《总量、结构和市场化》（4）

“八五”期间国民经济再上新台阶问题

三、需要采取的体制和政策方面的主要措施

        国民经济要再上新台阶，必须调整和转换产业结构，形成新的增长模式和增长格局，而要如此，则又必须加快改革，完善市场机制，改进宏观调控，从大的方面来说，主要有以下几条：
　　1．进一步实施政企分离，加快缩减政府对企业的直接控制，明确产权关系，转换企业（特别是国有企业）的经营机制，使企业都能积极面向市场，主动调整生产和投资结构。尽最大可能地培育市场，发挥市场机制的基础调节作用。
　　2．根据我国商品经济发展水平低，市场体系难以迅速发育健全的事实，考虑到不合理结构形成的历史原因，以及国际竞争日趋激烈等等情况，为加速基础产业、重要机电设备工业和高新技术产业的发展，国家的计划和政策手段在一些重要产业部门的结构调整中，必须发挥积极作用。其目的不是阻止或扭转市场调节的方向，不是防碍或破坏市场机制的发育，相反，必须符合市场调节的长远趋势，有助于加快市场机制的成熟。其对象是整个行业，而不是一个企业。其效果要能够比让不成熟的市场自发调节，更迅速、更彻底而更少负作用（例如社会震荡等等）。为此需要设计实施若干重要产业的振兴计划，需要建立规范的政府投融资体系等等。
　　3．建立健全一个符合现代商品经济运行要求，能够保证国民经济持续稳定的宏观调控体系。
　　必须明确，宏观调控的政策必须统一，因而其机构也必须统一。所谓中央和地方分级调控的说法，是不科学的。改造以后，为解决过去传统体制下经济决策过分集中的问题，中央向地方下放了不少权力，作为一种过渡也无不可。但是提出宏观分级调控是错误的。如若这样，经济上就会出现市场不能统一，国内资源优势不能互补，结构无法合理化。政治上就会发生地方与地方，地方与中央的冲突甚至分离。
　　鉴于目前已形成的格局，“八五”要力争尽快解决以下问题：
　　（1）政企彻底分离，无论是中央政府还是地方政府都不能直接干预企业的经营活动；
　　（2）中央和地方划清事权范围。地方政府的主要经济职能是改善所辖地区的投资环境。中央政府的主要经济职能是实施宏观调控和发展全国性的基础设施，中央政府为有效实施宏观调控，各有关部门可根据需要在地方设置直属派出机构；
　　（3）加快从财政“包干制”过渡到“分税制”，为减少阻力，可照顾各地既得利益，保持其支出水平，办法是定额返还。进一步强化国税系统的垂直领导体制；
　　（4）近期内将中央银行各省分行撤销，改按经济区划设置分行；
　　（5）中央统一布署社会保障体制改革，建立全国统一的社会保险制度，社会保险基金要直接归中央管理，使其结余积累部分成为政策金融的一大资金来源。
　　*本文写成于1992年5月24日，是前一篇文章的续篇。

