财政改革、国债市场和社会保险　

关于振兴财政几个重要问题的看法

　　
　　(50人论坛.北京)最近几年来财税改革所取得的成就及其深远意义，无论如何评价也不会过高。分税制财政体制的确立和增值税作为主体税种的运作成功，标志着新财税体制的框架已经基本形成。然而财税体制从计划经济向市场经济的转轨并没有完成。深化财税改革，建立起规范的强有力的新型财政体系，是“九五”后三年不可拖延的一项十分重要的任务。　　　　　
　　一 财政问题是当前经济社会政治矛盾的焦点问题

　　振兴财政的意义并不在于简单地缓解国家预算困难。这件事情是当前和今后实现经济增长、社会稳定和国家安全的根本性举措，事关全局，事关长远。　　
　　——当前经济运行遇到了深重的结构矛盾。制造业全面供过于求，产品积压，资金呆滞，与此同时一大批本应成为新的增长热点和消费热点的行业，迟迟不能形成气候。无论住房、教育、资讯、文化还是城市交通、公共环境等各种发展领域，深层的机制原因中，财政体系的缺陷和软弱是十分要害的组成部分。　　
　　——适应国内国际的现实条件，我们提出了转变增长方式、科教兴国和实现可持续发展的战略方针。但是，当义务教育不能保证、基础科研难以为继、尖端技术无力攻关、国土整治没有资金的时候，这些方针就成为纯粹的口号了。　　
　　——我国经济多年高速增长，国民收入总量平均六、七年就翻一番，但是地区之间、行业之间、不同人群之间不合理收入差别始终没有得到根本性的缓解。从初次分配来看，主要是因为市场关系尚未完全理顺；从再分配来看，则差不多完全是财税问题。收入的不平衡会导致发展的进一步不均衡，社会稳定必受影响。　　
　　——经济和社会生活秩序混乱，重要的原因是一些行政和司法机构的涣散和低效。正常经费不足，乱开创收渠道，从经商到摊派，从办事收费到办案收费，甚至还有敲诈、勒索行为。政府和法制的权威、尊严受到极大损害，人民群众非常不满。　　
　　——国家公务人员工薪待遇过低，各单位普遍设小金库搞福利，公务活动总是伴随着“礼尚往来”，贪污和受贿屡禁不止。应有的合理的收入差别几乎完全消失，有的则完全反过来了。沿海发达地区(包括上海)，普遍的模式是：省市领导的工薪收入低于区县干部，区县又低于乡，乡则低于村。在边疆地区工作的公教人员收入低于内地。西藏、新疆原来的工资水平是内地的2～2.5倍，现在西藏排第七、八名，新疆则是在第24名之后了。同样为国家服务，为什么在艰苦地区收入更少?这些人稳定不住，边疆的稳定和发展就无从谈起。由于留不住人才，落后地区的政府官员和公共服务部门人员素质与发达地区相比差距越拉越大，投资环境更差，则经济社会发展就更落后。　　
　　除上述诸点之外，财税改革是国有企业、国有银行、社会保障和政府机构改革的最重要的制约方面，本身与计划投资体制和培育资本、土地市场的改革高度重合或交叉。财税不动作，其他改革难有大作为。而且，无论是国有企业还是国有银行，其债务和不良资产继续积累所形成的巨大风险，最终要由国家财政来承担。在1994年以来奠定的基础上，尽快启动新一轮财税改革，已经到了刻不容缓的地步。　　
　　　　　　
二 振兴财政要有着眼大局的系统目标　　

　　所谓振兴财政，我理解，总的目标是建立起适应社会主义市场经济的财税体系，国家财政能够基本完整地发挥其应有的职能。这涉及多个方面，需要有一个系统的构想。　　
　　仅从增加政府财力的角度考虑问题，容易出现偏差。其原因在于：第一，如果就政府实际支配的经济资源和财力来说，现在的总量规模已十分可观。虽然对具体估算数字存在很大争议，但是绝大多数权威人士都认为，各级政府预算内加预算外收入的总和占GDP20%左右的估计是较为可靠的。此外，国家银行每年8000多亿元的新增贷款目前还主要用于国有经济和农产品收购任务，假定其中40%是完全因为政府意愿而非商业决策，那么1996年就有3200亿元，相当于当年GDP的将近5%。这种机制实质上就是国家通过一种隐蔽渠道大量地发行国债。再者，非政权的村级组织，自行收取并用于政府性公共服务支出(如教育、文化、治安及各种公益事业等等)，各地很不平衡，但总量估计大概也能占到GDP的5%左右。这样计算下来，政府实际支配的国民收入的比重就接近30%。第二，现有的财力分配格局本身就存在问题。以往的财政体制改革，大都集中于收入方面，而支出方面依然是旧模式沿袭下来，虽然也发生了一些变化，但比较而言，往往是被动的。说得尖锐一点，我们目前的财政支出体制仍然带有比较浓厚的计划经济色彩。如果支出体制不进行较大的改革，预算的规模越大，损失和浪费的规模也同比例扩大，自然违背我们的初衷。　　
　　为进一步明确改革的目标，需要对传统计划经济时期的财政基本职能和社会主义市场经济条件下财政应有的基本职能进行比较和界定。　　
　　计划经济条件下的财政基本职能有五个方面：(1)保证政府的各项活动的费用；(2)保证各项社会事业的费用；(3)管理国有企业的财务收支；(4)提供各项建设资金；(5)在一定程度上安排人民的日常生活。社会主义市场经济条件下的财政基本职能是：(1)保障公共物品生产和供应，包括行政、治安、国防、义务教育、基础科学、公共卫生、国土整治等等；(2)促进产业结构调整，包括提供难以由市场提供的产业升级所需要的条件，支持高风险尖端技术研制，推广普及农业先进工艺、产品和技术等等；(3)与货币政策一起维护宏观总量平衡；(4)调节收入分配关系，抑制过大的收入差距，支持不发达地区发展；(5)管理和监督国 有资产的运营。对比这两个职能体系，可以看出，除各自的第1项基本相同之外，其余诸项差异甚大，可以说完全不同。如果将现状与新体制的职能相比，可以看出，五个方面都有很大差距，其中第1项严重不足，2到4三项的作用则可以说是十分微弱。第5项则刚刚开始探索。新一轮财税改革的目标、任务及其检验尺度，由此可以确定。　　
　　　　
　　三 财政支出要彻底摆脱计划经济的束缚　　

