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1997年改革面临的理论和实践问题 (2000.04.11)
作者:郭树清    发布:2004-04-17    阅读:5032次   

1997年改革面临的理论和实践问题

关于现实经济生活中的若干理论问题

  (50人论坛.北京)从去年底以来,经济学界和整个社会科学界出现了近些年少有的热闹气氛。一篇又一篇的鸿文博论,一个又一个的惊人观点被制造出来。我们历来都重视“突破”,而且也强调从实际出发,“经国济世”。不过,如果思维的方式不改变,观察社会的逻辑框架不调整,那么不管动机如何,结论如何,也不管调门有多高,大概都不能对我们的改革开放实践有多少补益。甚至所提出并研究并争论的问题本身就没有任何现实的或理论的意义。如同所有的见仁见智一样,在我看来,如下一些问题才是重要的:  
  1.在当前阶段上,处理和解决经济社会发展中各种矛盾的根本性办法,是坚定不移地深化改革。结构失衡、总量失衡或市场混乱的问题,走私贩私,行贿受贿的问题,以及其他许多消极腐败现象的产生和发展,有社会的原因、政治的原因、思想的原因,但最基本的仍然是经济体制的和机制的原因,双重体制并存的局面拖延的时间越长,这些问题越会滋长,而且就越难消除。因此,加快改革,在本世纪末初步建立起社会主义市场经济体制,既是建设物质文明的需要,也是建设精神文明的需要;既是发展的需要,也是稳定的需要。  
  2.不能把经济体制转变和经济增长方式转变,当作是两个平行的或并列的事情,从本质上说这两个转变是不可分割的,甚至可以说就是一件事。只有抓紧经济体制转变,才能实现经济增长方式转变。目前我国经济运行中最突出的问题,一是生产不适应市场需要,产销率低,库存比重高;二是投资盲目性大,“大而全、小而全”重复建设现象严重。这两个问题都是结构不合理问题,也正是经济增长方式问题,从深层次来看,它们也都是资源配置不合理问题,因而必然地是机制问题、体制问题。离开经济体制转变去谈论和实施经济增长方式的转变,很可能会重复计划经济的失误,这样,实现两个根本性的转变最终会落空。  
  3.经济和文化的发展愈来愈相互依赖,必须高度重视这种相互作用关系。广义的文化范畴,包括科技和教育,这两个部门对经济的决定性作用早已为人们所普遍认识和接受。但是科技和教育的改革长期滞后,这两个方面都很不适应经济改革和经济发展。比较来说,教育的落后似乎更为严重,消极影响更带有根本性。许多人强调质量,我认为现在的要害是数量。当“千军万马挤独木桥”的局面不改变的时候,学校和学生只能追求分数。可见没有一定的数量,质量是谈不到的。狭义的文化同样可以直接促进经济的发展。随着收入水平的提高,人们的生活需要更多地指向文化产品和服务。书刊、报纸、电影、电视、音像等等以及旅游、娱乐、体育等等都可以成为巨大的产业。即使是各种农业、工业和手工业制成品事实上也都莫不包含着文化的因素。附加价值高的产品,要么是科技密集产品,要么就是文化密集产品,或者是二者兼而有之的产品。因此,不论从什么角度来看,经济和文化都不应该是两张皮,精神文明和物质文明完全可以紧密地融为一体。但是前提条件是按照社会的需要,按照符合市场经济的方式,或者说是产业化的而非行政性事业式的办法来发展和管理。只有这样,也才能真正解决以正确的思想和价值观念影响、教育人民的问题。否则我们只能面对越来越多的假冒伪劣和走私贩私产品,面对合法进入的遍地的舶来品,面对民族文化的日渐萎缩。  
  4.必须坚持市场化的改革方向并切实将其贯彻到实际行动中去。新经济体制的基本规定性是,市场在宏观调控下对资源配置起基础性作用。不实现国民经济的市场化,就不可能完成经济体制的转变。没有公平的市场经济环境,永远也谈不上适应市场的企业行为;没有统一健全的市场体系,产业结构和分配结构就无法实现合理化。国家的宏观调控,各级政府的发展规划,必须以市场为基础。离开市场配置资源,任何发展战略、产业政策和政府其他方式的积极干预都会陷入困境。这方面我们有许多经验教训。实现国民经济市场化,最关键的步骤是,要使产品、服务和生产要素的价格形成充分反映市场供求关系。我们在商品价格改革方面已经基本上取得了成功。现阶段有必要也有可能将粮食、棉花、化肥和能源等产品价格的形成机制市场化;同时要抓紧理顺住房、医疗和非义务教育等重要服务项目的价格;在2000年,使利率、租金和工资基本上由市场供求来决定,初步建立起比较规范的资金、土地和劳动力市场。  
  合理配置资源的关键是合理配置资金和劳动力。要特别重视加快培育货币市场和资本市场,这是提高经济效率的根本途径,也是降低金融风险的基本举措。用行政性办法配置资金,缺乏完全信息而且无人对结果负责,资金效率必然低下。我国金融体系目前正处于部分市场化或半市场化的状态,最大的风险,除国有经济历史遗留的不良债务仍在增长之外,更重要的是金融运行“双轨制”所必然造成的混乱。在公开的货币市场和资本市场渠道不畅的情况下,资金就会流入黑市和灰市,一些非法的和合法的金融机构,受自身利益的驱使,不断变换形式从事这类融资活动,从而孕育着很大的金融风险。应采取堵导结合的方针,开正门、堵邪门,把政策性优惠公开化、透明化,加快实现金融市场并轨,彻底消除隐患。当前培育劳动力市场的关键是进一步深化国有经济部门的劳动就业制度改革和工资福利制度改革,使工资真实化、市场化,从而形成国内统一的劳动力市场和就业机制。我国的劳动力市场亟待统一,国有经济部门和非国有经济部门,内资企业和外资企业的就业条件差异很大,因此企业之间和劳动者之间在就业方面远没有处于平等有序的竞争之中。加强政府对国有企业职工再就业的组织和领导,有计划地有步骤地引导农村剩余劳动力的转移。通过公开、公平竞争,不断提高劳动力的素质,实现劳动力供需平衡。  
