人口政策和人口转变

早在关于人口问题的看法产生激烈争论、马寅初教授的人口政策建议受到毛泽东主席批判之时，即20 世纪50 年代到60 年代初，中国政府及其高层领导对人口问题就开始有所警觉，但当时并没有采取具体的行动与措施，更没有形成行之有效的公共政策。在遭遇了“大跃进”的失败和三年自然灾害之后，面对迅猛增加的人口和受挫的经济发展，作为一种痛定思痛的反思，中国领导层开始认真考虑计划生育的必要性。

1962 年底中央政府提出在城市和人口稠密的农村提倡计划生育，希望适当控制人口自然增长，使生育问题走向有计划的状态。1970 年，中央正式把人口计划列入国民经济发展规划之中。而最为人知的“独生子女”政策则在1980年正式实施，明确宣布一对夫妇只生育一个孩子。虽然从1988年政府的正式表述看，似乎计划生育政策不是强制性的——“提倡晚婚晚育、少生优生，提倡一对夫妇只生育一个孩子”，其实，这里的“提倡”皆应读作“要求”。在20世纪90年代，各省级政府相继制定了地方计划生育条例，经各地人大常委会通过后，作为地方法规强制执行。

不过，把中国执行长达30多年的计划生育政策简单理解为“一孩政策”并不准确。实际上，演进到2010年前后，中国生育政策大致上形成了如下格局：（1）一孩政策。包括全国城镇居民和6省农村居民，覆盖总人口的35.9%。（2）一孩半政策。指农村夫妇生育第一个孩子为女孩的可以再生育一个孩子。包括19个省农村居民，覆盖总人口的52.9%。（3）二孩政策。指农村居民普遍可以生育两个孩子，包括5省农村居民，覆盖总人口的9.6%。（4）三孩政策。指部分地区少数民族农牧民可以生育三个孩子，覆盖总人口的1.6%。此外，西藏自治区藏族城镇居民可以生育两个孩子，藏族及人口稀少的少数民族农牧民不限制生育数量（参见CDRF, 2014, Chapter 4）。

生育政策执行的严格程度也并非一成不变。首先，计划生育政策实际上是与建立市场经济体制为导向的改革同时起步的，因此，在坚持政策不变和既定的人口控制目标不变的基础上，计划生育政策越来越与发展经济、农村扶贫、家庭建设、综合治理人口问题、利益导向相结合。其次，很久以来，许多省已经先后允许夫妻双方均为独生子女的夫妇生育两个孩子，以及一方为独生子女的农民夫妇生育两个孩子。最后，全国范围更为根本性和大幅度的政策调整，则是在2014年开始，全国实行夫妻一方为独生子女的可生育二孩，以及从2016年开始，全面实行一对夫妻可以生育二孩。

如同在许多其他国家和地区一样，影响中国人口转变的决定因素，不仅仅是计划生育政策，还要归功于同一时期改革推动的高速经济增长和社会发展。根据一项研究（都阳，2004），在改革开放的第一个10 年，计划生育政策、人均GDP 水平和人力资本水平都对生育率的急剧下降有明显作用。但是，在随后的10 年里，计划生育政策对生育率下降的边际效果几乎消失，而其他两个变量的作用则依然存在。

应该说，至少在相当大的程度上，正是快速经济社会发展，使中国的生育率不仅在20世纪90年代初降到更替水平之下，而且在那之后继续显著下降，人口快速增长的势头得到了控制。就此而言，中国遵循了人口转变的一般规律。而不同寻常的是，中国用了大约30年的时间，完成了发达国家用多一倍的时间，甚至上百年才完成的从高生育水平到低生育水平的转变过程。与同等收入水平的发展中国家相比，中国在较早阶段上完成了人口转变，因此形成独有的未富先老特点。

图1显示了中华人民共和国建国以来的人口出生率、死亡率以及（两者之差）自然增长率。如果把20世纪50年代末和60年代初因天灾人祸造成的异常出生率下降、死亡率上升，从而自然增长率下降看作一个外在的扰动因素，剔除其对总体趋势的影响的话，我们整体上可以看到一个符合人口转变规律的变化过程。

图1 中国人口出生率、死亡率和自然增长率

资料来源：国家统计局，历年

在20世纪60年代中期之前，死亡率大幅度下降，出生率的下降相对滞后，导致人口增长率上升。在不了解当时国际学术界臻于成熟的人口转变理论的情况下，这一婴儿潮现象自然引起学界和决策层的忧虑[1]。随后，在整个70年代死亡率继续下降但略微趋缓的同时，出生率开始大幅度下降，导致1970年人口自然增长率比1949低了1个百分点。以后死亡率基本稳定，出生率和增长率在80年代有所上升。自1998年以后，人口自然增长率便一直低于10‰，2004年以来进一步降到6‰以下。

