做普惠金融，首先要把“普惠金融”的定义搞清楚。其实“普惠金融”没有一个特别准确的定义。归纳世界银行报告的定义，普惠金融是指让每一个有金融需求的个人，都能够及时的、方便的、有尊严的以适当的价格获得高质量的金融服务。

我认为这个定义包含以下四个内涵：首先，强调包容性。不是说只有低收入人群才得不到金融服务，有些高收入的人可能也得不到，因此普惠金融是面向全体人群的，普惠金融服务不限于低收入人群；但是，一般真正有困难的是小微企业和低收入人群，他们是普惠金融的难点和重点。其次，普惠金融满足的金融需求不仅包括贷款，还应该有存款、汇款、证券、保险、理财等。第三，普惠金融的获得应该是方便的、及时的和有尊严的。最后，获得普惠金融服务要支付适当的价格，也就是要满足商业可持续的要求。

这就需要厘清并坚持普惠金融的几个理念。首先，普惠金融一定要保证“普惠”，这包括前面说的四层内涵。第二，要明确金融就是服务业，没有那么高高在上。今年7月召开的第五次全国金融工作会议也强调，金融要回归本源，把为实体经济服务作为出发点和落脚点。金融要稳健发展，要创新，就是要满足实体经济的需求。

最后，还需要明确“金融是把双刃剑”。一方面，金融能帮助实体经济有效地组织资源提高生产效率，另一方面金融的杠杆也可能带来“马太效应”，助长两极分化，使得少数能获得金融服务的人更富。因此，要用好这把“双刃剑”，既让它为经济发展服务，又要控制其负面效应。我们要通过小额信用放款，给低收入人群一次改变命运的机会。

2008年全球金融危机之后，关于金融监管的争论很激烈。我认为对于普罗大众而言，金融工具不需要那么复杂，也不能设置太高的杠杆率。总之，对老百姓的金融产品应该尽量简约，让普通人能看明白。

      多层次发展普惠金融

普惠金融市场应该是多层次的。总的来说，普惠金融市场的发展可以分为大型金融机构、中小金融机构以及包括小贷公司的非存款类贷款组织三个层次，这三个层次应该协同发展。

具体而言，在普惠金融领域，可以让大型金融机构对接“毛细血管”：大机构应该利用它们在全国的网点和技术实力，来辅导小贷公司，做小贷公司的资金融通行。小贷公司不能吸收公众存款，但是可以从大机构贷款，大机构对小贷公司放款，就等于放了一个组合贷款。另外，现在农村专业合作社内部正在试点信用互助合作，大机构也可以对接农民信用互助组织。

对大型机构而言，他们的难点首先是农村和小微企业没有抵押物。对于这个问题，2016年开始试点的农村“两权抵押”或“三权抵押”，即抵押农村承包土地经营权、农民住房财产权和林权，是解决办法之一。但是因为这“三权”不是真正的所有权，财产权保全和流通都有困难，也没有形成市场。

这个问题各地都在做各种各样的探索，但主要问题是承包经营权流转之后如何维持土地用途。如果没有严格的土地管理制度，可能流转几次之后农业用地就变成非农地了。因此，盘活农村土地承包权和使用权的前提是，国家建立严格的土地用途管理制度，在此基础上，可以放开交易主体，允许社会资本、特别是来自城镇的资本介入，提高流动性。

大型金融机构面临的第二个难点是，普惠金融服务对象的征信信息缺失，未被目前的个人和企业征信体系所覆盖。解决的办法之一是可以跟互联网公司合作。互联网发展到现在，积累了大量行为数据，很多互联网公司可以把他们收集的行为数据做成模型，列出白名单，提供给金融机构。互联网公司做的模型，跟金融机构的风控数据匹配，可以有效降低金融机构的获客成本，扩大金融服务的覆盖面。这也是克服大机构服务小客户困难的一个办法。

此外，如同刚才所讲，大机构要跟“毛细血管”对接，既能降低自身成本，也能给中小机构“输血”。

对于中小机构而言，最重要的是要明确自己的社区定位。不能老想着逮着个金融牌照就全国跑。中小金融机构就该搞好社区服务，用好“熟人社会”的优势来降低征信成本。

大机构的业务是在陌生人环境，要靠抵质押和技术手段控制风险。而小微企业没有那么多可抵质押物，中小金融机构也没有掌握比较成熟的风控技术。这种情况下，中小金融机构应该利用技术之外的东西，将其转化为自己的优势，例如服务社区的优势，可以利用社区熟人社会的约束来控制风险。

其实中小金融机构的客户也有好多抵质押品，例如大型农机、应收账款、知识产权等，但是金融机构没有掌握怎么用这些抵质押品风控的技术。所以，对于中小机构而言，最迫切的事情应该是沉下心去学习抵质押物评估、风险管理等技术。

普惠金融的第三个层次“非存款类贷款组织”；其中，又分两种，小贷公司是一种，还有一种是农民信用互助组织。

近期修订的《农民专业合作社法》，新增了这种新型组织。农民信用互助组织跟其他农村合作金融组织不同的是，第一，参与者必须是农村专业合作社的长期社员。金融是服务业，是为了解决商品流通生产过程中的价值转移问题，因此要依托产业链，所以要求参与者必须是专业合作社的社员；而为了避免利用社员身份搞股金存款，所以又要求必须有一年以上的社龄。

第二是承诺制，也就是没有资金池。在信用互助组织中，社员都是缴纳一些股金，各个社员可以在他们缴纳股金的一定倍数内借贷，但股金额度会很快就在小组内部贷出去了，这样可以用社员承诺出借的钱给有需要的社员。

