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城镇化与土地制度改革
作者:王小鲁 特邀专家、中国改革基金会国民经济研究所副所长    时间:2017-11-23    阅读:2530次   

我今天讲的题目是“城镇化与土地制度改革”,主要谈与城镇化相关的城乡建设用地问题,其中会涉及到农业用地,但这不是今天要谈的主要问题。

我们现在的土地制度是不是需要改革?需要怎么改革?未来的改革方向是什么?关于土地制度改革的问题,今天我讲的都是个人观点,如果不对请大家批评。 

一、我国城乡人口和土地占用的变化趋势

从1978年中国改革开放以来,城镇化开始加速,上世纪九十年代到2000年以后,城镇化速度更快。1978年全国乡村人口7.9亿人,城镇人口只有1.7亿。2016年乡村人口减少到5.9亿,城镇人口增加到7.9亿。现在城镇人口已经成为人口的主体,所占比重从1978年的18%上升到57%,超过了一半。而乡村人口则从原来的82%降到43%。我所说的城镇人口,包括没有户籍但长期居住在城市或者在城市工作的常住人口。这些城镇人口中至少有5.5亿人,或者本人来自农村,或者出生在城镇,但父母来自农村,是1978年以后来到城镇。过去的三十多年,中国的城市化程度已经发生了非常巨大的变化。

    人口城镇化带来的结果,首先是大量劳动力从低效率的农业转向非农产业,对经济增长起到非常大的促进作用。举个例子,如果你在农村有三亩地,种植玉米或者小麦,就算一亩地能收获一千斤粮食,充其量收入三千块钱左右,其中扣除投入的化肥、农药、电力灌溉等等成本,实际到手的收入仅有一千到两千块钱。如果你到城市打工,一个月的收入大概是两三千,你创造的价值可能是过去的十倍以上。两者之间的差距是非常大的。原因在于农村长期以来地少人多,这么点土地只能产出这么多粮食,虽然可以增加机械、化肥等等各种投入,但是土地的亩产是有限的,不可能无限增产。因此现在现有条件下,即便是农村人口少了,从事农业生产仍然是低效率的。如果这些劳动力转移到城镇从事非农产业的工作,他的劳动生产率就会大幅度上升。这种劳动力资源在不同部门之间的重新配置,构成了过去三十多年全要素生产率提高的一个主要来源。

    中国改革开放以前,平均GDP年增长率是6%左右,改革开放以后提高到9%-10%。最近几年有所放缓,但是三十多年平均仍然是9.6%,比改革开放以前提高了三个百分点。这三个百分点从哪里来的?是不是生产要素投入增加了?确实有一定的关系。但是增长加速的主要部分不是要素投入增加带来的,而是全要素生产率的提高。就是说投入同样的要素,产出比过去多了。这是改革开放以后经济增长加速的一个主要原因。当然过去十来年资本投入增长很快,投资巨大,但资本产出率却在下降,这是另外一个问题,不是我们今天要讨论的。

    因此整个改革开放期间,全要素生产率提高是经济增长的一个重要来源,平均每年对经济增长率的贡献是两到三个百分点。发达国家生产率的提高,基本上可以归因于技术进步,通过科技创新提高生产率。而我们过去这三十多年生产率提高,主要还不是技术进步,而是资源的重新配置。

我想先把数据细分一下。刚才讲到人口的城镇化,所谓城镇又可以分成城市和镇,包括县城。用城乡建设部的数据可以看到,从1990年到2016年这二十多年里,城市人口从1.9亿上升到4.8亿,同时期县城和建制镇的人口从1.4亿上升到3.5亿,而乡村人口从8亿多下降到5亿多。

图1. 1990年以来市、镇、村人口变化(单位:亿人)

    图中下降的蓝线代表乡村人口的变化;下面上升的红线和绿线分别代表城市人口、县城和建制镇人口的变化;虚线表示城镇人口加总的上升趋势。后者是国家统计局的数据。城乡建设部的数据和国家统计局的数据统计口径有些不同,所以不同来源的数据会有一些差异。

再看一下城镇化过程中土地占用的情况。这和人口变化情况不同。人口变化是城镇人口上升,乡村人口下降,而城镇占地和乡村占地都在上升。我这里讲乡村占地是指乡村建设用地,不包括农业用地。所谓乡村建设用地主要就是村庄占地,除了农民的宅基地以外,还有村庄内部的道路、学校、商店等公共设施用地,按照城乡建设部的数据,还有一个乡政府所在地的建成区占地。这加起来也出现了明显的上升趋势。1990年到2016年,城市建成区面积从原来1.3万平方公里,增加到现在的5.4万平方公里,扩大了三倍以上。县城和建制镇的建成区面积加起来,从2万平方公里扩大到5.9万,扩大了近两倍。乡村占地原来是12.5万平方公里,现在是14.6万平方公里,上升幅度虽然没有那么大,但也有明显上升,增加了两万多平方公里。