　　首先要解决认识方面的问题。应澄清以下几种说法：　　
　　“一要吃饭、二要建设”曾经是指导财政平衡和整个财经工作的方针，发挥过良好的作用。但是，在发展市场经济的条件下，这个说法就不太准确了。因为，第一，所谓“吃饭”是指消费，“建设”是指积累，这两项过去都由财政包揽或主导，今天完全不是这种形势了。第二，把财政的经常性支出说成是“吃饭”，常常带有贬意，很不恰当。例如把目前的财政拮据归结为“吃饭财政”，好像经常性支出非常被动和无奈。实际上，用于科技、教育的支出是社会经济效益最高的投入，甚至对个人来说都如此。保证政府和法制的有效性，可以大大减少经济运行的成本，提高整个经济的效率，因而也不能被贬称为“吃饭”。第三，在市场经济条件下，积累和投资的主体是企业和居民，政府只承担那些不能由市场配置资源的公共物品的投资建设职责。否则就不可能实现国民经济的市场化。　　
　　“支援经济建设”，似乎是财政不言而喻的首要任务。迄今为止这也是财政支出的最大项目，而且大家都觉得还有扩大的必要。但是，如果将其列为振兴财政的目标之一，我以为是非常错误的。这个项目非常笼统，包括基本建设、企业挖潜改造和新产品试制以及支援农业等等，其中有些科目将来也应保留下来，但是总的说来把财政支出的首要任务界定为“支援经济建设”恐怕很不合适。首先，因为这个说法过于含糊，几乎各种项目都可以列入其中。其次，这个说法不能正确反映社会主义市场经济条件下国家财政的本质特征，相反还容易引入误区。第三，实践早已证明，财政在经济方面(经营性项目)的投资大多效益不佳。　　
　　“举办国有经济是中国财政的特色”。世界上不只中国才办国有经济，财政对国有经济也确实负有监督和管理职责，整个公共部门的收支编制预算也未尝不可。但是，市场经济决定了必须实行政企分开，一般的财政收支与国有经济的收支绝对不能混同。这是普遍规律。以特殊性来看，世界上没有一个国家能举办我们这样大规模的国有经济，而且我们也不可能再如此举办下去。如果财政继续把对国有企业投资(包括资本金注入)作为自己的职责，一是力不从心；二是必然要牺牲更重要的支出，叫做“捡了芝麻，丢了西瓜”。办科技、办教育与办企业孰轻孰重，这个问题稍加研究就不难形成共识。　　
　　在统一认识的基础上，有必要采取一些具体的措施来改革支出体制：　　
　　一是根据财政的新职能，逐项清理界定现有的各种支出，重新划分财政的支出范围。凡属企业可以办的事情、事业单位可以办的事情、市场可以解决的事情，一律不由财政支出。现有的基建和技改支出，凡属经营性项目都要逐步推向市场。对非义务教育的支出(大中专学校)要逐步压缩，至少不再增长，腾出手来全面保证义务教育。　　
　　二是建立相对独立的国有资产投资账户。主要资金来源是出售国有企业股本和部分土地批租收入。可选择更多好的企业在国内和海外上市，筹措的资金除安排这些企业的投资之外，还可以有一部分用于国家需要控股和持股的新建项目，成为资本金。这样通过调整国有存量资产结构就可以节约财政的流量资源，减轻负担，而且还有利于政企分开，明晰产权。　　
　　三是改进支出管理的办法和程序。结合政府机构改革，改变一项支出由多个部门管理，以及多个部门管理一类支出的局面。例如，目前的科技费要经过财政、计委、科委、教委、国防科工委、科学院等多个部门环节。应当最大限度地减少“跑部钱进”，降低财政成本，提高使用效率。　　
　　四是调整合并一些相关的科目，财政带头推行劳动报酬工资化、货币化。例如政府公务员的工资，要把各种暗补(住房、交通、医疗)统一纳入，与此同时减少和取消专门的建房、管房支出，单位自办车队、医院支出。这既有利于提高资源利用效率，又有利于增加透明度，减少腐败现象。原来分资金、分项目、分实物的分配形式有许多审批环节，从本质上就决定了它不可能做到公正和公平。　　
　　五是研究采取堵导结合的办法压缩不合理开支。各种支出中的实报实销应越少越好，凡可公开定额拨付的一律如此处理。例如公职人员差旅费应定额支付给个人；住宅电话费也打入工资，一般不允许用公费配备无线电话；增加带薪休假时间，相应压缩会议开支。如此等等。　　
　　六是科学确定财政供养的人员规模。按照我国目前的发展水平，1000万公务员是必要的。现在，政府机构的设置和人员的分布结构有很大问题，不适应市场经济的需要，特别是提供信息和服务、监督和检查的部门不够有力，税收、海关、技术监督、工商管理等等都需要进一步加强，各种维护社会秩序的执法机构也不够充实。因此，从总量上说，我们的公务员并不算多，只是结构上需要进行较大调整。除公务员外，需要财政供养的还有科教文卫及国防等部门1000万人，共计2000万人，占人口总规模的1.66%。发达国家的这项指标是3%以上。目前我们在册的公务员600多万，非正式的还有400万左右，而其他事业单位的人数则将近2000万。总数有3000万人吃财政饭，当然有的不是全部靠财政。需要尽快清理界定，把该分离出去的、能够自收自支的机构和人员分离出去，剩下该保的则要完全保证下来。　　
　　　　
　　四 力争三年内把财政收入比重提高到20%左右　