第三，信用互助组织有专门的托管行。托管行给互助组织开设专门账户，社员甲要借钱给乙时，在信用互助组织内部相互评定借款额的基础上，给托管行发出指令，托管行收到指令后划钱到信用互助部，再从信用互助部账上把钱划到乙账户上完成记账的过程。这些是很小额度的钱，就是临时借用，有互助性质，互助组织本身不追逐利润，社员出借有报酬，但不以追逐利润为目的。

第四，托管行也是信用合作社的资金融通银行。信用合作组织相当于搭建了一个信用平台，社员还能从银行得到额外的个人授信。这种农民信用互助组织目前在山东有试点，当地农信社在服务信用互助部的基础上，还给每个社员额外的授信额度。

这就叫“小钱灵活，大钱方便”。通过正规金融机构对接毛细血管——信用互助组织，灵活地解决问题。正规金融机构放款方便了，微型机构的资金来源也稳定安全了，这就形成了多层次的普惠金融体系。 

      小贷公司应定位为金融机构

人民银行从2005年开始试点小贷公司，当初设计成“只贷不存”，是因为如果小贷公司吸收公众储蓄，就容易出风险事件。所以当时规定小贷公司只能用自有资本金放贷，但是可以有一定的杠杆。经过十多年的发展，小贷行业有了一定的成长。

截至2017年6月底，小贷行业注册资本8274.1亿元，贷款余额总计9608.2亿元，杠杆率只有17%左右。目前小贷公司有8643家，雇佣人数10.8万人，是个很好的就业渠道。9600多亿元的贷款，也解决了很多社会融资问题，比非法集资、高利贷要好得多。

但是小贷公司现在也陷入瓶颈期，有一半以上都在亏损。不过我们发现，凡是经营好的，都是坚持做小额贷款的。

目前小贷公司主要面临四个问题。首先是定位，小贷公司应该明确定位为金融机构。既然贷款是金融业务，需要有许可才能做，为什么专门做贷款业务的小贷公司不算金融机构？

第二，既然定位为小额贷款，那就要和大机构错位提供服务。小贷公司没有必要朝着银行的方向发展，就应该把自己定位为“幼儿园”，社会上永远需要“幼儿园”。现在看来，那些出问题的小贷公司都是放大额贷款、做类银行业务的。办得好的小额贷款公司可以上市，但一定要坚持耕耘自己的细分领域。

第三个问题是外源融资瓶颈。当初设计小贷公司的模式时，规定小贷公司只贷不存，是为了控制风险。但是大机构可以给他们做资金融通，跟小贷公司一起做组合贷款。当地金融办也可以帮忙做风险评估，把评估资质好的小贷公司推荐给大型金融机构，这样也能降低大机构的风险。

最后一个问题是，小贷公司应该享受跟正规金融机构同等的优惠政策。目前商业银行从事小微和三农业务，在风险拨备、税收等方面享受一些优惠政策。今年6月国税局发文，首次明确了对于从事10万元以下农户小额贷款的小贷公司，享受跟金融机构同样的税收优惠。但是如果承认了小贷公司的金融机构地位，在其他方面小贷公司也应该跟其他正规金融机构享受同等待遇。

此外，小贷公司要发展起来，还需要有托管行、开户行，提供资金融通、业务对接，另外也能提供资金监督和业务辅导。小贷公司可以是大中型金融机构放贷的毛细血管。

小贷公司现在是交给地方金融办负责监管。目前的问题是地方金融办定位不清晰，但7月召开的全国金融工作会议压实了地方监管责任，很多地方已经把地方金融办变为金融监管局，明确小贷公司等七类机构由地方监管。

监管方面，如果小贷公司吸收储蓄、非法集资，就交给公安部门处理；如果小贷公司自己经营不好，就收摊走人，都是市场化的做法。而且，小贷公司凭自有资本金和机构资金放贷，也不大可能有跑路风险。

      财政如何介入

普惠金融必须有财政的支持。社会人群主要分三个层次。首先是社会最底层的，对于特别贫困人群，需要借助社会保障体系和财政投入来托底；第二层是对于有生产能力但风险较大的群体，可以为之提供金融服务，财政也该介入；第三层的人群完全市场化操作可持续的，就不用财政直接介入了。

财政介入可以做的事有：首先是用国家公信力建立信用体系，包括在全社会树立信用理念以及建立方便查询的征信体系两个方面；第二是政府设立担保基金、对金融机构的风险补偿和政策性保险，帮助金融机构承担一定风险。第三，财政可以通过贴息降低低收入人群和小微企业的融资成本。

      互联网技术应用

互联网技术可以极大地促进普惠金融的发展，有助于提高金融的可获得性。例如金融机构可以利用移动互联网技术摆脱对物理网点的依赖，服务偏远地区；另外，互联网技术能打破信息壁垒，解决信息不对称带来的风险问题，提高金融业的核心竞争力。

电商、社交网络和各类在线服务积累了很多客户行为数据，互联网公司可以对这些数据加工分析，以对客户开展风险评估，使得金融机构向没有信用记录的客户提供信贷服务成为可能。这些是积极的一面。

但是也需要考虑信息社会的“马太效应”。未来互联网公司对数据的垄断值得警惕，我们要思考在数据挖掘中如何保护个人信息，这也需要机构对客户的信息保护意识加强引导。

我认为没有必要专门再设网络小贷牌照。网络小贷也是小贷，线上线下结合是发展方向，拿一般小贷公司的牌照就可以了。如果在线上经营有跨区域问题，就由注册地来监管。