  5.只有在理顺市场关系的基础上,才能加强和改善宏观调控。目前的收入分配结构不合理,首先是因为各种价格关系还没有理顺,市场竞争条件不平等;其次是国有经济部门低工资高福利的分配方式还没有根本改变,住房、医疗、交通等方面的隐性补贴数额庞大,分配不合理;第三是部门或行业的行政性垄数和分割造成了资源占有和收入分配的不公平;第四是税收等收入调节工具不健全,对收入分配的影响力小;第五是财政收支占国民收入比重过低,许多应当由政府确保的公共服务事业,经费严重不足。因此,解决收入分配不合理的问题,必须从五个方面都采取有力措施:理顺价格关系、改革福利制度、打破行政垄断、规范税费体系、确保公共服务支出。在理顺产品和服务价格,特别是理顺生产要素价格的基础上,创造部门之间、企业之间和劳动者个人之间的公平竞争环境,形成合理的基本货币化的国民收入初次分配结构,通过税收、财政和其他手段形成规范的国民收入再分配机制,建立起效率优先、兼顾公平的收入分配体系。  
  宏观调控应重视就业和失业问题,制定科学的指标体系,把增加就业作为政府宏观调控的目标之一,同时也要作为考核各级政府领导人业绩的指标之一。我国的就业压力是一个长期性的问题。要缓解现阶段的就业压力,必须采取综合性措施:一是保持较快的经济增长速度,大力发展第三产业,创造更多的就业机会;二是加大职业技能开发的投入,促进城镇职工技能的升级,从根本上缓解就业供求结构矛盾;三是加快社会保障制度和住房制度改革的步伐,消除下岗人员和离退休职工的后顾之忧;四是充分发挥政府的主导作用,组织社会各方面的力量创造更多就业机会,实施再就业工程。  
  国家预算规模过小和财政政策作用微弱,是我国经济的一个突出缺陷,与此互为因果,存在着政企不分、政事不分、财政与银行关系扭曲问题;预算外收费混乱,各种摊派屡禁不止的问题;政府公务员工资待遇过低,行政性机关事业单位普遍设立小金库问题,以及由此派生的各种腐败和犯罪问题。振兴财政是理顺社会收入分配关系特别重要的一个中心环节,也是振兴科技、教育,实现可持续发展的基本前提,更是加快中西部发展缩小地区差别的根本保证。为此,要深化财政收入和支出体制改革,分清财政、银行、企业的职责,建立起规范的强有力的新型财政体系。必须调动各级政府的积极性,不断提高税收征管水平;规范各种预算收入,对政府性活动产生的收支一律纳入预算;运用好财政信用,通过国债渠道筹措资金。争取尽快做到基本满足国土整治、行政管理、义务教育、基础科研、社会治安、国防建设及其他政府性公共事业与社会经济发展能够相适应而同步的需要,实现社会收入分配的良性循环和国民经济的可持续发展。  
  6.国有部门的投融资体制改革,特别是政府投融方式的转变,对提高增量资源使用效率非常关键。彻底改革计划投资体制,重新界定政府的直接投资范围,强化企业的投资主体地位,在投资领域更广泛地引入市场竞争机制,从根本上解决国家投资无人负责的问题。投资项目分为经营性和公益性两类,其中经营性项目又区分为竞争性项目和垄断性项目。凡是经营性项目都要由企业或个人承当投资主体,严格实行资本金制度。投资主体承担全部风险,享受全部收益。公益性项目则由有关的政府机构或社团组织承当投资主体。政府根据发展战略和产业政策,对某些基础设施或高新技术项目可以给予融资支持。或者通过政策性银行提供信贷,或者通过国有投资公司或国有资产经营公司认缴股本。政府应做好发展战略和重要行业的规划,制定环保标准,提供充分的投资信息,不再干预企业的投资活动。竞争性项目要由审批制改为登记备案制,由企业按市场经济的原则进行直接融资或间接融资。垄断性的基础性项目,由审批制改为专家评议制,采取多种方式融资,实行项目法人招标制。公益性项目,除中央投资、地方投资和中央、地方联合投资之外,应大力提倡和鼓励社团组织、事业单位、企业法人和个人出资或投资。  
  政府职能转变的重点是要把社会经济管理职能与所有者职能分开;要把国有资本出资人职能与企业生产经营职能分开;要把政府行政管理职能与事业单位管理职能分开。为实现本世纪末初步建立市场经济新体制的目标,结合国有经济改革和政府换届,近期进行一次较为彻底的机构改革。建立精干的综合部门,撤销不必要的专业部门,充实监管和执法部门,使政府管理经济的方式真正由以行政手段为主的直接管理,转向经济、法律手段为主的间接管理。鼓励各种事业单位自主管理、自我发展,区分情况,实行政府全额拨款、定额补助或自收自支。全国性行业总公司要按照市场运行的要求进行改组,其中自然垄断性行业可以改组为混合性公司,竞争性行业则应打破行政性垄断格局,引入市场竞争,优先推动下属企业在全国范围内进行联合和重组。“九五”期间,要初步建立起国有资产管理、监督、营运体制,近期,要积极实施对大企业集团和国有资产经营公司授权行使出资人职能的有效作法。继续培育中介组织,凡是可以由中介组织承担的职能应尽可能地从政府部门转移出来,使政府更精干、高效地集中于行政管理。  
  7.公有制经济和非公有制经济,都是社会主义经济的组成部分。所有制是全部现实生产关系的总和,所以不应该也不可能做简单的划分。通常所说的公有或非公有,往往是非常相对的。事实上人们是按法律意义上的生产资料归谁所有来使用这个概念的,这已经抛开了整个经济过程。在这种狭义概念上,公有制为主体,可以说表现为国家和集体是全部土地和自然资源及大部分资本的所有者。公有制经济和非公有制经济通过平等竞争,共同推动我国的经济发展和现代化建设。国有经济和集体经济是社会主义公有制经济的两种形式,它们之间没有高、低之分,不存在集体经济要向国有经济过渡的问题。集体经济包括社区、社团、合作组织、共同基金等多种形式。同一所有制在不同企业可以有多种实现形式;不同所有制可以采用同一实现形式。不同所有制的共同实现形式可分为:独资、控股、参股。企业根据财产的组织形式的不同可分为:有限责任公司、股份有限公司、合伙企业、合作企业、股份合作企业等。在社会主义市场经济条件下,不同所有制经济成份将在多数行业和多数企业同时并存,共同发展。十四届三中全会的决定就曾指出,随着市场经济的发展,财产混合所有的经济单位将越来越普遍,单一所有制的企业将逐渐相对减少。股份制是财产的组织形式,是企业的具体组织制度。私有制可以利用,公有制也可以利用。股份制是适应社会化大生产要求的财产组织形式,实践证明,股份制是我国公有制经济可以采纳的一种企业组织制度。股份合作制是一种正在试验的企业组织制度。它是兼有股份制特性的合作经济制度,职工在共同劳动的前提下,以股份形式共同投资,实行利益共享、风险共担和民主管理,分配方式是按劳分配与按股分红相结合。这种企业组织形式很可能是过渡性的,但我认为仍然是有意义的。改革本来就是试验,只要是以新体制为目标,且能够为人们所接受都可以探索。  