关于修订“八五”计划的几点建议

        1．总量上确定国民经济年平均增长速度为9%，固定资产投资率为30%，是既积极又稳妥的。
　　2．结构方面最具有决定全局意义的是交通和通信，“八五”后三年要尽一切可能提高交通和通信的供给能力。因此在这个领域的发展速度和投资安排上打得更积极一些是完全必要的。
　　3．交通和通信的投资既要高度重视近期可以形成生产能力的项目，也要充分考虑“九五”的实际需要。所谓“九十年代交通通信瓶颈约束已成定局”的说法过分消极。目前铁路和电话建设的新指标，我认为还偏低，并没有充分反映出实际潜力。
　　4．在交通建设中，“八五”期间一定要争取上京沪高速铁路。如果京沪高速铁路在近两年开工，“九五”期间建成，加上“京九”，则南北交通，会有根本性改善。高速铁路主要承担客运，可以腾出现有的京沪铁路专用于货运，并有机会进一步实行现代化改造。据估算，京沪高速铁路的投资总额为300多亿元，即使国家不投资，搞股份制和吸引外资也可以解决筹资问题。
　　5．能源建设中，目前来看突出问题是核电滞后，秦山、大亚湾之后尚无新的核电工程开工，“八五”后期应增加核电项目。现在广东等东南沿海发达地区有积极性，资金自筹，应当让他们上。这些地方完全依赖火电，煤炭运输和空气污染都是很大问题，能增加核电比重均应受到鼓励。
　　6．如何使汽车、电子、石化等已确定为支柱产业的行业真正成为今后增长的支柱，而且尽可能减轻代价，也是非常迫切的问题。汽车供给量到1995年有可能会突破200万辆，即使如此，仍不一定能满足国内市场需求。现在的问题是，谁来生产，怎么生产。听任现在的局面发展下去，那就会重复80年代彩电、冰箱的过程，大量进口散件来组装。或者是导致出现许多劣质汽车，以及大量替代汽车的拖拉机。我们已经做出承诺，三年后完全放开对汽车发动机进口的行政和控制，到时再想搞独立的民族汽车工业更为困难，唯一正确的选择是，进一步放松对有基础的大厂的各种控制，优先批准它们搞股份制，对外商成系列的投资给予更多优惠条件，早日形成若干数十万数辆产量规模的大厂家。仅仅采取对现有大企业汽车减免税费的办法并不可能抑制进口组装和粗制滥造，因为问题的要害是市场供不应求太严重，高价格是必然的，小厂的成本再高，仍然有巨额利润。
　　7．机电工业上水平，今后三年十分关健。在全面放松进口审批控制之前，我们有一个时间差可以利用，就是更主动地以市场换技术，因此对外商在这些有关产业的投资应当减少或取消所谓外销比例要求。如果这个时期过去后，外国生产的产品可以更自由地进入我国，我们现在手中掌握的“开放国内市场”的王牌就大大贬值了。无论什么产品，无论条件多苛刻，只要是在中国市场销售，能在中国生产总比进口更合算。以此为指导思想，我们需要重新考虑若干重大产品的发展计划。
　　8．干线飞机这个项目要进一步突出出来，予以高度重视。1992年我国民航新接收飞机80架，到1995年也许会超过150架。我个人认为从已有基础、市场前景和产业技术升级等多方面来看，都应上。现在总感觉有点半信半疑，舍不得花大本钱，而且对国际上飞机制造业普遍不景气这个机会利用不够，对我们这个增长速度最快的市场作为谈判合作的筹码不够。飞机工业非常特殊，投入量大，收益期晚，必须由国家扶持。美国一个经济学家讲，世人都说产业政策是日本人的创造，其实美国今年全球首屈一指的民用航空器工业就是一个成功的产业政策范例，因为正是政府在战后国防为理由说服国会和国民对飞机制造业给予巨额拨款资助。我们需要特别注意的一个问题是，加快现有飞机制造企业的经营机制转换，避免完全靠在国家身上。
　　9．电子工业，发展战略目前尚有不明朗之处。但是时不我待。超大规模集成电路等关键性基础器件，如果要搞，那么“八五”就得增加更多投入。程控交换机，现在担心搞多了，我认为到1995年形成年产1000万线也不算多，不一定能充分满足需求。微型计算机，现在有关部门预测的市场需求，恐怕也存在偏低的问题。
　　10．船舶工业是我们最可能迅速培育成有较强国际竞争力的产业之一，“八五”时期应加大投资，同时要改革体制，形成企业集团。引进外资，扩大合作也是非常重要的。对此有关政策应进行调整。
　　注：*1992年下半年国务院各部门开始研究修改“八五”计划纲要，本文系作者就一部分问题提出的具体修改意见。

对经济发展再上新台阶的思考*

　　邓小平同志南巡的重要讲话传达之后，全国出现了一个加快改革开放、加快经济建设的热潮，各地纷纷提出了经济发展再上新台阶的具体目标。从国民经济整体来看，所谓再上一个新台阶意味着什么呢？这个问题迫切需要回答。这里，根据我们的初步研究，提出一些不完全成熟的想法。