    图2. 1990年以来市、镇、村占地变化(单位:万平方公里)

城市占地面积的扩大,超过了人口增长的速度,从某种程度上说县城和镇也有这个趋势。同时乡村人口在下降,占地却在增加,因此城乡人口密度都在下降。下面图中的三条线表示的是人口密度的变化。最上面是城市建成区的人口密度,呈现明显的下降趋势。这其中可能有一些数据问题,中间有一些反常的波动,因为短短几年时间里人口密度不会有那么大的波动,所以有些年份的统计数据可能有些问题,不那么准确,但是总体趋势可以看得很清楚,是持续下降的。

图3. 市、镇、村人口密度的变化(万人/平方公里)

    县城和建制镇人口密度也在下降,但是下降速度没有那么快。最下面的蓝线是乡村人口密度,主要是村庄的人口密度。用1990年数据和2016年数据相比,1990年城市建成区每平方公里人口密度是1.45万,2016年降到每平方公里8000多人。县城加上建制镇从每平方公里7000人降到6000人以下,乡村从每平方公里6700人降到4000人。

    这里有两个比较突出的问题,一是城市人口密度下降特别快。二是乡村人口在减少,但是村庄占地却在增加,这是比较反常的现象。把城市、镇、乡村占地都加起来,1990年合计是15万平方公里,2016年达到25万平方公里以上,增加了10万平方公里。

    城市人口密度在急剧下降,这种情况是否正常?其中有一个正常的因素,就是城市居民的居住条件在改善,人均居住面积扩大了,同时城市道路、绿地等公共设施也在增加,这个因素导致人均占地面积上升,是一个合理的因素。但还有另外一个因素,就是居住和商用小区的土地容积率在显著提高。所谓容积率,就是单位面积的土地能盖多大面积的房子。过去北京城里大部分是四合院和平房,假如一亩地建一个四合院,这个四合院顶多住十几人、二十几人。如果同样用一亩地建一座二十多层的高楼,就能住几百人。过去城市容积率是在不断提高,趋势是越来越多的高层建筑在替代中低层建筑。

由于城市容积率的提高,人口密度会上升,这有利于节约土地。所以容积率提高的因素和居住条件及公共设施改善的因素是两个方向相反,大体上可以互相抵消的因素,甚至容积率的提高这个因素还要更强一些,可能导致在正常情况下城市人口密度继续上升。但是实际情况却是城市人口密度在下降,因此这仅仅用居住条件改善是无法解释的。城市人口密度下降另有原因。

    无论是根据我国过去的经验,还是世界上其他国家的经验,大城市的土地资源利用效率要高于中小城市,中小城市的土地利用效率要高于小城镇(我这里说的小城镇是指我国的县城和建制镇),而小城镇的土地利用效率又高于乡村。所以城市化有一个重要的功能,就是能够有效地利用土地资源,能够节约土地。有些人有一种片面的认识,说城市化要占用大量的土地,而且大城市占地会更多,所以要限制大城市发展。这是错误的。因为大城市人口密度一般情况下都高于中小城市和小城镇,更高于乡村,因此城市化的功能是节约土地。

为什么我们国家出现了一个城市人口密度急剧下降的趋势?1990年全国城市人口密度是每平方公里14000多人,小城镇只有7000多人,前者密度大约是后者的两倍。现在城市人口密度已经接近小城镇的水平(见下图)。这意味着城市土地资源的配置不合理,存在大量的土地资源浪费,城市化节约土地资源这个功能正在逐渐丧失。另外,农村人口减少了,但是村庄占地还增加了两万平方公里,这也违反经济合理性。城市、镇、村庄合计,从1990年以来占地面积扩大了10万平方公里。

图4. 城乡人口密度:1990、2016

 

二、土地资源低效配置的体制原因

土地资源出现低效率的配置,跟一些体制性的因素有关,这些体制性的原因是什么?

首先来看城市土地资源的配置。

其一,过去我们看到一个现象,各地政府由于追求GDP增长目标,很多地方都在竞相建设开发区、高新区、保税区、自贸区等等园区,如果只计算国家级的新区、自贸区、特区、经济技术开发区和高新产业区,全国已经有好几百个。这还不包括属于省级、市级和县级的各种开发区和产业园区,这些数量更大,甚至有些乡镇都在建自己的园区。

    建设这些开发区或产业园区,都投入了大量的土地和大量的资金,其中少数效益是好的,但是有数量非常多的开发区、产业园区,土地和投资没有得到有效的利用,资源浪费非常严重,导致城市面积盲目扩大。很多城市的开发区大片土地闲置在那儿,或者厂房和设施虽然建起来了,但是没有人来投资,土地资源并没有得到充分的利用。