　 　　我们原来设想“九五”期间把财政收入占GDP的比重提高到20%左右的目标，是有客观依据因而能够做到的。但是要下大的决心，并为之付出艰苦的努力。　　
　　这方面，财政和税务部门已经展开了较为充分的准备工作，甚至是部分实施工作。　　
　　一是进一步调整和完善增值税。扩大增值税的范围，加强交叉稽核体系的建设，改进外贸增税和退税的办法等等。严格征收关税和进口环节增值税。　　
　　二是调整和完善消费税和营业税。使各种产品和服务的税负符合市场要求和调整产业结构的需要。　　
　　三是抓紧出台修订后的个人所得税法，把分项所得税制改为综合和分项相结合税制。这里，我认为一定要把起征点提高，最好按年收入5万元开征，至少也要按2万元开征。　　
　　四是采取过渡办法统一内外资企业所得税。改变内资企业所得税按隶属关系征收的作法。　　
　　五是对各种预算外收入进行清理，将其中与政府目的性活动相关的各种收费纳入预算。　　
　　六是在严格限定范围的前提下，从法律上给予地方以确定某些税费的权力，开了正门，更有利于堵住旁门左道。　　
　　这里需要研究一个迄今尚未引起我们重视的大问题：如何对待村一级的经济活动及公共服务收支问题。目前因村不是一级政权，所以也没有进入财政体系的问题。但是，不论从规范财政收入还是规范财政支出来看，都有许多不好处理的交叉、重复及矛盾问题。经济发达地区更是如此。例如村办企业按道理要和乡以上企业一样照章纳税，可是很难要求其完全如此，因为事实上它们还要负担以工补农、农村公益和基础设施等多种负担。再如从支出方面看，村里的义务教育、社会治安、环境保护等等许多事业，政府本应负更大责任，但现在村自筹更为主要。一下子全面改变目前的做法非常困难，似乎也不需要。因此我们的建议是加快农村城市化的进程，对于沿海比较发达的农村，凡已达到以非农产业为主的，应尽快将其改为镇或市，这不仅有利于理顺财税体制，而且还有利于改善整个经济结构。第三产业的发展有了良好条件，乡镇企业可以上规模上水平，农村土地也可以大大节约(居住集中化的必然效应)，农民素质可以更快提高。这反过来会推动经济发展，壮大财政实力。　　
　　　　
　　五 充分发挥政府债券的作用　　