一、经济发展上台阶的实质内涵是产业结构升级

        在改革开放的推动下，80年代我国的经济发展迈上了一个历史性的台阶。在10年的时间里，国民生产总值增长了1.36倍，综合国力大大增强，人民生活明显改善。具体来说，80年代我国经济发展跨上一个历史性台阶，是由以下几个产业上台阶为主要结构内涵的：一是农业上了一个台阶。粮食产量增长了1亿多吨，经济作物产量大多半增长了1倍左右，肉和水产品产量增长了1倍以上，禽、蛋、奶、和水果增长2倍以上，上台阶的标志是人民生活温饱问题基本解决。二是基本生活消费品工业上了一个台阶。标志是市场短缺迅速消除，80年代中后期根除了工业消费品凭票供应的现象。三是耐用消费品工业上了一个台阶。原来的“三大件”迅速达到数量饱和，以彩电、冰箱、洗衣机为代表的新一代耐用消费品生产在80年代中期开始了高速扩张，上台阶的标志是这些耐用消费品由供不应求转为为供过于求。四是原材料工业上了一个台阶。钢材、有色金属、主要化工原料的产量在10年中增长了近1倍或1倍以上，上台阶的标是长期困扰我国经济发展的原材料严重短缺、大量依赖进口的局面得到缓解。
　　正是上述产业部门的发展，支持或带动了80年代我国经济的高速增长。尽管80年代我国的经济发展是以市场严重短缺、满足现有市场需求为起点，但其中也有一个清晰的产业结构升级的过程。作为这一个时期主导产业的消费品工业，如果在80年代中后期不由基本生活消费品生产向耐用消费品生产升级，那么消费品市场的疲软早在1986年前后就会出现，我国工业在80年代后中期的持续高速增长也就不可能实现。需求结构的变化要求生产结构随之变化，生产结构实现了调整就为经济增长开辟了新的市场，确立了新的成长点，此时经济速度加快就会是一种合乎规律的结果。
　　80年代是我国农业有史以来发展最迅速的时期，平均每年增长6%以上；工业发展更快，平均每年增长15%左右；建筑业的增长在1988年以前，超过了工业增长；但是在所有产业中增长最快的是服务业，由此形成我国三次产业结构的重大变化。在GNP中，第一产业比重下降，第二产业比重下降，只有第三产业净增7个百分点。在社会就业结构中，第一产业下降近10个百分点，第二产业增加了3个百分点，第三产业增加6个百分点。可见，我国经济结构转换是十分迅速的。
　　1989年以来，我国出现了前所未有的市场持续疲软现象，标志着我国经济发展面临一个新的结构性转折。在经济发展处于结构转换的阶段上，如果我国仍依托于80年代经济高速增长时期的产业结构实施加快发展的政策，很可能由于市场不足而边生产、边积压，速度和效益都难以保证，结果欲速而不达。因此，90年代我国经济加快发展、再上一个新台阶的基本前提是进行大规模的结构调整，根据社会需求结构的变化确立新的主导产业。
　　90年代我国产业结构以转换的方向是，充实基础产业，扩展第三产业，提高第二产业的技术水平，在继续发展消费品生产的同时，使投资和基础器件的生产有实质性的进步。只有这样，我国经济才能在90年代取得高效的发展实绩。

二、在发展中调整结构，以结构调整加速发展

        从我国目前产业结构的现状出发，90年代我国经济发展要上新台阶需要以下列产业的加快发展为先导：
　　–––––要把交通和通信业的发展放在突出的位置。交通和通信是目前我国经济发展“瓶颈”中的“瓶颈”。商品流通、信息传递、金融网络、旅游以及市场体系的发育，无不受制于交通和通信。交通和通信业不但本身具有十分巨大的市场潜力，对国民经济各行业也有重要的带动作用。铁路、公路、港口、机场、通信电缆等基础设施建设将提供大量建筑工程需求，能够直接增加农民收入；汽车、船舶、飞机和现代通讯设备将为我国的机电工业提供巨大的市场，并推动我国机电工业和相关高技术产业技术水平的提高。
　　–––––要把教育作一个战略产业加快发展。教育本身是一个巨大的消费领域，我国居民愿意承担的教育费用不可低估。同时，二战以后的国际经验表明，人力资源的开发是经济起飞和现代化的基础，一个国家未来的经济发展水平很大的程度上取决于现在的教育发展状况。发展教育事业，尤其是发展由居民家庭部分或全部承担费用的中等职业教育和高等专业教育，鼓励各种形式的社会办学，对于扩展居民的消费领域、推迟就业年龄、减缓就业压力，以及我国经济和社会的长远发展，都有重要意义。
　　–––––进一步发展金融保险业、房地业、科技开发和服务业、商品批发和零售业，以及会计、审计、法律和各类市场管理、服务等行业。第三产业中的这些行业，随着改革的深化和市场体系的发育，在国民经济运行中的作用越来越重要。我国这些行业目前的发展水平不但与发达国家相比十分落后，与一般发展中国家相比也差距甚大，因此它们的发展潜力和可能吸收的劳动力规模将十分可观。这些行业得以发展是改革的结果，加快这些行业的发展也是深化改革、确立新的经济运行机制的需要。
　　––––大力发展汽车、船舶、民用飞机等交通运输工具制造业。随着交通运输业的发展，我国汽车、船舶、民用飞机将出现巨大的市场。这些产品的制造业，都是资金、技术密集型产业，关联产业多，扩散效应大，而且我国过去几十年已投入巨资形成了一定的生产基础和专业技术队伍，大量依赖进口很不合算。目前我国交通运输工具的制造水平与国外相比还有很大差距，要下决心与国外合作，以市场换技术，尽早确立自己的制造产业，避免将来被迫大量进口的局面。汽车、船舶、民用飞机制造业的发展，将对国民经济产生持久、广泛的带动作用。
　　––––要使机电工业的技术素质上一个新水平。我国机电工业，尤其是机械设备制造业的规模很大，但技术素质不高，难以用先进技术装备对国民经济各行业进行现代化改造，是我国相关产业技术结构中的薄弱环节。一方面大量进口国外设备，另一方面国内生产能力闲置。国民经济发展技术素质的提高，必须以一个高水平的机械电子复合产业为基础。因此，90年代我国机电工业必须有组织地进行系统改造，在引进技术的基础上实施进口替代，这不但能使我国机电工业开拓新的市场，而且对国民经济的长远发展具有战略意义。
　　––––加快高新技术产业和外向型加工工业的发展。以电子通讯技术为先导的高新技术产业，不但自身有广阔的市场前景，而且负有以新技术改造传统产业的责任。依托于我国现有科研基础和科技队伍，推动科学技术的产业化我国完全有可能在高新技术产业的发展中有所作为。我国目前一般加工工业生产能力明显过剩，90年代需要在产品质量和档次上提高到一个新的水平，按照国际标准和国际市场需求进行生产，形成具有比较优势和较强竞争能力的外向型加工工业。
　　概括地讲，如果90年代我们能够有效地进行结构调整，确立新的主导产业，那么经济发展就不会再受制于市场的不足，增长速度加快就将是一种必然的结果。