其二,是城市建设过度追求豪华、气派。很多城市不计成本搞大拆大建,马路建得很宽,楼房都是新的,看起来很漂亮,但是却拆掉了大量本来可以继续居住和继续利用的建筑。过度的拆旧城建新城,造成了很多的浪费,不光是资金的浪费,还有土地的浪费。建设超宽的马路、超大的广场、各种标志性的建筑和非常豪华的政府设施,都占了很多土地。这些设施有一些利用情况是好的,但是有很多并没有得到有效的利用,导致土地资源浪费。

    举个例子,陕西的“法门寺”。因为在法门寺古塔下的地宫里发现了释迦摩尼佛指骨舍利,这里成为全国甚至世界闻名的地方。2009年当地政府在原先的法门寺旁边征用了大片土地,投资50亿元新建了一个大约相当于50层楼高的巨大现代建筑,称为法门寺合十舍利塔,将佛指舍利移至新塔的地宫供奉(见下图)。塔前是1200米长、108米宽的“佛光大道,塔旁是供10万人朝圣的超大广场,全部水泥铺地,空空荡荡。真正的法门寺反而冷落在旁边一个不起眼的角落里,无人参观。

     图5. 法门寺新塔

这个新建筑虽然气势宏大,但是在我看来完全没有必要。这还是真正的法门寺吗?如果是为了表示对历史的尊重,对文化传承的尊重,为什么不能复原和保留法门寺的原貌,以原来的法门寺为中心来建设必要的辅助设施?是不是需要占用这么大一片土地,来搞一个和历史完全无关的、如此巨大的现代建筑呢?这究竟是个文物保护工程,还是个炫富工程?

下图是另外一个例子。大家可以猜一猜这是什么地方。这是由山西某市政府发起,在原来有悠久历史传承的名牌酒厂旁边,组织动员十几个民营企业家投资新建的一个号称“中国酒业第一城”的酒业生产基地。这个新的酒城,计划总投资两百亿元,建筑面积290万平方米,全部厂房都按仿古建筑设计,占地5平方公里,设计年产白酒10万吨,是原名牌酒产量的两倍(见下图)。据当地人说,该项目麻烦不断,目前的实际产量连一万吨都没有,也就是说是一个失败的投资项目。但是它除巨额投资外还占用了大片的土地,周围几个村子的几千亩耕地都被划进了这个范围。看来这反映了某些政府官员好大喜功、过度追求投资规模的倾向。

图6. 山西某“酒城”

    其三,是土地制度的问题。按现行土地制度规定,建设用土地要由地方政府从农村征地,通常征地补偿很低。把地变成国有土地后,再由政府拍卖。房地产开发商来投标,谁出的钱多就卖给谁,最后的地价可能会飙升几百倍,一亩地也许两万块钱政府征到手,可能会拍卖到几百万元。这成了地方政府一个额外补充财政收入的渠道。上世纪九十年代中期,通过税制改革,中央政府集中的财力增加了,地方政府面临的突出问题就是财政收入不够。结果中央就把卖地的收入给了地方,每年全国土地出让收入有好几万亿。这是地方政府一个巨大的财政来源,因此地方政府特别有积极性。结果就造成地方财政过分依赖卖地的收入。

很多城市,特别是三四线城市,当地的房地产需求有限,但在当地政府推动下还是占了很多土地,盖了很多房子,盖好了以后卖不出去,成了空城、鬼城,房地产供过于求。而且投资时借了大量的银行贷款,导致债务杠杆率上升。近年来我们面临的结构失衡,突出的表现就是产能过剩,房地产库存过大,杠杆率过高,这些问题和现行土地制度有很大关系。

    下面再来看乡村非农业用地的使用情况。

乡村有两块地。一块是耕地,另一块是建设用地,包括属于村集体共有的集体建设用地,也包括农户的宅基地。这些土地的使用,也面临一些体制和机制性的问题。

    其一,经过三十多年城市化的高速发展,大量农村人口从农村迁移到城镇,在城镇就业、工作和居住。但是他们当中大部分人现在仍然是“离乡不离土”,就是说人虽然离开了乡村,但是这块土地他还离不开。因为他在城里没有户口,不被承认为城市居民,也往往享受不到城市居民都能享受的那些社会保障、公共福利等等待遇。现在7亿多城镇常住人口中,有三分之一没有城镇户口,其中很多人已经在城市工作多年,还是没有办法扎根,不能安家落户。即便有些人已经举家迁移到了城市,但是他们仍然要保留自己在农村的宅基地,因为将来一旦在城里待不下去,回到农村还有地方可住,不会无家可归。

    更多的情况是,很多迁徙者受到城市住房贵、生活成本高、居无定所等一系列条件的限制,老人和孩子无法带到城里来,只好留在农村。现在许多村子,可能人已经走了一半或者三分之一,但是他们的住房还都留在那里。因此,加快城市户籍改革和社会保障全覆盖,促进进城的农民工市民化、在城市安家落户,是一个重要条件。

