调整“城镇化”偏差，明确“城市化”战略

樊 纲  胡彩梅

    内容摘要：在工业化和城市化快速发展阶段，人口向大城市集聚是城市化的基本规律。通过行政手段人为限制大城市人口，不符合城市化发展规律，无益于化解“城市病”；优先发展小城市和小城镇不仅无法避免其人口流失，而且导致生产效率降低和资源浪费。最近一二线和三四线城市房地产市场两极分化与不恰当的“城镇化”战略不无关系。当务之急是调整“城镇化”发展思路的偏差，确立“城市化”的指导思想，减少对大城市的人为限制，以特大城市为龙头，以城际轨道交通为纽带，形成城市群、城市带。而广大小城市和小城镇现阶段的重点是做好生态与文化的保护、基础设施和公共服务的改善，为未来“后城市化阶段”的人口回流奠定基础。

    一、“城镇化”与“城市化”的区别

城市化与城镇化在一定意义上并无差别，都包含着农村人口伴随工业化进程向城市的迁移与集中，真正的差别体现在具体的指导思想和政策措施上。按照“城镇化”的指导思想，我国一直严格控制大城市人口规模和土地供给，优先发展中小城市和小城镇，鼓励就地城镇化，以此来防止所谓的“大城市病”发生。但是，这种指导思想却与城市化的基本逻辑和现实进程有所背离。

城市化进程的本质是人的迁移，是人口在空间上的集聚，从而获得产业集聚和人口集聚所带来的规模效益。人们在选择向何处迁移时，会进行趋利避害的理性选择，所考虑的主要因素包括就业机会、收入水平、生活条件、公共服务等。而在这些方面，大城市具有明显的优势。大城市以更为集中的方式提供各类公共基础设施，从而可以集聚大量的产业和企业，形成更专业化的分工，提供更多的就业机会和更高的收入水平。大城市是创新资源最集中、创新人才最密集、创新活动最活跃、创新最易于成功的区域，是创新创业的高地，为经济增长提供不竭的动力（美国绝大多数创新都集中在硅谷、洛杉矶、纽约、西雅图等大都市区）。大城市还能集聚优质的教育、医疗等公共资源，形成完善的基础设施配套体系，提供良好的生活条件和公共服务。大城市因为人口的集聚，更有利于服务业和文化时尚产业的发展，成为吸引年青人的重要因素。正因如此，在城市化早期阶段，无数年青人都向往到大城市工作和生活，即使蜗居也要留在大城市。这些正是我国城市化加速阶段的特征性表现。

从发达国家的历史经验来看，在工业化和城市化快速发展阶段，人口不断向大城市集聚。从世界范围来看这种趋势从未停止，特大城市的数量和规模将不断增长，小城市的比重则逐渐减少。1950-2015年，全球1000万以上规模城市的人口占城市人口的比重从3.2%提高到11.9%， 100-500万、50-100万规模城市的人口所占比重分别提高3.9%和0.6%，而50万以下规模城市的人口所占比重则下降了7%。我国的客观趋势也是如此，尽管一直限制人口向大城市集中。1990 -2000年我国城区常住人口在500万以上的特大城市（含超大城市）数量从2个增加到16个。2009-2014年，全国35个一、二线城市的人口共增加了3778万，其中前15个大城市增加了3010万人，约占80%，也就是说绝大多数人口都流向了大城市。

    二、“城镇化”思路所导致的问题

首先，人为限制特大城市发展，总想改变规律而不是顺应规律，设定大城市人口调控目标，但并不能阻止（也不应阻止）人口流入，致使每次制订的城市规划都是“小而又小”，规划目标屡遭突破的事例比比皆是。各种“城市病”在很大程度上其实是因为“逆反规律”而造成的。一方面，特大城市建设用地规模长期过度受限，住房供给不足，导致房价高企。另一方面，人口流入规模远超规划预期，城市基础设施建设和公共服务配置滞后，导致交通拥堵、医疗教育等公共服务短缺，外来人口更难以享受一些基本的公共服务。