  搞活国有经济的要害是从整体上搞活国有资本。要坚持通过存量资产和其他资源的流动重组,实现国有经济的战略性调整,使国有资本不断向社会效益较高的领域集中。只有重视国有经济质量的提高、结构的调整和布局的合理,才能发挥国有经济在整个国民经济中的主导作用。为顺利推进国有经济的战略性重组,必须切实解决历史遗留的国有经济内部的条块分割、不良资产比重过高、富余人员过多和企业办社会等问题,并要下决心为之付出必要的成本和代价。通过盘活国有存量资产和土地资源,建立多层次的社会保障体系,增加国家财政收入等多种办法,可以筹措到足够的资金来支持国有经济的改革和改组。因此,在这个意义上说,国有经济改革遇到的困难并不是不可战胜的。  
  8.建立现代企业制度是社会化大生产的客观需要。十四届三中全会《决定》概括的现代企业制度的四个基本特征:产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学是准确的。公司制是现代企业制度的基本形式。两权分离、有限责任、市场融资、公众监督,是现代公司制企业的特点。无论是工业企业,还是商业、服务业企业;无论是生产性企业还是金融性企业;无论是国有企业还是非国有企业,都要逐步向现代企业制度过渡。从我国的实际来看,建立现代企业制度的难点和重点是:形成企业平等竞争、优胜劣汰的机制;形成职工就业双向选择、能进能出的机制;形成经营管理人员择优录用、凭实绩晋升的机制;形成所有者、经营者和职工群众互相制约、互相激励的机制;形成国有资产监管、运营和保值增值的机制。适应发展市场经济和建立现代企业制度的要求,加强和改善党的领导,发挥好党组织的政治核心作用。〖HT〗中国共产党是我国的执政党,党在各类企业,包括国有企业、集体企业、三资企业等,都应按照《党章》规定,建立起党的基层组织。任何企业,只要有党员三人以上,就可以成立党支部。凡是禁止或阻挠党的基层组织建立和开展正常活动的行为,都是违法的。另一方面,企业中的党组织也必须在符合法律的前提下开展自己的活动。例如,企业内的党组织不应参加经营活动,否则,这就意味着不同企业的党组织可以进行商业性竞争。企业中党组织的主要任务是动员和团结广大职工群众,宣传和贯彻党的路线、方针、政策,发现、培养和推荐党员和群众中的优秀人才。所谓党管干部,应当区分不同机构和组织的性质特征,采取不同的方式,发挥不同的作用。首先是党要直接选派政府机构的主要官员;通过有关的政府机构选派国有资产营运机构的主要负责人;通过国有资产营运机构向国有资本参股、控股的企业选派国有资本权益的代表。这样才能在选聘国有企业的经营管理人员时贯彻管资产与管人相统一的原则,才能实行经理市场竞争录用和根据实绩晋升提薪的制度。  
  9.农业现代化与农村城市化,是相辅相成同等重要的。大力推进农业产业化,把农户生产与国内外市场连接起来,是我国农业在家庭联产承包责任制的基础上向市场化、专业化和现代化转变的重要途径。只有通过农业产业化,才能组织农民进入市场,推动农业增长方式转变,加快城乡一体化。要特别注意支持农业产业化在主要农产品生产流通上发挥优势,对参与农业产业化发展的龙头企业给予政策上的支持和优惠。加快粮食、棉花等主要农产品和农业生产资料的流通体制改革,建立起符合中国特色的市场化的农业体系。通过综合配套的办法,逐步改革阻碍产业之间和城乡之间生产要素合理流动的传统管理体制,鼓励乡镇企业向小城镇集中发展,千方百计节约耕地,调整农村产业结构,培育新的经济增长点。由于种种原因,我们忽视或限制了城市化的发展,已经并将继续形成许多消极后果,这特别表现在经济结构调整缓慢这个问题之上。对于西方国家工业化和城市化的道路必须进行认真的分析,必须避免那些应该避免的问题。但是城市化是必然趋势,城市的规模、布局、功能有其自身的规律,我们不能以主观意志为转移。迄今为止,我们的城市化还基本上是一种自发过程,城市的发展往往缺乏科学认真的规划,而且事实上我们还有许多怀疑、顾虑。这种局面不改变,未来的发展将丧失一个最大的如同开发中西部相类似的动力源。  
  10.扩大开放不仅是发展的需要,而且也是改革的需要,赶超发达国家的需要。市场经济发展下去,中国企业越来越多地要走向国际市场,国外企业越来越多地要进入中国市场,这是世界经济一体化的必然趋向。要根据国际经济贸易的通行规则和惯例,研究确定不同产业领域的市场准入条件、市场份额比例、外资持股比例,以及给外国企业以“国民待遇”和对本国幼稚工业的保护办法,制定出具体规定,以法律法规形式正式发布实施。要加快提高国内企业,特别是国有企业的竞争能力,迎接来自国际市场竞争的挑战。要根据我国的发展水平,按照权利和义务平衡的原则,切实维护我们的国家利益,但不宜笼统提“保护民族工业”。在对待经济全球化问题上应该防止两种倾向。一种是盲目的乐观主义,好像只要加入世贸组织,就能实现自由贸易,就能融入世界经济,而且也就能确保我们实现现代化;另一种是盲目的悲观主义,好像已经到了世界末日,一国自身(特别是不发达国家)不可再有经济独立性,世界经济也变得无法预测和调控,中国再扩大开放,国内经济就会被彻底冲毁。这两种倾向无疑都来源于观察和认识的片面性,都分别抓住了一些有限的事实为全部根据,因而得出错误的判断。例如,许多人担心关税总水平降低之后会造成极大冲击,其实是被名义关税的假象迷惑了,早在90年代初我们就曾作过分析,在公布的平均关税高达40%的时候,我们实际征收的关税只有实际进口额的4%左右。  
  *这是作者1997年4月在一次研讨会上的发言。  
    