    其二,因为没有开放土地市场,农村已经外迁的人口,即便他在城市里安家落户住下来了,他想出让在农村空置的住房和宅基地也受到很多限制,并且很难获得他应得的那份收益。这导致农村住房和宅基地闲置,土地资源得不到有效利用。这个现象是很普遍的。

    农村一方面人走了很多,另一方面还有新增人口;有新出生的人口,或形成了新的家庭,也需要分一份宅基地来盖房子。于是有些人的房子空在那里不能转让,新增的人口又要多一份占宅基地,造成了村庄占地的继续扩张和土地资源浪费。

    按现行的规定,农户的宅基地只能转让给本村居民,这就排除了潜在的外来需求者。按照法律规定,农民的宅基地农民享有使用权,但所有权归农村集体。因此,从法律上来讲,因为农民不是土地的所有者,所以农民不能出卖宅基地,也就是说他无权转让这块地的所有权。

    但我们知道,城市居民在城市里可以买卖房子,那个房子下面的土地是不是你的?也不是,那仍然是国有土地。但你买了这个房子,就意味着你获得了房子连同这块土地七十年的使用权,而且这个使用权你是可以再转让的;就是说你可以把房子卖给别人,包括房子下面这块土地的使用权。虽然你没有这块土地的所有权,但并不妨碍你转让房子和土地的使用权。同样的道理,在农村居民是不是也可以自由转让宅基地的使用权呢?不可以。按照现行规定,农民的房子不能卖给外村人,只能卖给本村人,这个规定是不是有道理?我觉得没有什么道理。例如对城市居民没有规定说你的房子只能卖给本街道的居民,如果买方不住在同一条街道,你不许卖给他。这显然不合理。那么为什么对农村居民要有这种限制呢?

    最近几年,有些城市居民喜欢到农村去投资购房或建房,用于休闲度假,比如北京城里居民到郊区买个房子,感觉山上风景好,空气清新。但是,像这样的买卖按照现行法律是不合法的,你不能买只能租。还有一些商家到农村投资,和当地农民一块搞农家乐或者休闲观光农业,我觉得这是好事。只要你不违反土地用途管制,比如不能随便占用耕地,而是利用村里闲置的宅基地或者集体建设用地,投资把它变成有用的资源,这既给农民增加了收入,也满足了投资者和消费者的需要。但是按照现在的规定,这些都不被允许,属于不合法。我认为这种限制对经济、对需求供给各方其实都没有好处。

    其三,按照十八届三中全会的决定,农村集体经营性建设用地可以进入市场。但现在有部门出面解释,说农村经营性建设用地,仅指乡镇企业用地,除此之外其它都不算。在我看来这个解释与法无据,而且不合理。乡镇企业占地是历史形成的既成事实,除了已经纳入城市规划范围的土地有更具体的用途规定外,农村乡镇企业占地和其他集体建设用地之间并没有法律法规界定的不同。

    过去有些农村曾经搞了很多乡镇企业。上世纪八、九十年代,因为城市经济体制改革落后,城市企业的生产满足不了消费者需要,于是乡镇企业迅速发展起来了。后来城市经济改革了,城市开放了,农村人都跑到城市里打工去了,很多乡镇企业早就消失不在了。这些已经不存在的乡镇企业,过去的占地有一些还闲在那里,有一些已经改做它用了。乡镇企业占地的用途发生了很多变化,因此界定起来非常困难。比如有一块地,乡镇企业用过,村委会当过办公室,小学校也用过,你说它是经营性还是非经营性?可能谁也说不清楚。而且乡镇企业通常规模很小,占过的土地可能非常分散,这里有三间房,那里有两亩地,怎么集中起来有效利用?

还有一些地方,上世纪八十年代、九十年代乡镇企业没有发展起来,是不是意味着这些地方就没有权利出让自己闲置的建设用地呢?似乎也没有道理。有些地方当年乡镇企业虽然很多,但是分布零散。假如我想到村里去投资搞旅游度假村,但当地能转让的土地分成20片,这么分散的土地怎么开发利用?当然就无法有效地利用土地资源。

    还有一个问题,按照宪法规定,农村的集体建设用地属于村民集体所有。这些土地哪些可以用来经营,哪些可以用来做公益事业,这本来是村集体自己可以决定的事情,是农民集体的固有权利。但是你作出一个硬性的规定,说这个叫经营性建设用地,那个不能叫经营性的,是不是侵犯了农民的合法权益?我觉得有这个嫌疑。

