形式为它们的发展筹集资金。
　　1990年底全民所有制固定资产原值达15252亿元，净值达10835亿元（其中工业占原值比例的2/3，占净值的3/5），涉及所有部门和行业。现在的问题在于：国家是否有必要对所有行业都拥有绝对的控制权？我们认为国家除对少数关系到国计民生的行业（如原材料工业、能源工业及其他基础产业）有必要起着控制和支配作用外，对大部分的加工工业及商业企业都没有必要进行直接的投资，因为后者大都可以通过市场去调节资金配置。基于此，我们认为国家可以将一部分加工业或商业企业的资产存量进行重新处理──全部拍卖或者是部分拍卖而国家仍然控股，将由此而得到的货币收入转移到基础产业建设投资中去。这种办法可迅速筹集大量的资金，同时也有利于转变原有的国有企业经营机制。也许人们会提出这是否会改变“坚持公有制为主体”的原则，我们认为这是不会的。公有制为主体，体现在公有制的资产在社会总资产中占优势，但不必要求每个产业都如此，只要国有资产从一个产业转移到另一产业，有利于发展生产力，有利于提高我国的综合国力，我们认为这就是正确的选择。
　　在改变国有资产存量结构之时，我们认为还有必要运用股份制形式为基础设施部门筹集稳定的长期建设资金。对于通过集资、合资形式新组建的基础设施项目，应该尽力向股份制方向改造，这一方面可以筹集更多资金，另一方面也可改造其经营机制。对于老的基础设施项目能否进行股份制改造，人们一直心存疑虑。显然，通过股权融资有很多优点，诸如无须还本付息、资金来源长期稳定等等，而这些都是基础设施部门筹资急需得到的。可见，人们担心的焦点不是对股份制筹资作用的怀疑，而是在于：一是基础设施部门是否有人愿意参股？二是股份化后的基础设施部门能否掌握在国家手中？对于第一个问题，我们认为只要基础设施项目具有公平的经营环境，即价格合理、赢利正常时，社会就会积极参与投资，反之，当然就无人问津了。对于第二个问题，我们认为只要国家掌握了一半以上的股权，就可以控制所有的股份制企业，对于国家而言，用更少的资本经营控制更多的资金服务于基础设施建设，这正是求之不得的。我们认为对一些经营条件较好的基础设施项目进行股份制改造的结果看，其前景也是颇为光明的。因此，更加大胆地对一些基础设施进行股份制试点，是拓宽其资金来源的大有可为的又一渠道。