　　国债在宏观调控中具有非常特殊的重要作用。财政政策和货币政策的紧密结合是通过国债市场来实现的。国债的积极意义超过了其消极作用。　　
　　经济起飞时期的国家，政府为了平衡许多重要领域的发展，通常都要多发一些债券，这几乎是一般规律。日本、韩国这样的东亚国家也不例外，我国台湾地区更如此。目前发达国家平均的债务余额相当于GDP的65%左右，少数几个国家甚至超过了100%。我国则只有7%。即使把国有经济的隐性赤字包袱都算上，假定其为15 000亿元，则也不超过30%。　　
　　借钱肯定不能说是最好的选择。更不应当主动打赤字。谁都赞成以收定支的道理。但是，政府公共财政有时候要求必须以支定收。道理是，我们必须保证财政的基本职能得到落实。如果正常的税收一时做不到，只能发债，因为那些公共支出被迫拖延，将为国家和社会带来更大更长远的损失。　　
　　当许多适龄儿童不能入学，这意味着将来要有一批文盲；当社会治安不能搞好，这意味着经济运转和人民生活受到威胁；当国防不能及时加强，就可能受到外来的武力侵犯；当公务员得不到应有的薪俸，政府就可能低效和腐败。这些事情与发债相比，哪个成本更高，是一目了然的。　　
　　事实上我们已经发生的债务规模，比之名义债务规模大得多。用于国有企业的贷款每年形成了大量积压，其中至少有2000亿是注定不可能得到偿还的。与其这样无效花钱，不如多发公开的债务，一部分用于公共服务支出，增加社会需求，缓解企业困难，少部分则直接用于补助社会保障基金，将一些企业的职工养起来，而不是让其开工生产积压产品。　　
　　从实际操作方便的角度来考虑，可能的一个办法是把国家目前用于经营性生产性建设投资的支出，转移为政策性银行贷款，从而加大政策性金融债的发行规模。因此而节省出来的预算内财力，可以安排到最紧张的公共服务项目上去。为解决某些基础性项目需要国家资本金投入的问题，还可以考虑通过将已有国有资产存量的一部分调整转让，获得现金注入新的项目。　　
　　还有一个越来越需要提上日程的问题，即如何考虑地方政府债券问题。许多国家通常允许地方政府在一定限度内发行债券。这也有许多好处，可以大大减轻中央的负担，分散风险，提高效益。当然也有其控制的难度。不过，我国实际早有类似的实践，例如允许地方自借自还地使用世行贷款，其实就是债务，而且是外债。这个实践，总的来说是成功的。控制地方发债规模，可以和其财政收支规模，经济发展速度、潜力，以及经济规模的大小等等指标挂起钩来。必须明确的是，地方政府发债只能用于基础设施建设，而不能用于经常性开支。如果我们准备建立更广泛的政策性投融资体系，或者是其他一种对基础设施建设有保障的融资制度(例如以项目名义发债受到优先鼓励)，我们就完全可以不必建立地方政府发债制度。　　
　　最后，还有一个国有经济资产债务重组中财政应发挥的作用问题。我们建立了一个庞大的国有经济，但是财政出资很少，造成国有资本金严重不足和企业对银行负债率过高。本来应当是财政通过发债或征税来建设，但我们更多地依赖于强制银行发放贷款，这使得许多关系扭曲了。财政把商业银行对中央银行的一部分债务划转过来，每年只需支付很少的利息或干脆就不支付利息，因为中央银行盈利结余也还要交给财政。这样，基本关系就理顺了。商业银行拿到这部分资产(不用偿还的中央银行再贷款)，就可以补充资本金或清理其不良资产。　　
　　显然，进一步深化财税改革必须与金融改革统筹考虑。　　
　　*本文完成于1997年11月，曾在《中国改革报》(1998年2月11日)、《经济工作通讯》(1998年第6期)上发表。　　
　　　　
　　关于发展国债市场的几点建议