  国有经济重构与财税金融和社会保障改革 

 
  在议论明年经济形势时,提到了许多的不利因素。充分估计可能的困难无疑是必要的,但是从大的格局来看,加快改革既是可能的,而且也是可行的。离开改革来谈论经济建设和宏观调控,似乎没有多少意义。

一、国有企业改革和存量结构调整  

        最近几年国有企业改革谈论得很多,有相当一部分意见是从原则出发,且不论内容如何,我以为是无法操作的。从解决经济生活中的现实问题出发,经济工作的很大一部分精力要集中在国有存量资产的调整、改组和优化配置上。明年应当切实加大企业改组和结构调整力度,努力培育新的经济增长点。这方面的关键在于,加快企业组织结构调整和促进经营机制转换。要采取多种举措,使企业组织结构真正发生变化,从而带动产业结构、产品结构的优化。  
  目前,最具有带动力的工作,是加大企业兼并破产力度,有计划、有步骤地淘汰落后企业。政府有关部门应积极支持国有经济内部进行合理的有效益的资产无偿划转,有些可以跨地区、跨部门划转。对债务重、效益差但有挽救希望的企业,可以先停产整顿,采取转产或搬迁改造、联合、合并、出让部分股权等多种途径进行重组。对资不抵债、扭亏无望、确无其他重整途径的企业,要实施破产。无论兼并还是破产,都要采取灵活有效的办法,确保职工得到有效安置。同时,一定要严格制止假借破产、兼并名义进行逃债的行为,破产企业不能破而不死。应当进一步扩大国家有关试点城市企业兼并政策的适用范围。只要兼并方或被兼并方中有一方在“优化资本结构”试点城市内,就可以享受同等政策待遇。综合配套改革试点市应当全部列入“优化资本结构”试点的范围。  
  那些经营状况较好的企业和已完成公司制改造的企业,也普遍存在着不少过去长期遗留下来的存量结构不合理问题,因此也需要加紧进行调整重组,把企业改革和优化资本结构、劳动就业结构、土地使用结构和分离非生产性机构等有机结合起来。尤其要注意把企业重组与盘活国有土地资源结合起来,有条件的城市可以利用级差地租收益,对国有老企业进行搬迁改造和转产改造。继续选择基本条件具备的企业上市发行股票,通过发行股票,不仅筹措资金,而且能形成市场和所有者对企业的约束。应当让企业树立正确的观念,不能把股票筹资理解为无成本的筹资。在获取回报的问题上,债权投资和股权投资是没有区别的。  
  要积极鼓励和支持以优势产品为龙头,以资本为纽带,组建跨地区、跨部门、跨所有制的企业集团。在投融资、开展对外贸易等方面,赋予集团公司更多的经营自主权。在发展企业集团优化产业结构方面,目前遇到的突出障碍是,原有的某些工业部门,特别是全国性总公司,各自封闭,互相排斥,重复建设问题十分严重。例如石油和石化两大系统,特别是大庆的例子最为典型。现在许多企业和地方都认识到联合重组的必要性。建议从明年开始,除具有自然垄断性质的航天工业、核工业之外,其他全国性总公司的下属企业都可以与其他企业组成紧密型的联合企业或集团,总公司可以持有相应的股权。各总公司都应积极支持下属企业,打破原来的界限,联合重组,甚至可以主动换股。在存量资产调整过程中,应尽可能地促进国有独资公司向多元投资的主体的公司制转变,这样才能真正建立起合理的激励和约束相结合的机制。国有经济的存量结构调整已不是单纯的企业行为或部门行为。因此,必须鼓励以城市为依托,发挥城市综合部署、配套推进的优势,在一个地区的范围内同时推进资产的流动重组和实施国有企业战略性调整,这样才更容易取得好的效果。  
  把存量调整与增量投入有机结合起来,在盘活存量的同时,用好增量。尽可能少上或不上一般工业项目,把资金更多地投入基础设施和有市场有效益的老企业技术改造。根据存量盘活的方向和规模,调节和引导相应的增量投入,以带动盘活更多的存量资产。积极鼓励外地、外国的资金用来改造国有老企业,引进内资要打破地区、行业、所有制界限,引进外资可采取直接投资、合资合营、股本融资等多种方式

二、投资体制改革和增量结构调整 

 
  在国有经济的投资领域,目前仍然普遍缺乏责任和风险约束机制,常常是以政府行为代替企业行为,行政意志代替市场导向,正如朱基同志曾经概括的那样,问题的要害是“大锅饭”加盲目性。因此,一方面过去旧体制下盲目投资和重复建设造成的结构问题远未解决,另一方面,相当一部分增量资源仍按老方式来配置,形成了“一边在改革老企业,一边在按老模式复制企业”的局面。投资体制改革的目标、方向和原则已经十分清楚。十四届三中全会《决定》提出,要建立法人投资和银行信贷的风险责任。要使企业真正成为市场主体和投资主体。五中全会上江泽民总书记指出:“竞争性行业,应主要由市场配置资源,基础性产业也要引入市场竞争机制”。投资体制改革已十分紧迫,尽管不可能一下解决所有问题,但是应该而且能够迈出较大步伐。我认为明年可以采取的措施有以下几个方面:  
  一是下决心缩减政府投资领域,真正落实项目法人制。凡是经营性的投资,都应鼓励企业去充当投资主体,政府应尽可能地减少参与和干预。尽管目前我国的企业机制还有很多问题,但是,事实证明,在同样的情况下,企业投资比政府投资,行为要合理,效果也好得多。越是国家直接管理的项目,越是无人负责,越是各方面都伸手,概算成为“无底洞”。层层审批的危害不仅在于浪费时间,更根本的弊端是造成谁都不对投资失误承担责任。因此,今后各级政府部门在加工工业、竞争性的基础产业(包括冶金、化工、建材等原材料工业和部分能源工业、运输业和无线通信业),一般都不再直接投资,也不再由政府安排资金。  
  二是把市场竞争机制引入国家确定的重点建设,尽可能从现有企业中选择项目法人。国家有必要直接规划确定一些农业、水利、能源、交通、通信等基础产业项目或少数高技术产业项目或特别重大的支柱产业项目。对这些项目,国家可以出资或融资,但是政府部门不仅自己不能充当项目法人,而且也不宜由政府部门出面去筹组新的项目法人。国家确定的重点建设新项目要逐步实行向社会招标,通过公开、公平竞争,从现有企业或企业集团中选择最合适的项目法人。例如,国家计划新建一座电站,或新修一条铁路,都可以通过招标,在现有的电力企业或铁路企业中确定项目法人。这样做有助于确立企业的投资主体地位,有利于发展企业集团,有利于节约资金,提高效益。具备条件的企业或独立或联合地参加竞标。在项目建设中引进多元投资主体、鼓励多家企事业法人机构合股合资,也有助于打破投资领域中的条块分割和吃大锅饭现象。  
  三是赋予银行投资贷款更大的自主权,切实落实银行信贷的风险责任。政策性银行有义务向国家确定的重点项目提供贷款,但是项目本身必须具备偿还贷款的条件。商业性银行的投资贷款必须由自己审查决定。尽管国家的几大国有银行还存在不少问题,但是扩大信贷自主权,也就是相应加大其风险责任,可以促进国有银行的商业化。建议从明年开始,竞争性行业的投资项目,不再由国家计划安排基建或技改贷款,已列入计划的,可以允许过渡,但也要加强承贷银行对项目的监督、审核,确属建成之后效益很低甚至难以生存的项目,银行有权停止贷款。根据《商业银行法》中已经提出的要求,尽快研究制定“特定贷款的管理办法”。  
  四是认真执行项目企业资本金制度。不再搞无本企业,必须禁止完全靠借债上新项目。新建项目必须严格执行资本金制度,在建项目要进行清理,没有落实投资主体资本金的项目必须限期落实资本金来源。目前的困难在于,从收入分配的最终格局来看,国家和企业的比重越来越低,居民个人的比重越来越高,但是从投融资的方式来看,资本市场很不发达,可用于资本金的资金总量十分有限。去年全社会投资2万亿元,其中1万亿元列为“自筹投资”,其实,据估计至少有40%的所谓自筹,实际上还是借款、各种债务。因此,应利用有利形势,适当加快发展直接融资。适当扩大股票发行规模,推动具备条件的企业股票上市交易,这样既能满足企业发展的资金需求,又可以避免股市的过度投机炒作。有计划地发展一批专对符合国家产业政策的实业项目的投资基金,选择若干城市进行投资基金运营试点,严格评选资信好、运营能力强的基金运营机构,加强监管,重点向试点企业以及效益好、有市场前景的项目进行股本投资。目前发展基金的呼声很高,各方面看法也不尽一致。现阶段似乎应优先鼓励以实业投资为主的、封闭式的基金,而不是以证券投资为主的、开放式的基金。  
  五是加强和改进固定资产投资的宏观调控和管理。行政性的计划手段的有效性越来越差,对投资总量的调控更要注意完善货币、财政政策。要改善投资结构,首先应进一步强化市场在资源配置中的基础性作用,在这个前提下再同时研究采取必要的政策措施。靠各级政府部门用行政性办法来强化控制投资规模、调整投资结构效果不佳,而且往往会适得其反。要积极创造条件,逐步实现竞争性项目从审批制转变到登记备案制。政府部门对投资项目的监控重点,要逐步从资金规模、新增产值和预期效益等等指标转移到产业政策、技术标准、环保要求等等政府真正应当管、也能够管的问题上来。