三、深化改革、强化宏观调控

         从我国目前经济发展的物质技术基础和经济环境看，90年代我国经济加快发展、上一个新台阶的条件是具备的。依托于80年代经济高速增长奠定的物质基础和目前国内较高的储蓄水平，只要结构能够有效调整，到2000年使综合国力比1990年增长1倍以上，人均GNP按不变价格再翻一番是完全有可能的。由于经济结构调整是我国经济再上新台阶的关健，而结构调整的实施需要良好的体制条件和有效的引导和调控，因此，90年代我国经济发展再上新台阶必须加快改革的步伐，并强化经济调控。
　　1．经济发展上新台阶必须把改革在首位。90年代我国经济体制改革需要在两个方向上实现突破：一是转变国营企业的经营体制，二是确立间接调控的体制，以此为结构转达换创造体制条件。
　　目前我国微观层次资源和资金的使用效率不高，经济发展中科技进步的贡献还比较低，重要原因是是国营企业缺乏自负盈亏的约束机制，缺少利用先进技术和加强管理、减少损失浪费的压力。目前急待发展的“瓶颈”产业，也都是以国营经济为主或垄断的产业。通过深化企业改革，使国营企业成为自主经营、自负盈亏的商品生产者和经营者，在企业内部确立技术进步机制和资源节约机制，促进企业面对市场主动调整生产结构和投资结构，是我国90年代加快经济发展、实施结构转换的最大潜力所在。
　　改革以来，我国指令计划范围大大缩小，但间接调控的效能不高，国家对产业结构进行调整的能力较低。在目前改革加快的形势下，继续利用直接管理的办法配置长期资源的难度越来越大，因此必须加快间接调控体制的建立。通过重建财政、强化税收和建立政策性金融体系等办法，用经济手段引导和筹集建设资金，以便在资金渠道多元化的体制中实现长期资金的相对集中使用和优化配置。同时，要加快建立政府部门的科学决策体系和相应的决策责任制度，通过科学、完善的决策程序和论证制度，杜绝领导个人拍板可能造成的决策失误。
　　2．经济发展上新台阶需要有效的宏观引导和调控。根据我国商品经济发展水平低、市场体系难以迅速发育健全的事实，考虑到不合理结构形成的历史原因，为加速新主导产业的发展，国家的计划和政策手段在一些重要产业部门的结构调整中，必须发挥积极作用。其目的不是阻止或扭转市场调节的方向，不是妨碍或破坏市场机制的发育，相反必须符合市场调节的长远趋势，有助于加快市场机制的成熟。政府干预的对象是整个行业，而不是个别企业，其效果要比让市场自发调节更迅速、更有效、更少副作用。为此需要设计实施若干基础产业的振兴计划，并建立规范的政策融资体系。
　　目前需要强调的是，维护国内市场的统一性和集中统一使用各种宏观调控手段。银行系统的垂直领导必须加强，应尽快改变目前人民银行按省市设立分行的体制，改为按大区设立分行，以避免地方对信贷手段动用的行政干预。社会保障体系改革应由中央统一部署， 建立全国统一的社会保障制度，社会保险基金要直接归中央管理，使其结余积累部分成为政策金融的一大资金来源。财政体制应创造条件尽快向分税制过渡，形成先集中、后返还的财政收支格局。为此需要强化中央对税务系统的垂直领导，逐步形成国税体系和地方税务体系相分离的体制，为实行分税制创造条件。对于审计、统计、海关、工商、商检等经济监督部门，要加强中央的垂直管理体制，保证统一市场内管理和执法的统一，防止地方政府的不合理干预。同时，要加快各级政府的职能转变，规范政府的经济行为，严禁各级政府通过干预企业的经营活动和随意设卡进行市场封锁。
　　注：*本文是本书作者与邵宁合写的一篇研究报告，曾由《经济体制改革内部参考》1992年第20期刊载，之后也在其他报刊摘发。