    还有一个历史形成的原因。因为村庄是自然形成的,形成之初没有什么规划,农民建房基本上是独家独院的平房,有的是土坯房,甚至是草房,条件很简陋,没有上下水,缺少必要的设施,但是家家户户占地很多。据统计,现在的中国村庄人均占地250平方米,远远高于城市人均水平,是城市人均水平的两倍以上。尽管城市占地越来越不经济,人口密度在下降,但是村庄占地更不经济,占地更多。

    随着城市化的推进,大量的人口不断流向城市,很多村庄的宅基地和集体建设用地空出来了。在这种情况下,如果在农民自愿的条件下进行村庄整治,可以带来非常大的好处。一能改善农民居住环境,二能减少占地,节约土地资源。

    我曾经到成都都江堰地区考察,那里通过整治一个村子,能节约出将近一半的土地。过去村里是一家占一个院子,农民住的是很破的平房。整治以后,农民都住进了像联排别墅那样的两层小楼,门口有小花园有停车场,居住条件比很多城市居民的条件都好。当然前提条件是,要通过整治使节约出来的土地得到有效的利用,需要通过土地市场进行资源的重新配置。这有利于优化配置,有利于节约土地资源,无论对农民还是对其他的需求方都是有利的。

概括前面说的情况,我认为当前我们面临的土地问题症结,主要表现在以下方面:

首先是土地资源由各级政府配置,地方政府独家征地,独家卖地;地方政府变成了土地的垄断卖方,其他人都没有这个权利。因此土地市场成了一个垄断的市场。垄断的市场会带来很多弊端,谁给回扣你就把地卖给谁,会出现很多私下的权钱交易。拍卖一亿元的土地,开发商拿两三千万塞到官员个人腰包里去,然后地价可以私下减免。大量的腐败案件就是这么滋生出来的。一个重要原因,就是市场没有能够在土地资源配置中发挥应有的作用。

伴随着城镇化的继续推进,土地需要在符合规划和用途管制条件下,通过市场来优化资源配置。不改革土地制度,不利于城镇化发展和农村发展,很多农村地区可能逐渐走向衰败,村庄荒废了,土地资源不能得到有效的利用。目前对农村非农用土地转让的诸多限制,阻碍了资源的重新配置,必须通过开放土地市场来解决。通过土地资源合理的转让和有效的利用,让农村再次繁荣起来,至少一部分农村具备这个条件。因此开放土地市场是一条必须要走的路。

现在还有很多的限制,部分原因是一些政府部门或者一些官员、学者担心,开放了土地市场,农民卖了地以后一旦失业,就生存面临问题,就无家可归了。这个担心我觉得是有一定道理的。但是这个状况是怎么造成的?是不是开放土地市场就会导致这个状况的发生?事实上并不是这样。即便没有开放土地市场,很多地方政府征地的时候也很粗暴,并不征求农民的意见。土地没有了,生活来源没有了,有些人能到城市打工,没有能力进城打工的农民怎么生活呢?所以说,并不是市场带来农民无家可归的问题。至少在市场条件下,农民出让宅基地使用权要以自愿为前提。在市场条件下能不能解决或者说避免出现农民无家可归的问题?我觉得也是能够解决的。

    其一,农村人口向城市转移,需要尽快解决他们在城市安家落户的问题,如果他们能够实实在在变成城市居民,在城市安定下来了,就不再需要农村那块地了。因此我们的户籍制度改革要加快,我们的社会保障要更加健全,覆盖面要更广,要把这些进城的农民包括进来,让他们享受到城市居民应该享受的福利待遇和社会保障。

    其二,开放土地市场要保证公平交易,不能名义是开放市场,实际上还由地方政府在那里操控,防止在开放土地市场的名义下官商勾结,逼着农民卖地。农民的土地使用权转让,一定要在自愿的条件下进行。一定要在农民真正需要转让的时候,而且有充分的条件,例如有了其它稳定的居住条件,才可以转让。这需要有一系列的制度保障,要保障这个土地市场合法合规,公开透明,不能被少数人操控。如果变成少数人操控的市场,或被某些机构、某些集团操纵的市场,就一定会侵犯农民的利益。

 

    三、改善土地资源配置对长期发展有重大意义

    “建立城乡统一的建设用地市场,在符合规划和用途管制的前提下,允许农民集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价”。这是十八届三中全会决定中提出来并赋予农民的权利。如果能真正按照这个决定实行,就会很大程度解决当前的土地问题。但是目前的进展还很缓慢。

十八届三中全会决定还指出,要“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”。这里的关键是让市场在资源配置中起决定性作用。土地是不是资源?这应该没有疑问。那么这个资源该不该市场来配置?我想也没有疑问吧。但是,现在三中全会决定的事情还远远没有做到。