其次，优先发展中小城市和小城镇不仅不能改变其人口流失的现实情况，反而带来了一系列的问题。一个基本的原因就是我们总是设想可以在中小城市和小城镇发展产业、创造就业，但由于条件所限、缺乏集聚效应，产业在那里并不能发展，无法提供更多更好的就业岗位，年青人还是要到大城市找工作，导致中小城市和小城镇人口不断流失。2009-2014年，有完整常住人口统计的232个地级市中，人口减少的城市有85个，占36.6%，共减少1314万人。当前一二线城市房价高企，三四线城市房地产去库存压力巨大，“鬼城”、“空城”频频出现，这种冰火两重天现象也是“城镇化”发展思路带来的不良后果。据学生回忆，当年提倡发展小城镇的著名社会学家费孝通先生在临去世的时候也意识到现阶段小城镇不太可能发展起来，提出小城镇化的道路也许是错的。

优先发展中小城市和小城镇，事实上还导致了生产效率的降低。日本在城市化进程中的教训已经证明了这一点。20世纪60年代，日本大量劳动力转移到大城市，其经济增长率一度达到10%以上。1972年田中角荣提出“日本列岛改造论”，疏解东京、大阪等大城市的人口，把集中于城市的工业向发展落后的日本列岛东北部、西南部转移，充实以25 万人口为主的地方城市的经济功能，企图创造一批“迷你东京”。该政策成为20世纪70年日本生产率趋于下降的重要诱因。

    三、西方小城镇发展的原因其实是“后城市化”进程的结果

在讨论城市化还是城镇化问题时，一些人往往援引西方一些国家小城镇大量存在的事实。但是，西方与我们有着不同的历史背景。西方国家的城市化进程较为缓慢，大都经历了一两百年的时间。在城市化初期和中期，西方国家也是大量人口流向大城市、小城镇人口流失，但随着时间的推移，退休人口特别是“带着社会保障收入”的退休人口大批出现，他们这时已经不需要再去追求高收入的就业，往往会选择“退回老宅”或购置别墅，离开拥挤的城市去小城镇享受田园生活。这些有社保收入的人回到小城镇，带来小城镇基础设施和公共服务的不断完善以及生活服务业的发展，小城镇逐步稳定下来。

与西方国家不同的是，我国同日本、韩国等后发国家在短短几十年时间内进行了快速工业化，在一两代人的时间里主要发生的是人口集聚，而人口回流较少。在此阶段城市化和大城市化的比率往往会更高。这不是我们做错了，而是发展阶段不同、发展特点不同而已。西方国家小城镇发展的经验表明，小城镇不是没有发展的机会，但不是在城市化的早期。

    四、城市化的政策建议

首先，尊重大城市发展和人口流动的客观规律，调整 “城镇化”发展思路的偏差，确立“城市化”的指导思想，以人的城市化为核心，以特大城市为龙头，以城际轨道交通为纽带，带动周边中小城市发展，形成城市群、城市带，缓解特大城市主城区的压力，积极获取城市化所带来的集聚效应与规模效益。

其次，放开对特大城市发展的人为限制。以人口流动的客观规律为依据科学分析预测大城市人口规模。以科学预测的人口规模为基础规划大城市的基础设施和公共服务，使大城市的发展与人口增长同步，有效防治“大城市病”。通过“转移支付跟人走”等配套政策，保障外来人口享受平等的权利和公共服务。

第三，对于大量存在的中小城市和小城镇，未来相当长一段时间的工作重点不是规模扩张，而是做好生态环境、传统建筑和历史文化的保护，并逐步完善基础设施和公共服务。在政策层面上，要加快实现社会保障体系的全国统筹，放开城里人到小城镇甚至农村租购房产，逐步鼓励城里富裕的退休人员向小城镇“回流”，加快城市现代化生活方式对小城镇和农村的“辐射”。