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试点“分享城市”,发展分享经济
作者:樊纲 曹钟雄 郑宇劼    单位:中国深圳综合开发研究院    发布:2018-01-16    阅读:19342次   

内容摘要:分享经济在全球迅速成长,激烈竞争,成为经济增长的新动能。我国分享经济的个别领域在国际上具有领先的竞争优势。但分享经济关乎社会民生的方方面面,往往与旧的体制和监管规则发生矛盾或冲突。为解决这些问题,美、英、日、韩等均采取“试点城市”方式,统筹资源,建立试错机制,寻找合理监管边界,促进分享经济发展。这种做法值得我们关注与借鉴。网约车和共享单车等分享经济形态,已经产生了一系列城市管理方面的问题急需解决;面向未来,共享电动车、共享汽车、分享无人驾驶、城乡民宿等更多新形态还有待发展,吸取前一阶段的经验与教训,我们建议尽快启动“分享经济试点城市”建设,综合统筹、集中试错,探索分享经济的城市综合改革和治理的新模式,研究城市公共资源的合理利用以及平台企业的社会责任。让少数城市先行先试,改变旧体制,有利于提供新鲜经验,探索建立符合我国国情的体制机制。

 一、当前,分享经济与传统监管模式冲突引发的城市综合管理问题急需解决,未来分享经济领域还将诞生更多新形态,会带来更多新挑战。

2016年我国分享经济市场交易额约3.5万亿元,比2015年增长103%,网约车、知识付费、网络直播、共享单车、城乡民宿等业态呈现爆发式增长。在全球估值独角兽企业前20中,分享经济领域共有7家,我国企业有2家。但在快速发展同时,已对城市管理和社会治理带来很大的挑战,譬如在网约车和共享单车领域出现的公共空间占用、交通安全、事故责任纠纷等问题引起社会极大关注。

在分享经济的监管上,现行监管模式也表现出明显的不适应,主要表现在:将传统行业的监管制度和手段生搬硬套在新兴业态;监管机制僵化,多部门综合协调不足;陷入泛安全化误区,片面夸大如社会治安、交通拥堵等社会性问题,倒逼政府采取非理性的措施。仅仅简单采取严格限制的政策措施,可能会导致我们错失发展良机。

更重要的是,面向未来,共享电动车、共享汽车、无人驾驶、分享民宿等新形态还将层出不穷,会带来更多挑战。有些问题只能在发展中展现,也在发展中解决。我们强调的是吸取前一阶段分享经济发展当中的教训,创新管理方式解决掣肘行业发展的问题。

二、发达国家通过分享经济城市试点建设,建立试错机制,寻求制度创新突破口,值得我们高度关注。

历史上,发达国家通过“试点”来推动经济发展的做法并不多见,但这次却纷纷采取“试点城市”的做法,从城市层面统筹分享经济资源,建立试错机制,值得我们高度关注。美国旧金山和纽约等地的15位市长共同发起“分享城市计划”。欧盟鼓励分享经济试点城市建设,荷兰阿姆斯特丹已加入试点行列。英国在利兹市和曼切斯特市开展试点。韩国提出“分享首尔”项目,将釜山、江原道、济州等游客较多的地区认定为房屋共享“无规则区”,还指定示范城市为推广交通工具共享。日本东京都将大田区设定为战略特区,鼓励Airbnb合法化。

