内容摘要：与发达国家相比，我国制造业还大有发展潜力，但面临劳动力成本、土地成本和政府税收成本上升的压力，一些企业脱离制造业，大量资本转入房地产和金融领域追求虚拟经济的短期收益。出现这种情况的原因是多样的，其中一个值得重视的原因是近些年我国开发区多数实行“产城融合”的模式，导致许多企业在房地产高回报的诱惑下将自己原来用于实业的土地转而进行房地产开发，本身脱离了制造业，同时推高了制造业的土地成本。建议通过开发区之间的兼并重组，利用新的轨道交通技术解决生活区与工业区的配套，充分利用我国沿海地区一些开发不足的产业园区的闲置土地，明确不允许开发区土地“脱实向虚”的政策，再建“纯产业园区”，推动我国制造业创造更大的辉煌。 

一、我国制造业发展还大有潜力

与西方发达国家相比，无论是规模与效率，我国制造业仍存差距。从规模看，我国于2010年首次超过美国取得制造业全球规模第一的位置。2015年末，我国制造业增加值3万多亿美元，美国制造业增加值仍有2万多亿美元。可见，美国并不是没有制造业，而它还在努力实现制造业的回归。从人均制造业增加值水平来看，德国2011年就已超过了1万美元/人，日本2010年超过了8000美元/人，美国2011年超过了6000美元/人，中国2014年为2300美元/人。这些差距充分表明我们发展的潜力，同时说明我们仍需努力大力发展制造业，不仅创造价值，而且要为我们这个全球人口最多的国家创造就业！

二、开发区产城融合发展模式挤压了制造业生存空间

美国波士顿咨询集团发布的2014年全球制造业成本指数显示，我国制造业成本与美国相比仅低5%，已明显高于印尼、印度、泰国和墨西哥等国家。现在人们说制造业成本提高，一般只注意到劳动成本的提高，但事实上用地成本和行政成本已大幅提高。这与我们这些年工业园区或开发区普遍实行的产城融合发展模式是密切相关的。

（一）开发区采取产城融合发展模式挤占了制造业用地

2003年以来，由于城镇化速度的加快，开发区与城市的互动发展关系日趋紧密，产城融合发展模式成为新旧开发区广受欢迎的开发模式。国土资源部公布《国家级开发区土地集约利用评价情况通报（2014）》数据显示，432个国家级开发区中，产城融合型开发区83个，占比近20%；国家级开发区已建成城镇建设用地中，工业用地率48.43%，而住宅商服用地占18.65%。西部地区97个国家级开发区中，40%以上为产城融合型开发区，工业用地率仅38.97%。可见，我国大量开发区已脱离开发区发展制造业之“初心”。

（二）开发区土地用于房地产开发直接推升制造业用地成本

近10年，城市房地产业繁荣，房地产土地出让价格显著高于制造业用地价格。调研中发现，中西部地区地方政府把城市周边地区优质土地用于发展房地产而忽视制造业用地需求的现象大量存在。另一方面，房地产业进入开发区或紧逼开发区，又使得开发区“脱实向虚”，营商成本迅速上升，蚕食开发区原本具有的低成本优势。

（三）房地产的高额利润弱化了企业专心做制造业的恒心

由于全球化竞争，我国绝大部分制造业利润率都较低。然而，我国房地产业竞争不充分，一、二线城市房地产高额利润长期存在。制造业企业辛辛苦苦干10年的利润，可能还比不上开发或者买卖一栋楼的利润。又如，沿樊纲  周军民海发达城市一个工厂的更新收益轻松超过该工厂持续经营15年的净利润。这种利润回报的巨大差异造成制造业企业家“脱实向虚”，打击企业家专心制造业的恒心。

（四）产城融合促使开发区朝行政职能完备的行政区演变，无形中推高了开发区的行政成本

我国开发区设立之初都是“小政府”、创业型的开发区管委会代行行政职能，具有效率高、行政成本低、激励机制灵活等体制优势。产城融合之后，社会职能需求大幅增加，开发区往往顺势升级为正式行政区，行政资源配置大增，行政成本“水涨船高”。