　　　关于国债发行问题，据我了解，分歧似乎并不很大。现将个人的基本看法陈述如下：　　
　　1.当前是发展国债市场的极好时机。宏观总量关系宽松，国内储蓄倾向旺盛，各方面的投资理性和风险意识大为成熟，而且国债发行和流通已积累了丰富的经验。全国中央金融工作会议提出用三年左右的时间基本建立起“三个体系”，其中国债市场是最有希望率先建成的一个金融市场体系。在过去十几年里，特别是进入九十年代以来，国债的发行和流通经历了不少的困难和曲折，因为总是有这样那样的掣肘因素，现在的形势已根本好转，国债作为金融投资工具的优越性愈来愈得到承认。除非不按市场规律行事，否则不再会有发不出去，或一上市就跌破面值的现象发生。　　
　　2.增强国债的流转能力是现阶段发展和完善国债市场的关键。在现代市场经济中，国家债券被称之为“金边债券”，因为其风险极小(几乎等于零)，变现能力最强。当持有者需要现金或发现新的更佳投资机会时，他随时可以把国债转让给别人，因为有一个完善的国债市场，有许多金融机构参与其间。特别重要的是，当许多持有者要抛售国债时，中央银行会非常警觉，一旦它认为行情太低或有可能太低时，中央银行就会买入国债。这是它的基本职责之一，因为一方面它作为银行的银行，要对货币供应的状况负责，另一方面它作为政府的银行，必须维护国债的信誉。就是说，在现代市场经济中，国债是最好发的债券，是发行成本最低的债券，因为它转化为现金的能力是最强的，仅次于现金本身。从理论上说，同样期限的国债比银行存款更安全，因为银行可能倒闭，国家却不可能破产。奇怪的是，在我们这里，国债的发行是个问题，而且发行成本很高。原因在于，我们的国债就总体而言，流动性还比较差，还没有形成一个允许所有金融投资者(不论是机构还是个人)自由进出的国债市场。可以肯定地说，国债的可流转性越高，其发行的成本就越低；其价格的确定越自由，其可流转性也就越高。无论二级市场，还是一级市场，国债的价格都可以根据市场供求来确定。这不仅是外国的经验，而且已经是我们自己的经验。总之，我们应当多发可上市流通的债券，少发不上市流通的债券，加快结构调整。　　
　　3.允许和鼓励商业银行参与国债市场是非常必要的。这是各市场经济国家的通行做法，但在我国曾经有过不良后果。前几年在体制不顺的情况下，出现了一方面商业银行大量从中央银行借款，另一方面又持有许多国债坐吃利差的状况。为迫使商业银行向中央银行还贷以冲减外汇储备增加所形成的压力，国务院发文要求商业银行不能持有国债。现在的形势发生了根本变化。我们即将改革存款准备金和备付金管理办法，要让商业银行完全自主经营自负盈亏，就是说商业银行过度依赖中央银行为其供应资金的格局正在改变。允许和鼓励商业银行买卖和持有国债，利越来越大，弊越来越少。从完善国债市场的角度看，商业银行和其他金融机构参与国债市场可以提高国债的公信力，这就可以降低其发行成本；由于有这些机构投资者入市，市场就可以稳定，不会大起大落；而且因为有这些机构投资者，国债的流动性更强，国债的结构就可以更多样化(从几个月到几十年期限都能发得出去，而且持有者的风险并没有特别大的差异)。　　
　　4.银行改革和金融宏观调控也迫切需要国债市场的扩展。商业银行实行资产负债比例管理，必然要高度重视其资产结构。目前的状况是资产单一，主要是对国有企业的贷款，而且其中很高比例是呆坏账。这是我国金融风险的最大隐忧所在。银行要改善资产结构，必须允许和鼓励其持有国债这种安全性和收益率都较为理想的金融资产。中央金融工作会议提出要降低不良资产比率，增加国债，应当是首选办法。如果国债都不能持有，等于说凡是好的资产商业银行都不要沾边，降低不良资产比率就无从做起。此外，中央银行要增强间接调控能力，必然要发展公开市场业务，通过国债吞吐来实现对货币供应的管理，其前提是商业银行必须持有相当规模的国债。此外，从近期来看，合并准备金和备付金账户并降低准备率势在必行，一经实施，商业银行立即可增加数千亿元的可支配资金，用不出去或不安全地用出去，都会造成很大损失。使其一部分转变为持有国债是非常理想的一个解决办法，这也不影响同时考虑解决国有银行注资问题。完全用来偿还中央银行再贷款，在当前形势下，可能不是一个好办法。　　
　　5.居民个人投资国债应当成为一种正常的市场行为。过去老百姓视国债为摊派，后来又把国债看作某种特殊好处，这都是在扭曲的条件下形成的扭曲的观念。国债也是一种证券，一种金融投资工具，它也要求持有者在获得收益的同时，承担相应的义务和风险(至少是在此期间内放弃现金，推迟消费)。如果这两方面不平衡，那一定存在机制上的毛病，而且会引出更大的麻烦。例如，我们发的凭证式国债，持有者得到的好处大大超过其付出的成本。首先利率很高，比同期银行存款高出近一个百分点(1997年3年期国债高于降息前银行存款利率0.9个百分点)；其次，这种国债可以随时到银行兑取现金，和银行存款一样方便。这等于让银行为其承担了风险。如此“过分合算”的投资，在人们金融意识苏醒之后，必将供不应求，买国债就要去走后门了。最公平的做法，是让大家去排队，这当然要增加额外的成本。即使如此，人们还会说财政部门、银行部门欺骗百姓，“与民争利”，因为确实存在这种可能。解决的办法只能是让商品成为商品，让市场成为市场。首先，国债的发行价格是根据市场状况确立的，最好就是直接由金融机构(代表了所有投资者)竞价确定的；其次，承购包销者按合理的零售价卖给其他分散的投资者，这个“合理价格”不是规定出来的，是市场竞争必然可以创造和保持的；再次，在二级市场上，转让和转让价格都由供求双方自由确定，对每个交易者都是公平的。政府所要做的，就是加强监管，惩处那些违规操作者。　　
　　总之，1998年的国债发行要尽可能加大市场机制的作用，少发不可流通的券种，特别要防止把价格定得过分高于同期银行存款，因为越是这样，国债就越有可能被人垄断，越有可能形成违规操作，甚至腐败。这也毋需担心发不出去，只要允许银行和金融机构持有，利率再降也仍有很大吸引力，因为持有国债比其他贷款和投资都有优越之处。而居民作为零售环节的买卖者，只要他愿意，随时可以进入国债市场。如果考虑其他因素，需要过渡一下，1998年上半年也可继续发一点面向居民的实物券和凭证式国债。　　
　　*本文写于1997年12月20日。　　　　　　
　　凭证式国债应如何流通?　

　 　　国债发行市场化事关重要。从当前来看，提高国债的流动性，对财政、银行(不论是商业银行还是中央银行)都有好处，对整个经济体制改革也具有重大意义。另一方面，也需要研究一下如何改进现有的凭证式国债，使之逐步进入市场。国务院领导同志讲了两条政策，一是购买者提前兑付要有时间限制，比方说一年时间；二是持有者可以转让给其他购买者，即开设二级市场流通。如果能采取恰当办法，也许这也可以走出一条过渡的路子来。　　
　　关于凭证式国债如何流通，我想可有两个途径：一是参考国外存单市场交易的办法，要求在转让时进行背书、登记及提供身份证，防止假冒。代销的金融机构负责办理、监督。二是凭证式国债在发行和转让时都采用记账的办法，居民在金融机构开户申购国债，转让则通过记账式划拨。如果是跨机构转让，则需要对凭证式国债进行集中托管和统一清算。　　
　　另外，凭证式国债的发行应充分考虑明年可能降低存贷款利率的因素。可采用分期发行的办法，在利率较低时多发一部分国债，以降低发行成本。目前国债发行利率仍可略高于同期储蓄存款利率，但今后要使两个利率大致持平。下调国债利率后，如居民从一级市场购买国债的意愿下降，国债可主要转由银行持有。无论银行是主动持有还是被动持有国债，都有利于活跃国债市场，增加国债的流动性，降低发行成本。　　
　　*本文是作者给有关部门的政策建议，写于1997年12月26日。　　　　　　
　关于财政注资补充国有商业银行资本金的建议