从劳动力资源的市场化配置中,我们可以得到重要启发。劳动力资源通过市场进行重新配置,对中国经济增长发挥了重大作用。过去三十多年全要素生产率的提高,很大一部分是来自这里。这个重新配置不是政府决定的,也不是由政府来分配的,政府没有本事做这个事,而是由市场决定的。是劳动者自己看到什么地方需要人,什么地方能够有收入,他就会去那个地方去打工,这是市场引导人们去的。

那么土地资源呢?同样的道理。如果通过市场来配置,它必然能够更有效利用,必然能够创造巨大的财富,促进城乡发展。当然有人也提出疑问,土地资源和劳动力不一样,劳动力可以随便流动,可是土地没法搬家,谁也没有办法把农村的土地搬到城市去。这个问题过一会儿我还要说到。现在要说的是,我们不是没有办法解决土地资源通过市场配置的问题,而是这方面的改革进展缓慢,带来了很多的问题。

首先,土地资源大量浪费的趋势和国家耕地保护国策发生冲突。

中国现在的城镇化率是57%,发达国家的城市化水平大部分在70%-80%的区间,有的国家达到了90%。假定我国国家在未来20年再提高20个百分点,从现在的57%达到77%,差不多达到发达国家的水平,就意味着还要有两三亿人要变成城市居民,城市还要再扩大,还要盖更多的楼,建更多的房子。如果按照当前占地越来越多,人口密度越来越低这个趋势发展下去,那么城镇化率再提高20个百分点,可能还要多占用大约6万平方公里土地。再加上基础设施还要改善,要修更多的道路、桥梁、机场,还有水利设施、工矿企业等等,加起来估计总共还要多占10万平方公里,就是1.5亿亩,这意味着国家制定的耕地保护红线将被突破,这是一个突出的矛盾。

图7.我国国土资源分布状况(2016年)

    


上面这张图是我国2016年的国土资源分布状况。2016年,城镇、乡村、工矿用地加起来占地32万平方公里,交通运输和水利设施占地7万平方公里,耕地135万平方公里,园地和其他农地38万平方公里。最大的三块地,林地、牧草地,未利用地,每一块都有200多万平方公里,加起来748万平方公里。我国960万平方公里的国土绝大部分是这三块地组成的。

那么这三块地未来能不能被城镇化所利用?回答是不太可能。林地基本上是山区,牧草地主要分布在新疆、西藏、内蒙这些人烟稀少的地方,未利用土地不是荒漠就是冰山,总不能把城市建在荒漠里,也不能建在冰山上。另外还有江河湖泊的水面也不能搞城市建设。所以,未来的城市化占地只能继续占耕地,意味着耕地还要减少1.5亿亩。我国地少人多,全国13亿人平均每人只有一亩多地,相当于世界平均水平的40%。从粮食安全的角度出发,现有的耕地数量需要保护,基本不能再减少,要再减少也只能是非常有限的。

    按照过去的统计,2001年全国耕地超过19亿亩。到2008年是18亿亩多一点,这期间减少了8800万亩地,平均每年减少1000万亩。因此政府制定了18亿亩耕地保护红线不得突破。否则会影响到我们国家的粮食安全。有人说能不能到国际市场买粮食?当然可以。但是如果我国13亿人口的口粮大量依赖国际市场,我们动一动国际市场粮价就会暴涨。一旦将来发生战争或者不可预期的事件,我们的粮食安全就成为问题。因此我们可以在一定程度上依赖国际市场,但绝不能过度依赖,要保证相当程度的粮食自给。设定耕地保护红线在我看来是必要的。

    但按照最新的统计口径,2016年的耕地面积是135万平方公里,也就是20.3亿亩,比18亿亩多出了2亿亩。这是不是意味着我们耕地增加了?不是,这只是一个统计数据上的变化,实际上耕地面积没有增加,还在进一步减少。为什么会出现两个不同的统计?以前的统计,是历来每个村庄自己上报土地面积,政府再把这些数字加总算出来的结果。现在技术条件发达了,有了卫星遥感资料,再加上全国土地资源调查,各种信息集中在一起计算,就比原来统计的多出来2亿亩。但是这个20亿亩并没有增加实际的耕地面积,仅仅是统计改变了。地还是原来的地,还是原来的产出水平。

    按照原来的口径,考虑到近些年又新占了不少土地,很可能现在已经少于18亿亩。这几年统计数据显示新占耕地的速度在减缓,同时新增了不少耕地,这恐怕要打一个很大的问号。由于各地违法占地、未批先建、瞒报占地的事情层出不穷,实际的耕地面积净减少,估计要远远快于统计数据上的净减少。这个趋势如果不改变,很快会威胁我国的粮食安全。

    第二,现在的土地制度,影响了土地资源的合理配置。

用前面说的人口密度来计算,从1990年到现在,城市的土地利用效率已下降了40%,县和镇的土地利用效率下降了16%,乡村下降了40%。这种土地利用效率的严重降低,对未来的发展会有突出的不良影响。因为无效占地,低效率占地越来越多,那些有效的土地需求,或者说那些有非常好的发展前景的企业可能就得不到需要的土地,因此整体的经济效率会下降。

