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农户参与,合理组织,农地重划,解决土地细碎化问题
作者:​樊纲 刘宪法 闫化赟    单位:中国深圳综合开发研究院    发布:2018-01-30    阅读:27990次   

       内容摘要:我国农地问题主要体现为土地的细碎化和分散化,根源于农地的不均质性,由此带来农地使用的浪费、阻碍农业机械的应用和影响经营模式创新等问题。当下通过土地流转和土地整治的方式已有效缓解了大城市周边农业大户和农业企业的细碎化问题。但在广大的农村地区和丘陵地带,在现阶段和今后相当长的时期,将依然有两亿多农民以农户自耕的方式进行生产经营。面对当前农地流转的市场形势、“调地”的政策障碍,土地整治的实施方式使得农户土地的细碎化和分散化问题难以解决。为此,研究提出以村集体为载体,组织农户自愿成立“村民农地重划托管中心”,在政府的监督和专家的指导下,由农地重划托管中心作为主体规划和施工完成农田整治,实现土地均质化;再由托管农户自发进行产权交换完成农地重划和“四至”确定,实现土地的集中连片,彻底解决农地的细碎化和分散化问题。 

一、我国的土地细碎化问题

实行家庭土地承包制后,土地细碎化问题就显现出来了。这是农民为了追求公平,采取“肥瘦搭配”的土地分配方式的结果。“户均五六亩、土地八九块”是当时我国农村土地分配的普遍状况。根据农业部农村固定观察点2009年调查,户均经营土地4.1块,绝大部分每块不足1亩。土地细碎化问题,在丘陵地区尤为突出。这些地区,每农户的土地,少的有三五块、多的有二三十块

土地细碎化所带来的问题是显而易见的。一是田坎多而密,浪费了大量的土地资源。二是无法实现农业机械耕作,农民至今仍然依靠人力、畜力耕作,十分辛苦;三是农田水利条件难以改善。

二、当前解决土地细碎化的主要路径和面临的问题

长期以来,地方各级政府为了改变土地细碎化状况,也采取了一系列措施,进行了许多有益的探索。当前各地解决土地细碎化的主要方式是土地流转。种田大户或农业企业通过土地流转,获得成片土地的经营权,然后根据种养殖的要求,打破原有的地界,填平一些不必要的沟坎,将小块的土地并成“大块”。也有些农户采取“换地”的方式,与相邻的土地进行交换合并。另外,国土资源部也将实现土地集中连片作为建立高标准基本农田的重要目标,并出台政策对土地整治过程中所涉及的权属调整行为给规范。不少地方政府为了鼓励土地流转,同时也促进土地整治采取将土地流转与土地整治结合起来方式。即种植大户或农业企业通过土地流转,实现土地经营权的集中,然后,向当地政府申请土地整理项目,获得政府土地整理项目的资金支持。通过这些方式,土地细碎化问题得到了一定程度的解决,特别是在土地流转规模较大的地区。

然而,这种通过农户间自发的交易、通过土地流转来实现土地整理的方法,一般仅适用于城市周边大量农民已经实现产业转移的地区和耕地面积较大的地区(如东北),这些地区要么因大部分劳动力已经找到了别的就业,他们乐得土地有人经营,自己脱离了土地仍能取得收益,交易成本的“要价”较低,容易谈成;要么是由于规模效益较大,供给方“出价”较高,也容易实现。而对于大量远离城市人多地少的地区(这是我国农村的主要部分)而言,由于还有大量农民存在,一家一户仍要在那些小块土地上实现就业、获取收益,在这些地方,靠农户之间自己进行交易或交换的方法,就会遇到以下的一些问题:

第一、农户之间自发“换地”的交易成本很高很难实现,成效不大。据我们在贵州的实地调查,有个农用了10多年的时间,才将50多块的土地归并为10多块。

第二、农民自发实现了换地,也少有对土地进行归并和整治。根据国土资源部制定的政策,在土地整治中,本着农民自愿的原则,允许对土地产权进行调整和归并土地。但在现实中,大多数土地整治项目都是从工程角度进行设计的,主要是增加土地面积、平整土地、修建农田基础设施。由于土地产权调整难度大,涉及的问题较多,所以,地方政府和项目单位都尽量减少土地调整,较少考虑,也很难实现对农户的土地进行归并。土地整治项目中的土地产权调整主要是因“公摊”(如公共排灌设施和道路的占