　　　
　　关于财政注资补充国有商业银行资本金问题，我认为是一个存量调整问题，不需要完全靠增发新的国债来解决。增发300亿元国债，银行资本充足率提高不多，但财政明年的发债规模就接近3000亿元，各方面都可能会觉得增幅太大，协调起来较为困难。而银行资本不足，又确实是一个历史遗留问题，是与我们特定的非市场经济的财政金融体制紧密连接在一起，这就需要而且可以从存量上作文章。建议采取这样的办法：　　
　　1.财政向国有商业银行开出注资的支票，标明一定数额，假定说总额为1000亿元；　　
　　2.国有商业银行将收到的支票，一律转付给中央银行，用于偿还对中央银行的负债(再贷款)，把自己资产负债表上负债一方的1000亿元对中央银行欠款转记为资本金，中央银行相应核减自己对商业银行的1000亿元债权；　　
　　3.中央银行拿到这1000亿元的支票，等于对财政有了债权，财政认可是自己的债务，相当于一种国债，期限不定，或定期后不断展延，同时确定一个利率，假定为6%，这样，财政每年向这笔国债支付60亿元利息；　　
　　4.中央银行持有这笔国债，每年可得到60亿元利息。由于中央银行对财政的关系，它的盈利还要交给财政，所以财政从理论上说没有新增负担。但中央银行由于减少了对商业银行的1000亿元再贷款，利息收入也减少数十亿，财政因此减少了相应收入。总之，财政增加了一笔利息负担。　　
　　我曾经向人民银行的一位负责同志建议过这个办法。该同志表示，具体步骤都可以，但涉及一个问题：中央银行能不能持有国债，这是不是等于财政透支。这个问题需要解释一下。各国的中央银行都可以持有国债，不仅如此，而且发达国家中央银行的资产50%以上都是国债。正因为中央银行可以持有国债，才能调节国债买卖，开展公开市场业务。这是第一。第二，中央银行获得国债，不是从一级市场上直接买入(这样做就有财政透支的可能)，而是从二级市场上买来的。最典型的例子莫过于商业银行为获得资金而把自己手中的国债让渡给中央银行。当然，从二级市场买入国债也并不是无限制的，中央银行买卖和持有国债的目的是支持和维护国债市场，绝不是由自己来代替购买国债的机构和个人投资者的作用。　　
　　还需要说明的是，前述办法中所说的1000亿元无疑应当记入国债余额，这自然使国债余额有所增加，但影响并不大。目前，我国国债余额仅相当于年国内生产总值的6%左右，加1000亿元，会提高一个多百分点，那就是达到8%左右。发达国家(OECD国家)的这个指标，平均值是70%左右。一些国家，如意大利、比利时，可能还有加拿大，等等，国债余额相当于GDP的100%以上。当然，我们这个指标如此之低，也是一种假象。因为这几十年来，国债发得虽然不多，但银行向国有经济部门的贷款数量庞大，许多国有企业“无本”也能搞起来，就是因为有的银行无约束条件的贷款。就是说，本来财政应该靠征税或发债来投资发展国有经济，但没这样做，而是靠国家对银行的垄断，通过大量的银行信贷达到同样的目的。发展社会主义市场经济，必须理顺这些过去被扭曲的关系，这样才能分清责任，建立起正常的关系和秩序。因此，前面建议的办法，是一种积极的、对多方面都有好处的办法，其实质也是一种“暗翻明”，即该由国家认的账不能再背在银行身上。　　
　　*本文写于1996年12月15日。　　
　　　　
　　中国居民的医疗保险和养老保险

　　 　　在整个经济转轨过程中，社会保障制度改革是一个非常重要而又十分困难的领域。目前医疗和养老两项占中国全部社会保障支出的90%。最近几年中国对医疗和养老制度进行了改革，但新的社会保障体系还远未完全建立起来，尚不能满足市场经济的需要。　　　　　　
　　一 医疗体制改革　