    第三,现行土地制度还推高了地价和房价,加重了居民的负担。地方政府作为唯一的垄断卖方,必然会推高土地价格,也因此推高了房价。很多大城市居民,是祖孙三代把钱凑在一块,给第三代买一套房子,而且只能交个首付,将来还贷款还要第三代自己背着,这对居民造成了很沉重的负担。

    因此,改革现行土地制度,一方面可以使闲置低效使用的土地得到有效利用,释放巨大的财富效应,另一方面也会给老百姓的生活带来实质性的变化。

 

     四、土地制度改革的路径和前景

    土地制度改革要怎么改?路径是什么?前景怎么样?由于时间的关系,下面只能简单说一下我的看法。

    第一,根据十八届三中全会提出的土地制度改革方向,未来要建立城乡统一的建设用地市场,缩小征地范围,让农村集体建设用地与国有土地同等入市、同权同价。这意味着要改变政府独家征地独家卖地的模式,也意味着土地资源可以在符合规划和用途管制条件下通过市场渠道进行配置。十八届三中全会决定还提出,要保障农户宅基地用益物权,稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。按照这个改革方向,应该允许外来的需求方参与农村闲置建设用地和宅基地的投资和交易,一些不适当的限制措施应该取消。

   第二,推进土地市场化的改革,需要制度性基础设施的建设。

    首先需要建立土地的公开交易市场,实行合法和透明的场内交易。因为土地关系重大,如果搞不合法、不合规的私下交易,由某些人操纵市场,会伤害很多人的利益。所以,必须建立公开透明的交易市场,必须有监督,保证交易合法合规。

    其次,随着人口向城市转移,边远农村地区的建设用地闲出来了,而城市需要土地又没有土地资源,能不能把边远地区的土地搬到城市里来呢?我前面提到成都的例子,他们的一个村子,通过村庄整治,节省出来近一半的土地,把这些土地复垦为耕地,村里的耕地面积就增加了。然后通过建设用地指标交易,把土地指标转让给有需求的一方。如果有企业要在城市周边搞建设,土地资源不够,就可以买他的土地指标。在村里给你腾出一亩耕地,你就可以在那边多占一亩耕地,这叫做占补平衡。当然这里要考虑土地质量的问题,如果我复垦出来的土地质量不如你占的土地质量好,也可以用两亩换一亩,或者用一套计算方法来确定土地的权重,通过权重计算来决定置换怎么进行,还需要有检查验收制度,不允许弄虚作假。

    通过这样一个指标交易,农村把土地省出来了,耕地增加了,农民得到了很大的一笔钱,可以用来补偿村庄整治的投资,农民还有了额外的收益。他们的居住条件显著改善了,土地也节约了。城市需要土地的一方通过购买指标也得到了土地,能够进行开发建设,因此是一个对大家都有利的事情。重庆地区也在做,叫作地票交易,内涵差不多。这种方式能不能通过总结经验,变成一套更加完善的制度,逐渐推广开来?土地指标交易市场的范围是不是还可以扩大,将来可以跨市、跨省,甚至在全国范围进行?当然这是一个逐步完善的过程,还要稳步进行。但是我认为,我们要朝这个方向努力,通过土地复垦使土地得到有效利用,使全国的土地资源都能够通过重新配置提高使用效率,也使边远农村地区的农民能够参与分享城市化的收益。

现实中,不同地区的地价有天壤之别。比如北京郊区出让一亩地至少是几百万甚至几千万元,而边远农村一亩地只有几万元,这个差别太大了。是不是北京郊区的土地收益就该全部由这块地上的居民来享受,别处的老百姓就无权参与呢?我看不是这个道理。因为城市化的发展才带来了土地收益的增加,才带来地价的提高。

北京、上海这些大城市地价特别高,这里面有合理的因素,也有不合理的因素。合理的因素是城市的规模经济收益带来了当地地价升值,这是整体经济发展的结果,因此这个升值应该在更广泛的程度上由全社会分享。如果通过土地指标交易这么一套制度安排,使得边远地区的农村、农民也能够参与到城市化发展的利益分享,我觉得是朝公平化的方向走了一大步。

    当然这套制度还需要逐步完善,要信息透明,有一套制度来监督,防止从中作弊,要保护农民和居民的合法权益,这些都是要在制度设计阶段给予高度重视和充分的考虑。

    第三,一些和土地制度相关的制度也需要改革。包括我提到的城市户籍制度改革需要加快,社保制度改革和社保覆盖面要扩大。现在的户籍制度改革,在一些小城镇进展比较快,想在县城里落户比较容易。但是如果你在某个省会大城市打工,能不能在那安家落户呢?这是一个突出的问题。很多农民打工选择到大城市,是因为那里有更多的就业机会。小城镇虽然容易落户,但是就业机会有限,即使落户也不容易找到工作。因此应该加快大城市的户籍制度改革,使这些劳动者能够安家落户,成为名副其实的城市居民。