各国在“试点城市”进行试验的内容主要有以下几个方面:(1)开放政府资源,加大产业引导扶持。欧盟在《分享经济指南》中设定路线图,设置一站式的服务平台,将行业准入、融资和纳税等服务加以统合,同时,对平台企业提供资金和项目支持。英国将分享经济纳入政府采购,推动中央和地方政府办公空间的分享。(2)简化程序,低准入门槛。欧盟要求打破各成员国设置的行业准入壁垒和简化行政手续。欧盟《电子商务指令》规定,除非具有特殊情形,否则不得向平台施加市场准入要求,且要求考虑分享经济的特殊性。伦敦对从业车辆不加以数量限制,只要求申请“约租车经营者标准执照”。(3)重平台监管,保障消费者分享权益。加州对交通网络公司(TNC)加强监管,重点对公司的要求包括调查司机的背景、培训、制定禁止毒驾和酒驾政策、承担最低100万美元责任保险金额、申请营业执照等。(4)“避风港”庇护,承担有限责任。欧盟规定,作为纯粹中介的分享平台可以享有“避风港”庇护,不对其不知道或者在知道后及时采取措施的违法行为承担责任,欧盟国家不能给平台强加普遍监控或者积极发现违法活动之义务。(5)换旧鞋走新路,放松法律法规管制。美国联邦贸易委员会(FTC)认为分享服务平台可以刺激竞争,并提醒各州和地方政府不要把传统法规强加于新兴商业模式,要以足够灵活的监管框架支持新的竞争形式。(6)明确分享经济形态不同于传统形态的新定位。美国联邦法院对Uber的判决认为,网约车和出租车是两个完全不同的行业,甚至还提出了一个“猫狗之喻”:大部分城市要求狗而非猫获得许可,这是因为这两种动物之间存在区别。美国加州公用事业委员会把Uber等归入一个新的类别——交通网络公司,与出租车公司完全区分开。

三、通过“分享经济试点城市”建设,发挥试点优势,建立适合我国国情的分享经济发展机制。

我国改革开放的一个成功经验就是发挥各地方的积极性,先行先试,以点带面,最后推向全国。可以城市作为单位进行综合改革和治理试点,探索更加灵活而富有弹性的监管框架。因此,我们建议,选择十个左右的城市进行分享城市试点,集中试错,为监管改革提供新鲜经验,使得旧体制和新经济的关系能够理得更顺。

1.鼓励竞争,积极探索。

以试点城市为突破口,鼓励竞争,由地方政府率先出台适应并促进分享经济发展的地方性法规,界定各类分享经济的业务边界、法律责任和权利义务,制定服务及安全标准,促进规范有序发展。推行分级分类管理方式,对传统行业短期冲击评估制定相关预案,支持融合发展。

2.综合试验,各有侧重。

分享经济包括交通出行、民宿和办公空间、知识和技能、闲置资源、生产能力分享、公共资源等领域,既有资金众筹、分享办公,又有公共出行和民宿,还有家庭共享厨房、家政、医护等民生服务。这些领域涉及社会生活方方面面,又涉及公共安全、城市管理、质量检验、信用与风险控制、从业登记管理及税收征管等诸多公共利益的监管与保障,各种分享经济形态还会相互有所交叉。因此,我们建议试点城市在这些领域同时展开、进行综合试验,也可以根据当地特点,有所侧重,创新城市综合治理新模式,这样有助于为全国提供综合性的经验。

3.开放公共资源,加强政府支持。

加强地方政府探索与分享经济平台合作。建立公共资源分享平台,探索公共财产的新用途,整合公共停车场和政府物业等,特别是孵化器、双创空间等资源,促进双创发展。整合和开放医疗、城市管理、征信等具有高社会和经济价值的数据,加强公共资源与平台的数据共享。将分享经济平台纳入政府采购范畴,降低政务成本。鼓励试点城市间分享试点经验。

4.探索社会共治模式, 用好市场规范工具。

鼓励监管机构小步走,推行“政府监管,行业协会规范,平台自律约束”的社会共治模式。用好听证会,广泛征求利益相关者和社会的意见。利用保险合同充当市场规范工具,加快推进社会征信系统建设,支持采取“信用+惩罚+保险”机制,建立平台信用与风险保障机制。研究城市公共资源的合理利用模式,引导平台企业承担社会责任。

5.定期审议,及时修订有关法规。

试点就是一个试错过程,试点的方案与法规,都不应是最终的“定稿”,而是需要在实践的过程中发现问题,定期对已出台的政策法规进行讨论和评估,在充分征求各方意见的基础上,逐步加以修订和完善。要建立政策动态调整机制,可以规定试点城市每半年审议修订一次相关法规政策,及时进行调整。