新形势下的宏观调控与国家计委职能*

　　发展社会主义市场经济离不开建立新型的宏观调控。中央确定计委是负责宏观调控的一个综合部门。计委要承担起这个任务，首先要转变观念，而转变观念最重要的是扩大视野，即形成真正的宏观视野。长期以来，我们计委名为国民经济综合部门，实际上只注意计划内一块，而且是指令性计划内的一块，无论是生产、流通、投资、分配、外贸、外汇均如此。随着改革开放的深入，这一块越来越小，而不断扩大的计划外部分我们却视而不见，或知之甚少，这样，工作被动，权威下降，茫然感和失落感油然而生，且日益加重。其实，只要我们放开眼界，真正从国民经济全局来观察，需要宏观调控来解决的问题不知有多少，我们该做而且能做的事情数不胜数。
　　去年以来，委里工作有所调整，重点抓了区域发展战略，加快第三产业等传统上我们不太重视的领域，观念上有所突破，可以说有了很大进步。但是与形势的发展相比，我觉的还远远不够。举例来说，我国经济发展的潜力究竟如何？转轨时期的宏观调控应当如何构建？财政政策和金融政策各负什么责任并如何结合？怎样才能使投资规模恰当？中国经济如何与国际经济接轨？现阶段中国应当是争取资本净流入还是保持资本净流出？人民币可兑换的步子快一些好还是慢一些好？如何摆脱“瓶颈”约束？怎样解决基础产业资金筹措？早已起步并不断加速的农村城市化应按什么方向引导？区域发展不平衡该取什么对策？如此等等。我的感觉是，在这些问题上，我们考虑得很少，甚至可以说许多干部都缺乏基本概念。然而，这些问题都是国家迫切需要得到解决对策的。
　　许多同志习惯于过去的计划工作，习惯于制定或汇总多种指标。但是不了解和把握经济全局，这些指标如何才能符合实际呢？“八五”计划就是一个深刻教训。我们的本子上国民经济年增长速度是6%，现在不得不改为8%—9%；肉类、水产品、糖料、水泥、钢铁、汽车等重要产品的数量指标等第二年就超额达到了，其中有些已达到十年规划的指标；邮电事业的指标也不得不成倍提高；民航发展速度本来从1983年以后就没有低于20%，治理整顿时期都保持在30%左右，但我们的指标是12%。不能说责任都在计委。也不能说今后订指标要越高越好。将来也可以取消这些实物指标。问题是我们的计划工作与实际经济生活严重脱节。这样的计划工作怎么能有严肃性和权威性呢？
　　“八五”计划已经做过调整，不过，我们的计划与实际存在很大距离的问题到现在并没有得到根本解决。例如去年和今年的投资规模、信贷规模都严重存在着计划和实际两张皮的问题。虽然表现形式上不一样，投资规模是实际完成额大大超过计划数，信贷规模是看上去守得很好，其实超过新增贷款计划三分之一的银行资金是绕过信贷规模放出去的。问题的要害不在于数字指标是高了还是低了，而是在于这些指标的道理何在并不清楚。根据经济学原理，决定合理投资规模的根据是总储蓄提供的社会资金流量，决定信贷规模的根据是全部银行正常资金来源规模，这些指标可以进行预测，找出最高限和最低限，然后根据综合考虑选择恰当数字，加以控制实施。总之，首先要把握全局情况，然后才能考虑制定什么水平的计划目标。
　　再举一个我们计委十分关心的问题为例，就是所谓重点建设滞后的问题。我们最头痛的是资金注入不足，非重点投资以40%或更高的速度增长，而重点建设的资金却在萎缩。毫无疑问，不是没有足够的资源，否则其他一般项目为什么能上得去呢？我们只盯着财政基本建设拨款和银行指令性计划贷款，可实际上又挤不出油水。社会上那么多资金为什么就不能引导到重点建设上来呢？是什么原因导致资金过不来呢？我们强调地方部门行政分割的作用，强调价格不合理的影响，其实都不是主要原因。换个思路，换种方法，我看资金就会滚滚而来。
　　总之，我认为要适应新形势做好宏观管理工作，我们计委全体干部必须首先要全面地研究国民经济的现实，要系统地总结过去十多年的经验教训，要广泛地了解国际上各种经济发展的理论和实践。打开视野天地宽，计委工作的新局面就会开创出来。