三 、金融体制改革 

  
  不管宏观经济的状况如何,都应当稳步推进利率市场化,使利率更准确更及时地反映资金供求关系。中央银行确定的基础利率要进一步提高灵活性,及时进行调整。在存款利率不放开的同时,给予各商业银行和金融机构贷款利率以更大的浮动权限,而不是缩小。利率合理化,不可能解决所有金融体制问题,但是可以为深化改革创造非常有利的基础条件,而且因其减少或消除了黑市利率或多重利率存在的机会,可以大大减少各种违规违法的金融活动。  
  强化中央银行的间接调控功能,必须完善货币政策工具,继续增加短期国债的发行规模。建议考虑将1600多亿财政透支借款转变为短期国债,这样既有利于理顺财政和银行的关系,又可以扩大国债公开市场操作业务,增强银行吞吐国债的能力。中央银行向商业银行发融资券,性质上和中国银行吸收商业银行短期存款一样,并不能代替国债作为公开市场操作的工具,而且如果中央银行不去积极调节国债市场,国债就不可能成为“金边债券”。有一个问题可能需要专门澄清,这就是商业银行买卖政府债券不仅合理,而且也合法,因为《商业银行法》明确规定这是正常业务之一。然而我们多年来都强调要把国库券卖给居民,甚至说是不能与民争利,这是极大的误解。银行承销和买卖国债可以大大降低成本,而且可以迅速形成市场。此外,还要认真研究并择机改革准备金制度,将现有的法定准备金和银行备付金两个账户合二为一,并适当降低存款准备金率,提高商业银行的资产运用能力。逐步理顺国债利率和中央银行再贷款利率的关系,减少中央银行对国有商业银行的信用再贷款比重,扩大再贴现规模。在继续保留规模的同时,要逐步加强对商业银行资产负债比例管理的监督和考核,有条件地给予商业银行一定的贷款规模的浮动幅度。  
  增强商业银行资产负债比例管理的意识,提高其控制风险的能力。国有商业银行要进一步提高系统内调度资金的能力,提高总行对经营决策的集中管理水平,搞好对分支行的授权授信。严格查处账外经营、贴水储蓄和额外收取贷款利息等行为。要强化银行对贷款的风险和期限管理,逐步建立对企业的信用评级制度,以此取代原有的贷款按用途划分的管理办法。所谓固定资产贷款和流动资金贷款,基本建设贷款和技术改造贷款,过去搞计划经济也许还能区分,现在则实际已模糊不清,对银行控制资产质量几乎没有什么帮助。要按商业银行的运作规律,强化贷款的风险期限管理,重点考核企业到期偿还本息的能力。银行统一按照期限掌握贷款,自主进行贷款决策。  
  完善银行的组织体制,按照业务量和效益原则合理调整商业银行分支机构的设置,坚决撤并一批长期亏损、业务量小、没有发展前途的分支行和营业所。按照《商业银行法》要求,采取有效举措,努力提高国有商业银行的资本充足率。目前,国有独资商业银行的资本充足率为5.59%,远低于《商业银行法》规定的8%标准。落实人民银行的设想,争取尽快通过财政手段逐步拨足核心资本,另外也可通过发行长期附属金融债券,适当补充附属资本。建议进一步加强对如何解决银行累积的不良资产问题的研究和探索。今天曾经提出要选择少数几个城市进行试点,但实际上没有落实。  
  积极培育和发展金融市场。进一步完善银行间拆借市场,培育票据贴现市场。在进一步规范证券市场前提下,适当增加股票上市规模,可以考虑将1996年和1997年的额度加起来,增加明年的市场扩容量。也可以考虑有控制地逐步开通上市公司国有法人股的流通,这样既可以解决多轨问题又可以减少投机炒作。建立健全债券信用评级制度和规范发债机构,逐步扩大企业直接进入市场发行企业债券的规模,发展和完善债券市场。

四、财税体制改革

  
  进一步完善分税制财政体制。按照税种划分、税率分享的原则,加快建立和完善省以下四级政府之间的分级财政体制。积极研究建立规范的政府间转移支付制度。在规范方案没有全部完成前,现行的过渡期方案,应吸收规范方案中已完成设计的部分,尽可能增加因素法的内容,逐步和规范方案接轨。争取尽早实现个人所得税从分项税制到分项和综合相结合的税制过渡。建议在税法修订后纳税人要包括农村居民,但征税范围、对象和方法可以另行规定。在今年两次调低利率的情况下,利息所得税若先于修订后的个人所得税出台,恐引起不必要的震动,建议两税同时出台。修改个人所得税法的工作已进行很长时间,不宜再拖延。从完善税制、增加财政收入、调节分配结构等多方面来看,尽快出台是非常必要的。属于配套完善的方面,要抓紧工作,如建立个人收入流量账户、储蓄存款实名制和企业对个人支付的明细表,继续建立健全个人收入自我申报制度和税收代扣代缴制度,等等。在新的个人所得税出台后,还可以不断改进,不能把这些条件绝对化,说成是时机不成熟的论据。西方各国的个人所得税,都是在远没有采用计算机的时候建立的,而且直到今天许多国家也做不到个人收入的联网监控。  
  进一步加强税收征管。发展税务代理制度,积极发挥社会中介组织在税收征管中的作用。研究建立规范科学的小额纳税人税收推定办法。加强增值税的交叉稽核工作。择机统一内外资企业的车船使用税、车船牌照税、房产税和城市房地产税。抓紧研究统一内外资企业所得税的过渡办法。要逐步把预算外用于政府性公共服务的基金和收费,纳入预算内管理。抓紧清理其他领域的各种名目收费,审查收费资格,强化收费的统一管理,并建立有效的监管机制。确有必要又具备条件的行政性收费项目,要积极研究和探索逐步实行规范的费改税。近期应积极推广财政统一监督、银行统一代收、收费单位实行收支两条线管理的成功办法。  
  继续按计划降低关税总水平,改善关税结构。要以更大的决心,打击走私活动,与此同时,要针对走私严重的商品,适当加大降低关税的幅度,通过堵导结合的措施,改变这类商品大量走私和贩私的局面,为国家财政增加较多关税和进口环节税收入。