　　与其它许多发展中国家相比，中国人口的健康状况达到相当高的水平。初生婴儿预期寿命约为70年，每千人拥有1.59个医生和2.34张医院床位。但旧的医疗服务供应机制正面临严峻挑战：成本的增幅远远高于国民收入的增幅，与此同时效率却不断下降。城镇医疗旧体制的核心问题是，国有企业和政府机构负担其员工的所有支出，政府负担这些公共部门的所有支出。此外，员工家庭的医疗也是半免费的，实际上他们的所有支出可能都由公共部门负担。因此，这是典型的软预算约束体制。农村的情况则有所不同。集体所有的互助医疗体系尽可能为其成员支付有关费用，政府并不负担该体系的支出，但会间接地提供一些补贴。　　
　　随着经济市场化改革的向前推进，中央政府已经很少负担企业和非政府部门的医疗支出，因而越来越多的工厂职工和学校教师面临一个问题：本单位无法负担其医疗费用。在这种情况下，他们实际上没有任何社会保障。农村的情况更严重，在许多乡村，集体所有的合作医疗体系已经崩溃。　　
　　1993年起，国务院选择几个城市进行医疗体制改革试点。新体制的要点如下：(1)建立以城市为基础的医疗社会保障体制，企业和职工向基金缴纳相当于工资总额10%的费用；(2)50%以上的缴费进入个人账户，其它进入互助基金或统筹基金账户：(3)在新体制下，居民应首先使用自己个人账户中的资金支付医疗费，患重病及住院治疗的职工个人账户用完后可以向统筹基金申请；但即使在这种情况下，个人仍需支付10%左右的现金。　　
　　改革试点颇为成功，同时也暴露了一些问题。企业保障变成真正的社会保障，不管国有企业盈利与否，新体制都涵盖这些企业的所有职工。刚开始政府和企业的医疗总支出降下来了，接着又有所上升。许多职工的个人账户积累了大量资金，但统筹账户的缺口很大，要靠向部分个人账户的透支来弥补，因而实际上几乎没有什么积累。其它问题包括：(1)医院性质应界定为市场化的部门还是公共福利部门?(2)是否应将医疗和药品管理分开?(3)如何对医生进行监督以防止医疗部门滥用职权?等等。　　
　　最近几年，其它各种医疗保障制度迅速发展起来。目前有近2000万人参加所谓的大病保障基金；非国有部门的企业和职工购买商业保险的意愿增强；农村也开始建立互助合作医疗基金。此外，慈善和捐赠事业也开始发挥一定的作用。　　
　　　　
　二 养老制度改革　　

　　经过两年的试点，城镇养老制度开始走向统一。新制度采用基金制而不是现收现付制，并且同样把个人账户和统筹基金(或统一的互助基金)账户结合起来。该制度的基本原则是：(1)企业和职工向城市或地区建立的养老基金缴费；(2)通常缴费标准应低于工资总额的20%；(3)一半以上的缴费，约为工资总额的11%进入个人账户；(4)退休职工可享受相当于地区平均工资20%的基本养老金，额外的养老金从个人账户列支，每月数额等于全部积累除以120。　　
　　到目前为止，有近9000万城镇居民参加了养老保险制度。最大的问题是老职工在过去工作年份里几乎没有什么积累，更严重的是，越来越多的退休职工同时从统筹账户和个人账户领取养老金，这意味着目前在职职工的个人账户实际上是空的。尽管在全国范围内约有500亿元的养老金积累，但大多数城市和省份已经出现亏空。显然我们必须找到一个解决办法。　　
　　政府鼓励补充养老计划和商业保险养老项目。有200多万职工参加工会管理的养老保险项目，另有200万人参加劳动部的养老保险项目。商业保险公司提供的各种养老服务项目发展迅速，个体户、私营企业的职工和合资企业的雇员倾向于加入这些计划。在农村，大约已有6600万人加入了民政部组织的养老体系。　　
　　　　
　三 一些相关问题　　

　　医疗制度、养老制度改革都在进行中，现在下结论为时尚早，但有些情况已经看得越来越清楚。　　
　　(1)医疗和养老等居民保障制度需要两个支柱，一是基本保障，二是补充保障。前者由政府建立，后者则交给市场。但现在两个支柱都不够牢靠，因此居民的银行储蓄存款仍在大幅度增长。1996年储蓄存款增加了8859亿元，占全部GDP的13%。　　
　　(2)在基本养老保障方面，从旧体制向新体制的转轨需要巨额资金来填补缺口。但这是存量问题，不是增量问题，实际上我们需要安全有效的等值资产。由于国家掌握大量的资本和土地，因此在理论上，作一些调整可以解决这个问题。事实上已经有几个城市为了重新安排富余人员或让职工下岗，开始这样做了。　　
　　(3)随着养老和多样化医疗保障体制的出现，基金管理对中国经济发挥着越来越重要的影响。为了防范风险，从1994年起，政府要求所有社会保障基金的结余都用于购买国债。这在现阶段是最好的选择。但对补充保险基金来说，当然需要商业化的投资管理。合格的金融机构和称职的基金管理人员将会越来越受到普遍的重视和欢迎。　　
　　*这是作者1997年9月22日在香港世界银行年会一个专题研讨会上的讲演提纲，原稿为英文。　　
　　　　　
　关于解决养老保险收支缺口的建议