　　90年代，改革的任务是建立社会主义市场经济体制，发展的任务是在结构升级的基础上，再上新台阶。计委的中心工作就是从组织协调好宏观管理的角度保证这两大基本任务的完成。
　　我国的宏观经济管理可以分为两个领域，一个是中长期的协调发展，二是短期的总量平衡。就第一个领域而言，包括以下主要内容：
　　1．制定并监督实施国民经济和社会发展战略。这项任务看似很虚，其实关系到我国能否实现现代化，能否赶超发达国家。早期的资本主义国家实现工业化基本上是一个自发演进过程，后起的资本主义国家的发展，特别是战后新兴工业化国家和地区的发展就加进了许多自觉的因素。对于我们这样一个经济文化比较落后的社会主义大国，搞了三十年重工业优先发展的集中计划经济体制，处于今天科技进步日新月异，国际市场竞争日趋激烈的条件下，要实现现代化，必须有更主动更自觉的选择，否则是注定要失败的。这就要涉及如何评价我国的资源潜力，如何最恰当地把各种生产要素组织结合起来，如何充分利用科技、教育对经济社会发展的巨大推动作用。我们必须认真研究借鉴欧洲道路、北美道路、日本道路、亚洲“四小龙”道路，但是最终还得找出最适合自己国情和当代国际环境的中国道路。在这个方面，必须警惕并注意克服两种倾向，一是放弃主动，听任自然的倾向，一是自觉不自觉照搬国外发展模式的倾向。我的一个不成熟看法是，中国走向现代化的道路很可能是一种工业化信息化并进、充实基础产业和发展高新技术产业并重、内涵增长和外延增长相结合、城市现代化和农村城市化同步、出口导向和进口替代相统一的道路。总之，不可能是像欧美那样，先工业化后信息化；先建起四通八达的铁路网，再加速发展制造业；先实现农业机械化，再全面实现现代化；先以外延增长为主，再以内涵增长为主。也不可能像日本和“四小龙”那样，先搞轻纺工业，后搞重化工业，长期以出口导向为基本发展战略。
　　现代化道路是最高层次的发展战略，不可能现在就非常具体，需要反复探索。但是在近中期的发展阶段上，应当采取什么样的战略方针，那就需要非常明确了。在这方面如果发生失误或偏差造成的后果是非常严重的。1989年我们开始研究“八五”计划和十年规划的总体思路，当时计委研究小组写出的初步报告就是：“以交通为重点充实基础产业”。后来这个观点没有被接受，正式的提法和过去一样。但是交通问题的严重性不断得以暴露，从去年开始，交通被提到基础设施的第一位，开始大规模投资，但是铁路、港口、机场的建设都需要较长时间，最近这两三年就非常艰难，国民经济发展为此不得不付出沉重代价。
　　2．制定产业政策和推动产业结构的调整升级。这个方面与发展战略是紧密相关的，但是层次上更具体一些，属于如何保证发展战略得以实现的手段。我们要搞市场经济，就是要以市场机制为资源配置的基础机制，就是要承认市场供求关系作用是推动我国产业结构不断升级的基本动力。因此产业政策不能搞成过去的指令性计划，包罗万象而且直接用行政性办法分配经济资源。产业政策应当是在以最大限度地发挥市场竞争的积极作用为前提的条件下，对市场机制尚不成熟的领域和市场竞争无法发挥作用的领域，以及市场供求短期内的作用方向不符合其长远作用方向的场合，施以必要的积极的政策引导。明确产业政策本质上必须与市场机制相一致而不是相冲突这一点，对我们今年的计划工作到关重要。产业政策要考虑国内的产业发展，必须考虑与国际市场的联结，要包括对外贸易政策和涉外投资政策等等。
　　产业政策可以分几个方面：
　　（1）产业结构协调政策 主要审查各类产业之间的关系是否协调，解决那些突出的不协调问题，例如，基础产业对其他产业的“瓶颈”约束问题，教育、科技这类特殊产业落后于经济社会发展需要的问题。现阶段上这类问题的解决，很大程度上要依靠改革体制，推进市场的办法，对此必须采取积极态度，但是也有些问题不完全靠引入市场机制就能解决，甚至完全不可能靠市场机制来解决。例如基础教育、基础科研，甚至一些风险很大投入要求很高的应用技术开发，在相当一段时期内也不可能靠市场来支持。