五、社会保障和住房制度改革

   
  城镇职工基本养老保险,从明年开始逐步向统一办法过渡,因为各地的情况很不相同,所以必须做好不同人群、不同实施方案与统一办法的平稳衔接工作。现在行业统筹费率高出当地缴费标准部分,可以改为企业职工补充养老保险。行业统筹低于当地缴费水平的,应逐步过渡,统一到相同标准。进一步规范失业保险基金的使用与管理。医疗保险制度改革的试点城市要认真制定好本地区改革方案,同样要坚持属地化原则。失业保险的提取比例要提高,用于失业救济的比重更要大幅度提高。实施城市最低生活保障制度,加强对社会低收入者的社会救济与保障。努力筹集保障资金,认真制定最低保障标准。鼓励全社会参与或经办社会救济与福利事业,包括从国有存量资产和国有土地出让收益中划出一部分,用于弥补城镇国有企业职工养老与失业保险金的不足。  
  明年在住房改革方面应迈更大步伐。住房确实可以成为我国经济的新的增长点,对国民经济关联度高、带动力强。但是我国的住宅产业目前严重循环不畅,普通商品房,甚至一部分安居工程房都有销售困难,问题的症结在于住房制度还远不适应市场经济。只有加快改革,才能把住宅真正培育成一个强有力的支柱产业。  
  必须加快从传统福利型实物分配向商品化、货币化分配转换,加快住房资金理入工资的步伐。进一步建立和完善公积金制度。要下决心加大提高公房租金的力度,同样成比例地提高公房的出售价格,把国家和企业的暗补转为明补,并且对老职工可以给予与其年龄和贡献相称的足够的工龄折扣。只有把租售价格理顺了,才能改变居民不合理的消费支出结构和消费预期。现在相当一部分家庭可以花一万多元钱买一台大彩电,花几万元装修住房,但对花几万元钱买一套住房却不积极。这既是过去长期的住房实物性分配造成的行为扭曲,也是对不合理的租售比价的正常反应。  
  住房是一种特殊的商品,也是一种特殊的投资,消费期长,购买支付期也应当长,但必须允许随时可以转让。在市场经济国家,新就业的青年人花10年、20年时间最终买下一套住宅是非常正常的,但抵押贷款购买的住房,始终处于可以转让的状态。由于制度不健全,我们现在售房时,出售方和购买方都倾向于短期交割清楚,因而售价一压再压,补贴和折扣都很高,一次付清优惠更大,另一方面,出售后的住房被严格限制进入市场。这实际上都妨碍了住房商品化的进程。建议各种住房出售,均适当延长支付时间。凡按成本价和市场价签定购买合同的房主,不论是否一次交清房款,都不要规定居住时间,都可以进入二级市场。至于存在未付完房款或抵押贷款余额问题,很简单地可以在买者和卖者之间转换。增值收入过大,可以用税收调节。需要特别重视的是,必须加紧开办各种形式的住房储蓄,扩大住房信贷。要用好住房公积金,支持职工购房建房。同时要积极鼓励银行发展住房消费信贷。可以考虑把利用公积金的信贷与银行信贷结合起来,使个人购房资金来源多元化。建立和完善个人住房抵押贷款制度,考虑区分不同消费人群,采取延长贷款期限、增加利率浮动幅度等举措,鼓励个人购房。  
  *本文是作者1996年11月底在一次形势分析会上的发言。  
    
  关于粮食流通体制改革的几点思考 

 
  去年和今年参加过两次会议,一次是10月10日,一次是7月7日。两次会议正好都涉及到粮食流通体制改革问题。形成了几点不成熟的想法。  
  1.建立粮食保护价机制与政企分开引入市场竞争并不矛盾,相反这些都是符合社会主义市场经济要求的新的粮食流通体制的有机组成部分。虽然当前防止谷贱伤农的问题比较紧迫,但是,深化改革,理顺国家与粮食企业的关系,特别是理顺财政、银行与粮食储备和经营的关系仍然应继续强调,否则容易给人以错误印象,好像去年议论的改革思路出了毛病,现在要退回去,国家要把粮食购销完全包下来。这样去理解和执行,不仅包袱要加大,而且还不能真正减少农民的生产风险,保障农民的利益。  
  2.实行按保护价收购农民余粮的政策是完全必要的。但是需要明确这是敞开收购农民今年收获的新粮。如果不加限制,就会发生许多不合理的现象,甚至会让一些单位和个人牺牲国家和农民利益来发横财。例如,有人可能会低价从粮食市场上买粮再转手按高价(基准价已比目前的市场价高出七、八分钱)卖给国家;社会上的企业和个体商贩把自己过去囤积的陈粮按新粮的价格卖给国家;某些粮食企业自己把已有的库存转记为新收的议价粮。这种情况下,这些“大户”很可能就把按计划调拨的资金全部占用,农民则会遇到“卖粮难”的问题。在粮食供大于求的形势下,由于有银行供资金和财政给补贴,地方、企业、个体商贩和农民都会愿意把粮食库存转给国家,这样本来应当由各方面分散承担的风险就都转到国家身上了。更为甚者,如果国家对议价粮不加区别地一律敞开收购,还可能使过去早已存在的非法违规的“平转议”、“议转平”、“吃价差”“吃空额”等等问题进一步泛滥,造成账库不符,“一女二嫁”或“一女三嫁”。这样,原来计划150亿元的补贴,可能250亿元也挡不住。国家即使不能通过财政拨出更多钱来补窟窿,也不得不被迫大量增加银行挂账,从而最终实际承担这些损失。因此,应考虑采取以下措施:(1)通过县乡政府为农民逐户核定今年粮食产量和出售量,发给凭证,农民向粮食部门出售余粮以此证为据;(2)银行要对收购资金的使用跟踪监督,粮食部门有义务向银行提供收购粮食的证据,从而保证花多少钱就能够收多少粮;(3)财政部门核拨补贴,也要实行严格的查验制度;(4)各级政府部门都有责任执行国家粮食收购政策,维护农民利益,坚决查处违法违规行为。  
  3.从稍长远一点考虑,为了真正形成粮食市场的宏观调控机制,可能应当建立一个中央直属的粮食储备和调节体系,专门负责储备一定量的粮食和执行保护价政策。这个机构不一定要很庞大,储备的粮食也不一定要很多(可根据近些年粮食市场供求波动的情况计算出边际量),但是,能够切实保证国家政策的贯彻执行,抑制粮食市场的周期性波动。长期以来,粮食问题都是忽多忽少,说多多得厉害,说少又少得厉害。现在大家都认识到最重要的原因,是因为粮食企业的反向调节。之所以会如此,我认为主要不是认识问题,而是利益问题。粮食企业要经营,不能不追求利润,要它干赔本的买卖,是不可能也不应该的。过去我们要求商业、物资企业要发挥主渠道作用、蓄水池作用,不要涨价,不要杀价竞争等等,最后都没有见效。国有粮食企业现在的情况也一样,更何况早已有个体、私营和其他部门的企业也在大量经营粮食,竞争已经很激烈,可以说是关系生死存亡,在这种形势下,更不可能靠政府号召来让它们市场涨时低价抛售,市场落时高价收购。因此还不如把政策性业务彻底分出来,成立一个全国性的粮食储备调节局,每个县里有十几人或几十人专门负责政策性的收购和销售,具体业务可以按合同委托现有粮食企业经营,付给合理费用。这样,粮食既能收得好,储得好,而且可以调得出,抛得及时,也不再担心有人弄虚作假来算计国家。唯一的问题是,中央财政的支出可能要有所增加,这可以从中央和地方新增收入中都划出一点来解决,地方之所以应该出钱,因为这个调节体系是全国性的是为大家服务的。事实上,这更有助于落实前些年提出的粮食风险基金的设想,因为现在的情况下,地方因无硬性约束,对“风险基金”的事大都采取了拖延或变相拒付的态度,并没有真正落实。根据其他国家的经验,农业保护政策的制定和实施都只是中央政府的职责,这是有其必然性的。  
  4.粮食虽然是特殊产品,其市场运作有特殊规律,但其基本特性仍然是商品,理顺基本关系的办法仍然要靠市场化的公平竞争。事实上,目前早已形成了多渠道经营,跨地区购销的格局,没有办法也没有必要改变这种状况。县一级的国有粮食企业,大都是利润导向,而且能够跨省市经营。非国有粮食企业经营的粮油,从销售额的角度看,估计已超过国有粮食企业。值得担心的是,在粮食经营中出现垄断,而不是有多家企业。只要没有私营企业可以操纵市场,我认为不会有其他风险。把国有粮食企业进一步推入市场,鼓励它们进一步发展粮食加工和多种经营,大力发展食品工业,这既可以理顺粮食购销渠道,又可以提高服务质量,还可以减轻国家负担。  
  5.粮食价格的形成,无论如何还要进一步反映成本和市场供求。保护价一般应定在略低于一定时期内平均的市场价的水平。由于中国的特殊情况,粮食价格超过国际市场水平也并没有什么奇怪之处。特别是城市的销售价格,其缓慢上涨的可能性还很大,而且震动作用也将越来越小。粮食将从居民直接消费的商品更大程度地变成一种工业原料。台湾五六十年代在街上最显眼的商业用房是米店,然而到七八十年代再也找不到米店,只能在超市的角落找到小包装的米、面。我们现在也在经历同样的转变。因此,关心、影响和决定粮食价格的,越来越不会是普通居民,而是农民和各种以粮食为原料的加工工业企业。由于食品工业、饲料工业及部分化学工业都是高度竞争的行业,因此,粮食的价格上涨不会过分激烈。更重要的是,根据这两年的成功经验,今后可以更灵活更有效地利用国际市场来调节我们国内的粮食价格水平。总之,粮食问题既要高度重视,但也要看到已经变化了的条件,不能过高估计其严重性。  
  *本文是一篇通信,写于1997年7月9日。  
    