　　　　　　　今年以来，一些地方养老金支付困难变得特别突出。国务院已采取了取消行业统筹、从市县统筹过渡到省级统筹以及组织临时性筹资等重要措施，这都是正确的、必要的。但是，随着企业改革深入和人口老龄化发展，这个矛盾还会进一步暴露出来。其根本的原因是，过去长期实行现收现支的养老保险制度，养老基金没有什么积累，现有职工平均工龄超过了20年，按最低水平估算全国差1万亿元。这项欠账是一种社会保险方面的隐性负债，过去没有受到足够重视。有些同志虽然意识到这个问题，但是却认为经过一段时间过渡之后即能跨越过去。然而，这样做的前提就是大幅度提高养老金缴费率，降低离退休费标准，这两条都是不可行的。因此，实行社会统筹和个人账户新办法后，多数地方的个人账户资金实际也被用于支付现期的离退休费，形成了所谓“空账”；一些地方甚至用完个人账户的钱还不能保证当地离退休费的支付；只有一些富裕地区或新兴城市有点结余。简而言之，虽然我们在理论上已经实行了部分积累型的新养老保险体制，但是由于历史遗留的老职工养老保险资金缺口没有得到解决，所以整个收支体系实际仍然是在老体制的轨道上运行。我们固然可以通过扩大统筹范围，让收支有盈余的市县补贴收不抵支的市县，但这只能维持很短时间，因为结余与缺口相比是非常有限的。例如，辽宁的沈阳等老城市靠大连的结余来过日子显然不可能长久；全国都吃沿海几个省市的结余也只能是权宜之计。持续下去，必然的前景是：回到以省市为单位或全国性的现收现支模式，而且势必会不断提高养老保险费的收缴水平或增加财政补贴数额。这不仅是企业和财政所难以承受的，而且也等于最后搞成了一个欧洲式的效率最低的社会福利体制。　　
　　建立社会统筹和个人账户相结合的养老保险体制，是中央十四届三中全会《决定》提出的，江泽民同志在十五大报告中重申了这一原则。朱基同志从1993年研究养老保险体制改革时就一直力主要搞个人账户。可以说，这个目标是在既定条件下可能找到的最佳选择(从理论上说完全积累模式更理想一些)。因此，无论如何不能从这里退回去，再搞现收现支的“大锅饭”体制。需要解决的问题是，通过多种途径筹措资金弥补养老保险的积累缺口。这个问题是所有从现收现支制改革为基金积累制的国家都会遇到的，因为在搞了几十年老体制的基础上转轨不同于从平地上建立一个新体制，老职工的应得养老金是必须保证的。当然也要特别注意不能随意提高养老金的标准。　　
　　对于如何解决社会保障历史欠账问题，前些年我们已做过许多调研。可能的办法有两类。一类是通过国家财政来补偿，财政收入不足可以靠分年发债来解决，智利等国家改革养老保险体制就是这么做的。我将之称为增量解决法，因为它使用的是增量资源。另一类是存量解决办法，就是动用资产、土地使用权等存量资源来补足历史遗留的社会保险资金缺口。对于我国来说，可以两类办法并用，但应当以存量解决办法为主，因为我们有这方面的优势。而且从道理上讲，之所以有这么庞大的公有经济资源，部分的原因就是因为我们把应该留作职工养老保险积累的资金用于了投资建设。　　
　　事实上问题早已不限于讨论了。在企业改革过程中，企业用于安置下岗分流职工的资金主要是来源于设备、厂房、土地使用权的转让收入，特别是破产企业享受使用银行呆账准备金冲销债务的政策，就是为了使其资产清算时优先用于安置职工。当然，这些做法更像是处理失业保险问题而不是养老保险问题。但实质上没有任何差别。事情已经十分清楚，企业改革、职工分流、社会保险等等方面的问题都紧紧缠绕在一起，必须有通盘的考虑和安排。统筹解决这些问题的条件已经越来越成熟。　　
　　下一步建议采取如下明确的措施：一是各地以市县为单位将国有企业资产的一定比例(譬如15%或20%)或拨给养老保险基金，并允许其必要时转变为现金，为此应尽可能选择变现能力强的资产，如已上市企业的国有股或其他经营好、市场风险小的企业资产。养老保险基金成为国有企业持股机构，有助于实现政企分开。鉴于当前离退休费支付面临的紧张局面，采取出售国有股和法人股后将所得收入的一部分拨给养老保险基金的办法可能更理想。二是国家对垄断或半垄断行业推行市场化改革，引入多元投资主体，可采取出售一部分股份的办法。例如在电信、电力、铁路、公路甚至国有商业银行等部门，不仅允许非国有单位和个人有增量投资，而且也允许购买一部分存量股本进行投资，所筹措的资金可分配于养老保险基金。三是城镇土地批租收入的一定比例(10%左右)一律划入养老保险基金，同样必须由市县政府负责。四是出售公有住房所得收入的一部分(10%左右)，也可划入养老保险基金。公有住房资源总的市场价值额高达4万多亿元，其中很大一部分要用于补偿老职工过去住房工资含量不足造成的差额，还有一部分要用于补贴低收入阶层的住房费用，但是管理得好还可以有一定剩余。这个责任同样必须明确给城市，由其负责收回全部该收的资金并按确定的比例转入养老保险基金。　　
　　采取上述办法还不足以完全解决问题或在阶段性现金流量上有困难，无疑可以通过财政补贴或专项发债的办法予以补充。　　
　　*本文写于1998年7月2日。