　　（2）地区产业结构政策 主要任务是促进地区之间的合理分工和优势互补。在市场经济条件下，地区之间发展不平衡是必然的，但是在市场障碍不断消除的前提下，投资由发达地区向不发达地区回流也是必然的，因为不发达地区有成本低廉、靠近资源的优势。因此，解决地区差别的办法，首先是要加快市场化进程、减少投资进入障碍。其次是利用财政再分配和政策金融手段增强落后地区的基础设施建设，改善投资环境。第三个特殊任务是，对过去计划经济时代遗留下来的产业布局不合理问题进行积极主动的调整。计委要制定国家的地区产业结构政策，并以此指导和协调地方的区域发展规划。
　　（3）行业结构政策 主要任务是确定行业内部的发展方向，调整目标及促进办法。随着市场化的发展，许多行业内部的结构调整，不需要政府去管，或不完全需要政府去管。有些行业可以通过非官方的行业协会来协调，有些行业可以搞半官方半民间的机构来管理，但是还会有一些行业要由政府部门制定明确的政策，并积极予以引导。这主要集中在交通、通信、能源、原材料等基础产业、汽车、微电子、石油化工等支柱产业，以及其他高新技术产业领域。在保留专业部门的情况下，计委应与之密切合作、协调，在撤销专业部门之后的情况下，要完全由计委承担这些职责。
　　（4）产业倾斜政策 根据发展战略和产业结构协调政策和行业结构政策，确定出每一时期需要给予特殊优惠以加速发展的产业领域。产业倾斜政策必须和经济市场化相协调，凡是已经能够通过市场解决发展问题的产业，或者是可以通过推进市场化就可以解决发展问题的产业，一定不能划入产业倾斜政策的覆盖范围，一定要保证产业倾斜政策确实是解决市场一时难以解决的问题。这样既有利于统一市场机制的形成，也有利于产业倾斜政策真正发挥功效。否则都要优惠，都成重点，事实上只是搞乱了经济参数而达到突出解决最薄弱环节的目的。
　　（5）政策性投融资制度 政策性投融资就是依据发展战略和产业政策，对那些预期可以盈利但盈利率不一定很高或风险比较大的重要行业的重要项目给予投融资扶持。完全非盈利事业的投资则要由预算和其他社会投融资体系。计委在这方面的职能应当是为政策性投融资提供导向，提供备选项目，并从两方面监督政策性投融资机构的活动：①保证政策性目标的实现；②按企业化的金融机构运营，虽然不要求盈利，但绝不能亏损。
　　3．制定并监督执行收入分配政策，维护和提高储蓄积累水平
　　世界上绝大多数市场经济国家都有收入调节政策，我们搞社会主义市场经济更需要有科学的合理的收入分配政策，在保证市场经济活力的同时，防止收入差别的过度悬殊。这个问题如何处理得好，确实不那么容易。
　　解决目前的收入分配不公平，首先要继续深化改革，消除平均主义分配制度的影响。同时要加快生产要素价格的市场化，避免由资金、外汇、土地、劳动就业和社会福利方面的“双轨制”造成的差额收入不合理流入少数人手中的现象。此外，还要根据国民收入分配结构已经发生的巨大变化（即持续地向个人倾斜），开征规范的个人所得税、资产税、遗产税、馈赠税等等。同时严格税收征管工作。
　　在解决地区性收入差别方面，除了采取其他政策扶持落后地区经济发展之外，还要通守建立规范的中央地方分税制并实施有区别的收入返还或补助制度。
　　除了收入分配政策之外，作为一个后起国家，我们还必须有一套全面鼓励储蓄、鼓励投资的积累政策。我国居民的储蓄倾向比较高，总储蓄在世界上也属于比较高的国家行列，但是，这方面还有很大潜力。例如，现在社会上一些人的奢侈性消费发展较快，完全不必要的铺张浪费达到令外国人吃惊程度，这种消费应当受到政策性抑制（当然大多数场合不能靠行政命令）。畸形消费生成的一个重要原因是，高收入者的收入转化为投资积累存在许多障碍。其实不管是什么人的收入，只要用于投资就有益于国家和社会，因此必须建立鼓励投资的政策机制。另外，我国较高的现金发行率也表时，许多收入没有被最有效地用于积累。总之，挖掘储蓄潜力，达到更高的积累水平是非常重要的，应当引起国家宏观管理部门的高度重视，而现在这个领域还完全在政策的视野之外。日本战后全民动员增加储蓄的经验值得我们认真学习。这项工作计委是义不容辞的。