关于启动新一轮房改的建议 

   
  不久前参加了房改会议。由于时间关系,有几个问题似乎说明得不够充分,现将个人的看法归纳如下:  
  1.只有加快房改,才能把住宅培育成新的经济增长点,使建筑业成为强大的支柱产业。当前我国住宅业的突出问题,不是建设慢、资金少的问题,而是循环不畅,各类住宅(包括商品房和安居工程)都有较多积压,因而资金难以周转。直接的原因,就是缺少购买者,或者说消费者和使用者的积极性不够强。这是一个从计划经济向市场经济过渡的过程中产生的问题,是一个机制的问题,而不是一个所谓“没有承受能力”的问题。我国还是一个低收入的发展中国家,平均的工资水平就绝对额来看,与许多市场经济国家是不能相比的。但是所谓“承受能力”问题是相对概念,不是绝对概念。从住房消费占职工收入的比重、公房出售价格与其他耐用消费品价格比例、已售住宅购买者付清房款的平均时间,以及居民储蓄占收入的比重等指标来看,我国城镇居民在住宅方面的相对支出是很低的。这是计划经济的影响造成的,不是因为收入水平低造成的。解放前和解放初,居民住房消费的比重都比现在高。因此,把到2000年房租调整的目标定在相当于收入的15%,正如朱副总理所说的,并不算高,不应动摇。总之,解决住宅业循环不畅的办法只能是加快住房制度改革,坚持沿着住房商品化、社会化的方向继续向前推进。今年的房改,应进一步加快建立和完善公积金制度,同时也要做好其他各项配套改革。不整体推进,房改的效果就不会及时充分地显现出来。  
  2.价格问题同样是房改中的基础性或关键性问题。住房要成为商品,租金和售价必须反映成本和供求,这一点和其他商品、服务是完全一样的。把租金和售价调整到合理水平,需要采取一些过渡措施,甚至要付出一点代价,但带来的好处是无穷无尽的。我们有很深的体会,不管有什么政策考虑,不管要体现什么优惠,最好不要通过压制和扭曲价格来实现。把价格搞顺,其他矛盾和问题的解决就可事半功倍。例如,我们在近几年里,不断改革农产品价格,所以能够切实加强农业,增产丰收;下决心取消生产资料“双轨制”,可以形成统一灵敏的商品市场,并且彻底铲除所谓“官倒”;外汇价格并轨,理顺涉外经济关系有了基本保证,而且利用双重外汇体制进行的犯罪也自行消失。原油价格还没有最终解决,但是近两年,每年都迈一步,有的部门有的同志由于这样那样的原因不理解、不赞成,但国务院领导同志的态度十分坚定,这是非常正确的。现在,住房的租金和售价也成了房改的关键,租金提不起来,售价也难以反映成本,而且人们还因买房不划算而不买房。与此同时,住房方面各种扭曲现象正在不断发展。这是真正令群众不满意的。许多人已经“下海”或到外企工作,货币收入很高,但仍然住着高补贴的公房;国有单位每年都建许多新房,但要房户只增不减,房子越分越难分,一次常常要搞一年甚至两三年时间;一座新大楼房子分完之后,长期有20%甚至30%的房间没有真正入住。最近一个时期以来,公房私租愈演愈烈,北京地区,一套一居室租出去都是上千元或几千元。有成千上万的三资企业职工、个体私营业主住在这种私租出去的公房里。而国家机关的青年公务员婚后无房,只能去租郊区农民的平房,每间300元左右,国家体改委机关目前还有4人就是这样解决栖身之所的。住房是商品的观念,事实上已开始深入人心。作为居民个人,没有人愿意多付房租,增加住房支出。但是,绝大部分人已经明白,福利分配式的住房制度弊病很多,不搞商品化改革,分配不公问题会越来越严重。因此,租金和售价向成本水平靠拢,人们都知道是必然趋势。住房的租售价格问题,十分类似于粮油的销售价格问题。总考虑少数贫困户,把价格压得很低,国家付出很大成本,老百姓还不一定满意。现在已到了加快步伐,解决这个问题的时候。从现在各地的规划来看,步子并不大。房改令人担心的不是太快,而是太慢。北京到2000年要提到3.8元/平方米,但现在的实际成本水平已经是7.2元/平方米。1997年各方面工作要稳中求进,房改提租我认为不会造成什么消极影响。即使因某种特殊因素个别城市要调低今年提租的幅度,也要积极准备明后年迈出大步。  
  3.只有抓住新旧住房制度转换的难点,才能加快房改步伐。从小平同志1980年系统阐述房改原则和方针以来,17年间我们在住房商品化方面作了很大努力,也取得很大成绩,但是与建立适应社会主义市场经济的住房制度的目标相比,还有不小距离。提租和售房几经反复,困难重重。房改的实质是把福利型的实物分配,改变为商品化的货币分配。从总量上来看,这种转变可以一步完成。但是,正如朱副总理所指出的那样,福利分配在结构上是不均衡的。这是最大的难点。即使在同一地方,不同单位的不同职工,在已获得的公有住房的数量、质量方面,拿到的货币补贴方面,所在单位的经济实力方面都很不相同。这样,统一实行成本租金和售价,就遇到了一部分职工确实承受不了的问题。早期烟台等城市提租后,职工都增加20%左右的工资,最后也走不下去,因为干部特别是领导干部承受不了,原因在于当时工资的差别和住房的差别不是对应成比例的。市长的工资是一个工人的2倍。但市长的住房面积可能是工人的4倍,这样,每个人增加20%的工资,那个工人可能用不了,市长就要多拿钱付房租。可见问题还在于结构不均衡。下一步要加快房改,必须针对结构不均衡问题来制定和调整方案。把租金和售价逐步提到成本水平,要区别人群,给予减、免、补,定向优惠的措施力度越大一些,向新体制过渡的步伐就可以越快一些。否则,我们总会被所谓“缺乏承受能力”所困扰,总会受“木桶效应”(一只木桶能盛多少水,取决于最短的那块木板)的制约。  