    第四,城市建设规划的制定和执行存在很多问题。有些城市摊的面积太大,占地太多,地方政府特别是长官意志起了很大作用。市长、书记说要搞一个开发区,可能不用经过制度程序进行可行性论证,一两个人就能拍板决定,或者论证走过场,然后强力推行。张书记调走了又来了个李书记,城市规划又变了,来回折腾,土地使用的效率就会大大降低。这些问题又常常和官商勾结、腐败有关。

    要保证城市建设的合理、经济、有效、科学,要提高土地的使用效率,就需要有一套制度,需要有一套立法程序来保证。城市规划是不是合理合规?是不是有效,是不是对居民有利,有没有损害到居民的利益?这些要有科学论证,要有各种不同意见的参与。有了合理的规划,政府是否严格执行了?也需要社会公众有发言权、监督权。

    城市规划还要与时俱进。过去旧的规划过时了,市场导向和主观规划可能有不一致的地方,这时就需要政府与时俱进,及时把握市场的变化,去对城市规划进行修改,使它更合理更完善。

    第五是财税体制要改革。改革土地制度,地方政府的土地出让收入会减少,财源不足,有些事想干就干不了。解决的办法就是推进财税体制改革,其中很重要的一条就是改善政府的支出结构。地方政府的钱并不算少,但是有些钱没有花在该花的地方,有大量的低效率的投资,有大量的不必要的行政性支出。这些钱省下来了,就可以办很多的事。这是讲节流。

    另一方面是开源。比如对拥有多套住房者开征房地产税,上海和重庆都已经试点多年,但是经验没有推广。房产税可能会引起很多争论,很多人对房产税心怀恐惧。普通老百姓用了祖孙三辈的钱好不容易买一套房子,结果还要交税,负担太重,接受不了。在现行体制下,对一般居住需求的老百姓征房产税是不合适的。但应该对拥有多套住房,甚至有十套、二十套用来炒房挣钱的人征税,因为他们占用了过多的资源,应该交税。发达国家和很多发展中国家都有房产税的制度。

    涉及到个人所得税,也有很大的改革空间。现在累进的个人所得税,从5%到45%,是对工薪收入征收的,财产收入、经营性收入不按这个税率,这就造成真正的富人反而税率更低,中间白领阶层可能要交的税更多。美国的巴菲特说,我的秘书比我的税重,他认为美国的税制对富人太好,对中产阶级不够好,这样的税制不合理。我们国家也一样,个人所得税分不同来源征,工薪所得的税率最高是45%,而财产收入、经营收入、偶然所得的税率都没有这么高。你到股市上炒股收入不用交税,卖房子赚了钱也不用交那么多,还常常把税负转嫁给买方。

因此未来个人所得税改革,应该朝向统一的公平的税率,不管你是工薪收入还是财产收入,一定的收入水平按照同样税率的交税。当然最高税率可以不是45%,可以低一些,但是大家要公平。这样的改革会增加公平性,也会增加政府的财政收入,用以弥补土地出让收入减少带来的问题。

如果能推进这样的土地制度改革和各方面相关制度的改革,会带来很多非常积极的变化。

首先,土地市场开放和土地供应的多元化,有利于缓解城市土地的短缺,也有利于抑制地价的上涨。

其次,农村闲置土地入市,能够使资源得到更有效的利用,促进观光农业、休闲度假产业和特色小镇的发展,促进乡村繁荣。

其三,边远地区通过土地指标转让的制度,能够参与分享城市化的收益,能够使土地资源得到更好的利用,减少占用耕地。城市在占补平衡的条件下,也能获得必要的土地资源用于建设。

    大体上算一笔帐,现在村庄占地近15万平方公里,将来逐步通过村庄整治,节约出五、六万平方公里的土地,通过土地指标的市场交易制度实现转让,大体上能满足未来20年城镇化的土地需求,可以避免耕地保护红线被突破。

    假定五万平方公里的土地,按每平方米100-200元的转让价格计算(这并不是很高的价格),它带来的土地增值收益就有5-10万亿。这笔巨大的财富,将对农村的繁荣做出巨大的贡献。

    最后几句话概括:一,城市化并不意味着必须占用大量耕地,也并不意味着农村必然凋敝。二,推进土地制度的市场化改革,能够节约土地资源,优化资源配置,创造巨大财富,促进农村繁荣。三,土地制度改革,能够有力支持未来城市化发展和长期增长,也有利于耕地保护。四,这样一套改革需要全面筹划、精心设计、坚持推进,才能够得到希望的成果。