三、“不忘初心”，再建“纯产业园区”，降低制造业成本

现在我们需要回过头来再建“纯产业园区”，不搞产城融合，专心鼓励制造业发展，形成大规模的制造业产业集群（其中当然包括与制造业相关的生产性服务业）。

当年大家之所以选择搞“产城融合”，其中一个重要的原因是职工可住在附近，交通较为方便，不必每天高峰期大量班车往返市区。但是时至今日，我们的快速轨道交通技术有了长足的发展，可以利用这一交通工具在园区与市区之间建立起24小时便利的紧密连接，又可实现产业与城市的相对分离。

建“纯产业园区”，不必再新批园区、新批土地，而是利用沿海一些欠发达地区和中西部地区已经存在但发展欠佳的产业园区，明确“纯产业园”的政策，就可以达到此目的。调研表明，我国沿海地区还有一大批开发利用率低、没有充分发挥作用的开发区。例如，福建省和广西自治区省级、市级开发区土地闲置、招商引资不足现象还相当普遍。截至2014年底，浙江省开发区实际控制区已达七通一平标准的已开发面积2000km²，规模以上工业企业用地面积尚只有570km²，富余待开发的开发区面积巨大。江苏省沿海地区有14个省级开发区、3个国家级开发区开发不理想。中西部地区开发区闲置土地更多，开发强度更低，具有提高开发强度和利用率的巨大空间。

沿海落后地区具有极大的发展潜力，是建设“纯产业园区”的重点地区。以市辖区指标衡量，从广西到河北沿海52个地级市中，34个城市人均GDP不及全国平均水平，15个城市地均GDP低于全国平均水平，16个城市城镇化率低于全国平均水平。另一方面，我国沿海地区具有发达的港口、高速公路和高铁等基础设施且有富余。以集装箱港口为例，北部湾港仅利用了20%，惠州港仅利用了19%，河北省港口仅利用了62%。

四、政策建议：跨区域整合，通过兼并重组建设升级版“纯产业园区”

（一）用轨道交通技术连接开发区和中心城区，打造新型“纯产业园区”

第一代产业园区远离中心城区，是“孤岛”。第二代产业园区具有产城融合特征。现在建“纯产业园区”是第三代。这种开发模式开发的园区没有房地产，又可以依托中心城区高质量地解决园区配套问题，园区选址可以远离中心城区而又不会成为“孤岛”，可以创造一个低成本的制造业发展区。

（二）要用市场化的办法推进开发区供给侧改革

推动开发区供给侧结构性改革，打破开发区的地方分割，通过市场化的办法，鼓励开发区跨行政区兼并重组。就全国而言，首先要在东部沿海各省和直辖市试点兼并重组，鼓励管理建设优秀的和开发利用率高的开发区省内跨市、市内跨县兼并重组建设落后和开发利用率低的开发区。通过兼并重组，为建设“纯产业园区”创造条件。

（三）出台鼓励开发区兼并重组的配套政策

配套政策的主要目标是要创造出一个开发区兼并重组的市场。优化开发区考核机制，摒弃开发区行政级别与开发区产出规模挂钩的做法。建立园区经济效益考核分成机制，由并购方与被并购方分享，分别纳入各自的考核体系。在兼并过程中，发展好的开发区可以把制造业集群转移到被兼并的开发区，实现产业集群的快速移植与发展壮大。

（四）把建设“纯产业园区”重点放在东部沿海地区

世界制造业主要位于各国沿海地区是规律性的。东部沿海落后地区仍然具有制造业发展的成本洼地优势。同时也可以把沿海地区大型基础设施如港口等的产能利用起来，充分发挥我们这个内陆大国这一段宝贵的沿海海岸线优势！

（樊纲  周军民）