　　以上谈的是中长期宏观管理的内容，下面谈谈宏观管理的另一个方面，即短期的总量平衡问题。
　　所谓短期的总量平衡问题，主要是指在每个计划年度里，都要尽量争取总储蓄和总有效投资的平衡，这两项平衡了，那么有效总需求和总供给就平衡了。如果发生不平衡或不平衡的势头，宏观管理就要采取适当的政策调控措施，促使宏观经济保持平衡或恢复平衡。
　　在过去计划经济时期，总量平衡是由方方面面的指令性计划来保证的。发生问题常常是因为政治上急于求成，打破计划或任意提高计划指标。改革开放以来，指令性计划的作用逐步减弱。现在，生产和流通放开了，投资也在很大程度上放开了。财政允许发生赤字，信贷虽然还有个规模控制的笼子，但实际上也漏洞百出。除此之外还出现了一个指令性计划更难以约束的直接金融领域（目前占社会资金流量的50%左右）。在这种局面下如何保证总量平衡？确实是个很难的课题。
　　然而，车到山前必有路。在直接控制不发生作用的时候，那么间接控制的可能性也就同时出现了。问题在于要抓紧时间建立起有效的间接调控工具。在发达的市场经济国家，所谓间接调控手段，主要是货币政策、财政政策。但是在我国现阶段体制转轨的过渡时期，宏观调控还必须保留必要的直接调控手段，这就有一个如何恰当地把间接调控与直接发调控搭配起来的问题。所谓恰当搭配，一方面要使之能胜任维护总量平衡，另一方面还要不断根据市场化的进程及时减少直接调控增加间接调控。
　　就目前而言，我以为对国民经济最有效的调控手段是金融政策，但是这种金融政策里既要有直接调控因素（例如信贷规模），又要有间接搞控因素（例如准备金、再贷款、基准利率、汇率等等，还应当尽快发展公开市场业务）。其次是财政政策、若干产业的建设基金政策、税前还贷政策以及支出调整政策等等。还有投资政策，主要是直接控制性的项目审批，政策性资金外汇的动用政策，对地方部门的道义劝说和行政命令等等。贸易政策，包括进出口配额和许可证、关税政策、出口退税和外汇留成政策，以及外汇管理政策和中央外汇收支政策。
　　现在的短期宏观管理面临两个问题。第一是现有的政策工具组合必须进行调整，因为它既不能适应市场化改革的需要，又不能保证对总量关系调控的有效性。第二是谁来统一和协调这些政策工具，从全局的角度（而不是各个部门的角度）来设计政策结构，监督实施宏观管理。
　　关于第一个问题，有许多内容可以展开讨论，不过这里限于篇幅就不多涉及了。只举一例，目前的金融政策发生了严重危机，信贷规模控制漏洞百出，银行政策性金融和商业性贷款活动，银行业和证券业，投资业以及房地产业混作一团，迫切需要进行改革和整顿。但其内部如此混乱，问题就相当严重了。其他方面也大体一样。
　　关于第二个问题，既然中央已经明确由计委负责宏观调控，而且反复要求计委从具体的微观性事务中摆脱出来，多抓宏观问题，我想，计委就应当承担起这种综合性宏观管理机构的职责。具体来说要做以下几方面工作：
　　（1）参预研究设计短期宏观管理的政策结构，并重点集中在各种政策工具之间的关系上，例如财政政策与信贷政策之间的关系，直接金融和间接金融的关系，投资政策与贸易政策和外汇政策的关系等等方面。
　　（2）对宏观经济的现状和走势进行密切的研究、分析和及时的预测，抓住问题关键，提出当期宏观调控的基本目标、方向和具体措施，报国务院和中央决策。
　　（3）根据国务院和中央的决策，协调各综合部门实施调控措施，并监督检查实际执行情况和效果。
　　要做好上述工作，计委必须从过去的工作方式和思维习惯中跳出来，积极学习新知识，研究新问题，在人员素质和机构设置方面都要有较大变化。
　　注：*这是作者写于1993年5月1日的一篇建议报告的前两部分。该报告曾摘要发表于国家计委经济研究中心《经济理论与实践动态》第37期《1993年8月9日》。