推动普惠式金融的难点在于商业金融难以覆盖的低收入农户和贫困地区。与十多年前相比，我国农村金融已经有了显著的改善。目前农信社、邮储银行、村镇银行、以及一些小额贷款公司的业务已深入到了大部分乡村，形成了一定的竞争格局。需要融资农业大户以及部分中等农户, 已经有一定的融资选择机会。

然而， 从总体上来说， 农村中那些需求金额较少，又没有什么抵押品的低收入农户以及贫困地区的农户， 金融的阳光还难以普照到那里去。各个金融机构近年来也采取了信用村、信用户、惠农卡、五户联保，公务员担保等各种创新方式来解决小农户贷款的问题。 但往往都只是开始时搞得轰轰烈烈。 规模一大出了点问题，就正好借整顿来大幅缩小规模，剩下一个空架子摆在那里。

说白了还是老问题：发放小额贷款不赚钱， 或者说是没有贷给龙头企业、农业大、中户赚的钱多。在贷款紧缩，人手有限的情况下，特别是在上级机构的绩效考核压力下， 低收入农户贷款被挤压是不可避免的事。政治任务来了，上级抓得特别紧的时候，应付一下。风头过去后，又会松懈下来。

在新时期要进一步加强金融的“特惠”性， 就要有一些创新的思路与措施。 

     1、社会企业的发展 

最近，办社会企业已经成为国内外公益领域的创新热点。 社会企业是指那些不以盈利最大化为目的，而以解决某些社会问题而成立的企业。 换句话说就是用企业的方式做的公益。社会企业首先是个企业，它也在盈利，至少要自负盈亏，这才能保证企业能长期可持续运转。从这点上看，它不同于全部依赖于捐赠的一般公益慈善机构。但从另一个角度看，尽管社会企业以企业方式运营，但它又不以盈利为最大目的，股东投资的目的以及对它的绩效衡量更重要的是解决某些社会问题，而不是赚大钱。从这个意义上看，它又不同于一般的企业。

事实上， 世界上真正能够成功扶贫的小额贷款机构就是按社会企业方式运作的。 例如， 诺贝尔和平奖获得者尤努斯教授在八十年代成立的孟加拉乡村银行，就是一个典型的社会企业。它仅给贫困户提供小额贷款。它的成功证明了穷人也能贷好款，用好款，开拓了金融也能扶贫，也能做公益的新领域。 它又是一个银行，也收还不算低的利息，以保证这一为穷人服务的银行能长期运行下去，还能不断扩大。

纵观世界上的很多社会问题，如教育、卫生、环保、扶贫、养老等等，都有着企业式运作的巨大机会。都可以采取，而且应该采取受益者付费的原则。然而，如果在这些领域完全以利润最大化的方式来运营，因在这些领域市场竞争不充分，消费者信息不足等种种原因，企业有可能获得暴利，损害消费者的利益。但更多的情况是，在这些领域利润率太低，没人愿意去投资，造成巨大的社会服务缺位，消费者的需求得不到满足。

长期以来， 除了政府之外， 这些领域是由公益慈善组织来运作的。但这又导致了另一个普遍性问题；投入资金不足。因为公益慈善对于投资者来说，是肉包子打狗——有去无回，是一种捐献行为。这就极大地制约了资金的流入规模。

在过去的十多年里， 用企业的方式来办公益已经形成了一支很重要的社会发展力量。社会企业至少是能自负盈亏，自我滚动，而不需要不断地捐助，解决了慈善组织不可自我持续的致命问题。据统计， 英国已经有5万个社会企业在运营。 我国也已经有上千个社会企业在小规模地试验。 

     2、金融社会企业 

可以考虑， 由现有的大中型商业银行投资专门成立以解决农村特惠金融为目的社会企业型的银行。 因该银行不以盈利最大化为目的， 可以到贫困地区去运营， 专门给低收入农户贷款。 因为它是从原有的银行分离出来的新银行，在人员、待遇、福利都不受原单位的制约， 可以低成本、新机制地运行。  对该银行的考核是以它的社会影响来评估的， 如给了多少低收入农户的贷款，增加了多少农民的收入等等。这个银行业也收利息、收存款。要有一定的利润用于再投入。  但因不追求高利润， 利息可以低一些。  这样的银行还可以搞混合所有制， 邀请一部分民营企业参与。 参与者不是为了利润， 而是为创新模式来帮助贫困地区发展。

商业银行为什么愿意投资这样的社会企业银行？这只能从企业的社会责任方面来看。 每年中央国企都有扶贫任务， 都要捐助。不少企业还有定点扶贫的任务。这些事反正都是要做的，  为什么不能做得漂亮点， 将之系统化， 规模化，可持续化？ 与其让他们去做一些自己所不熟悉的扶贫项目， 还不如让他们去贫困地区办自己所熟悉的， 别人又不愿去干的金融扶贫业务。   

为什么不能在现有的银行中成立一个单独部门来扶贫？过去的经验证明， 把不符合商业原则的扶贫金融部门放在同一个单位中存在着很多弊病， 成本很高， 容易走过场。 而单独成立一个社会企业型银行， 有银监会的特殊监管， 有很多其它的社会企业型银行的竞争， 有社会的支持，有可能成功。

国有银行的利润也是财政的收入， 为什么不干脆用财政投入的方式扶贫，而要让商业银行办社会企业型银行的方式来扶贫？ 财政扶贫与公益慈善扶贫很相像， 一块钱只能干一块钱的事。 而社会企业型银行的一块钱资本金的投入， 至少在理论上可以动员出8元钱以上的存款来扶贫。 而且， 银行的贷款扶贫是造血式地扶贫， 可以鼓励农户去发展生产，最终走出贫困。 这些效果是财政扶贫不一定能起到的。

     3、一些建议 

一、   可以考虑国内的大中银行都成立这么一家或若干家社会企业型的扶贫银行， 并将之合理地分布在国家重点要解决的集中连片的贫困区域。 这样的银行可以以村镇银行的名义注册， 在一个县域中运行。国有银行要先带头， 鼓励民营银行也进入这一领域。

二、   要打破普惠式金融可以完全商业化的神话，对从事低收入农户贷款及在极贫困地区运作的农村金融机构应给予更多的政策优惠。有关部门对这样的社会企业型银行的准入、监管、人员配置等等都应该有一定的特殊政策。在不良率、贷款额度、存款准备金、存贷差等方面对其“网开一面”。为使这样的银行在成立初期能够至少自负盈亏， 可以建立扶贫贷款风险补偿基金，制定风险补偿发放的规则。国家在种子、化肥，农业机械、农田水利建设上给了很多的优惠政策，为什么在金融领域就不应该给呢？

三、   这样的金融扶贫思路不应仅限于银行业。 保险业也可以考虑成立社会企业型保险公司来解决贫困地区与贫困户的农业保险以及其它的保险问题。

四、   应该减少成立了社会企业型银行的商业银行以及其它金融机构的其它扶贫责任。

五、   这是一个新思路、新领域， 需要组织一些专家来进行可行性研究， 经过试点后推广。