  4.解决结构不均衡问题,可以有增量调整和存量调整两种办法。这里的调整主要是指价值量上的补偿,而不是实物分配上的调整。实行成本租金和售价,对职工要依据工龄给予补偿,如果全部靠发货币补助,则称之为增量调整法;如果全靠打折扣来优惠,则称之为存量调整法。之所以可以采用折扣法,其道理就是假定过去建立了职工的住房公积金,现在来使用。每个职工在账上都有“一笔钱”,用来部分抵销提租和买房所发生的支出,那么过渡到新的体制就容易得多。最好的选择是增量调整法与存量调整法相结合,一方面加快把住房建设维修管理的拨款理入工资,另一方面要加大以工龄为基本依据的折扣优惠(不仅在售房时,在提租时也可采用)。另外,也可考虑允许在提租到一定水平时,允许使用个人公积金抵交房租。  
  5.应坚持属地化原则,中央国家机关的房改和北京市的房改要相互协调。如果住房要商品化,那就意味着住房要进入市场,这个市场必须是统一的。在一个城市里,不可能形成两个住房商品市场,因为住房是可以变化的,成为商品的房子,产权也可以是流动的。到1995年,中央在京单位(包括企事业单位)所属公有住房5996万建筑平方米,占北京市公房的47%,其中,中直、国管局系统有1000万平方米。产权所属可以分清,但是住房就分不清了,高度交叉。目前中央单位有相当一部分职工住地方单位的房子,地方单位职工住中央单位房子的人数更多。按大口径(即前面所说的5996平方米)估计,北京市职工住中央企事业和机关单位房子的人数大约有70~80万人。如果按产权关系实行两种租售价格,那实际承担者并不能分清楚。例如,北京市今年提租从1.3元/平方米到1.8元/平方米,如果中央单位的房租不同步提高,那么住中央单位房子的北京职工可能增加了补贴,而不必增加支付房租;住北京市房子的中央单位职工则要多掏钱,但没有任何新的补贴,矛盾是十分明显的。最好的解决办法是同步提租,统一发补助,如果按职工平均住房40平方米计算,每提高0.5元/平方米,全补也不过每月20元钱。假定中央国务院机关10万人,一年增支2400万元,这可以从减少给房管部门的维修管理费(包括暖气、电梯费用)拨款来解决,并不增加财政总的支出。算大账,中央单位是净增收的,因为北京市住中央单位房的职工人数,大大超过中央单位住北京房的职工人数。第二个可选择的办法是,同步提租后,中央单位的职工发券补助,然后把券集中起来,属于交给自管系统的,记账核销;属于要交给北京市产权单位的,则统一算账,由中直机关事务管理局和国务院机关事务管理局统一支付。比较起来,还是第一种办法容易操作,而且也符合今后的方向。  
  总之,房改还应坚持属地化原则。如果北京在这个问题上发生变化,其他城市,特别是省会城市都会受到影响。省直机关的住房改革另行制定方案,则省会城市便无法实施统一房改。中央国家机关公务员的住房待遇可以有特殊规定,包括保留自建自管一部分公务员住宅的做法也并非绝对不行。但是租售价格,应与地方一致,否则其他行业性总公司、专业部门和金融机构等等所有中央直属的企事业单位,都会群起效仿,形成十分复杂的局面。住房商品化、社会化就会成为遥遥无期的事情。  
  6.实行新房新体制步子可以迈得更大一些。一是鼓励出售。除安居工程外,各单位自建的房子应当允许按成本价出售,由职工向公积金管理中心和银行申请抵押贷款。购房合同生效时,购房者就获得全部产权,而且原则上可以随时进入二级市场。增值部分,可以通过税费手段来调节。对老职工的工龄折扣,由所在城市统一制定,折扣成本由建房单位自己承担。因为本来这也是一种补贴,没准备要收回的。二是搞好出租。有些单位自建房屋主要是为新收职工临时住几年过渡的,类似于宿舍,不能售,只能租。但租金要到位,尽量提高到成本水平。这个单位即使是一手发钱,一手收钱,收回的钱再用于发钱,也是有意义的,因为这有助于加强经济核算,确定完整的工资和成本概念,正确引导人们的消费倾向。更多的单位无力自建房屋,但总有一部分职工需要租房而不是买房。建议引导培育从事房屋出租的公司,收取有合理盈利的房租,以此为一种经营性的服务业。一部分房地产公司或物业管理公司,都可以做这个生意。特别是利用现有积压的商品房,由银行提供按揭,房屋租赁公司就可以把一部分住房盘活。社会有相应的需求,大量的年龄较轻的工薪阶层人群,都是潜在的消费者。即使是国家机关现在在外租住民房的青年,支付的月租金也早已大大超过10元/平方米的水平,而这个价格是可以使经营普通楼房住宅出租的企业获利。天津前几年就搞了一部分房子,专门出租给结婚无房的青年,实行高租金,但深受欢迎。总之,政策性和商业性的住房出租都可以有很大作为。  
  *本文为作者就加快住房制度改革问题所提出的建议,写于1997年1月19日。