生育率和人口增长率的这个变化，相应改变了中国的人口年龄结构。以15-59岁年龄组作为劳动年龄人口，根据联合国数据（UN, 2015），其总量从1965年的3.7亿增加到2010年的9.4亿的峰值，同期以劳动年龄人口作为分母计算的人口抚养比，从0.89下降到0.43的谷底。也就是说，这个时期中国人口结构表现出最富于生产性，其与改革开放时期重合的部分即1978-2010年期间，即成为有利于经济增长的人口红利的机会窗口。可见，2010年是一个明显的转折点，随着此后劳动年龄人口的负增长和抚养比的上升，人口红利加速消失。如果按照现行趋势发展的话，预计2050年劳动年龄人口减少到6.7亿，抚养比接近于1。

改革如何扩大就业

经济史表明，如果大量劳动力被沉淀在农业中处于剩余状态，不能开始向非农产业转移的二元经济发展（Lewis, 1954），就会造成农业的内卷化，劳动生产率不能得到提高，反过来阻碍工业化进程（黄宗智，2002），从而潜在的人口结构优势不能兑现为人口红利，反而成为经济发展的人口负担。同样的道理，在计划经济条件下，城镇居民获得全面就业保障，造成国有企业严重的冗员，不打破铁饭碗则无法提高企业效率和资源配置效率。

可见，把劳动年龄人口不断增长、人口抚养比持续降低的有利人口结构实际转化为人口红利，对经济增长做出显著的贡献，一个重要前提就是丰富的劳动力资源得到充分和有效率的利用。因此，理解中国人口红利对经济增长的贡献，需要观察相应时期改革如何促进就业，以及劳动力如何得到重新配置。

有利于生产要素特别是劳动力流动并获得重新配置的改革，涉及微观环节和宏观层面的诸多领域。总体来看，在改革期间，高速增长创造了大量的就业岗位，通过体制改革和政策调整拆除一系列制度障碍，使劳动者能够依据就业机会和相对收入的市场信号，离开原来所在低生产率的就业领域，在地域上和产业间流动，并进入新的、生产率更高的就业领域。因此，我们可以从农村剩余劳动力的转移过程着眼，简述迁移者如何获得“退出权”、“流动权”和“进入权”，以此记录这一改革的历程，评价改革的效果。

首先，改革释放农业剩余劳动力。实行农村家庭承包制是赋予劳动力从生产率低下的农业中退出权利的关键改革。早在官方允许之前，一些边远的贫困农村就悄悄试验包产到户，而随着中国领导层确立了改革的路线，家庭承包制逐渐得到默许、认可直至推广。到1984年底，全国农村的全部生产队和98%的农户都采取了家庭承包制的经营形式，随后人民公社体制也被正式废除。实行这一改革的初衷，是改进对农业生产和劳动的激励机制，在保证国家和集体权益的前提下，给予农户经营自主权和剩余产品索取权。

然而，按照改革的内在逻辑以及从随后实际发生的情形看，家庭承包制的一个未曾料想的效果，是农户获得了配置生产要素的自主权。在人民公社体制下，农民被严格限制了就业地点（所在生产队）、从事产业（农业，主要是种植业甚至仅仅是粮食种植）和劳动时间（由生产队直接规定），资源错配在微观层面被严格固化。实行家庭承包制后，在确保国家以征农业税和统购的形式，集体以统一提留的形式，继续掌握部分农产品的控制权之外，农户可以自主选择种植和经营内容，以及自主支配劳动时间。有了这两点，在改革使得农业劳动力剩余日益显性化的情况下，劳动力和其他投入要素就开始了重新配置。

其次，改革促进劳动力在产业和地域间流动。在计划经济条件下，人民公社体制、户籍制度和票证制度“三驾马车”，严格限制了农村劳动力进行产业转移和地域流动。随着微观激励的改善，劳动效率大幅度提高，农业劳动力剩余被显性化。据研究，20世纪80年代中期，农业中大约有30%-40%的劳动力是剩余的，绝对人数高达1亿到1.5亿（Taylor, 1993）。剩余劳动力转移的压力促进了一系列体制性障碍的逐步拆除，并最终使劳动力得以重新配置。

农业剩余劳动力的转移，先后经历了从“以粮为钢”到多种经营，从单一的种植业到农林牧副渔全面发展，从农业到乡镇企业，从“离土不离乡”到进入小城镇直至大中城市的非农产业。随着人民公社被废除，以及农产品产量大幅度增长，农民最初被允许从事农产品的长途贩运和自销，第一次突破了就业的地域限制。进一步，政府又允许农民自带口粮到邻近城镇就业，第一次突破了城乡就业藩篱。到20世纪90年代初期，随着粮票等票证制度被取消，农村劳动力进入各级城镇居住、就业也就不再有技术上的障碍。

迄今为止户籍制度仍然存在。该制度虽然不再禁止劳动力流动和人口迁移，但是，它按照户籍登记地把公共服务供给割裂开来，农民工及其家属尚不能在打工地均等地享受诸如子女义务教育、基本社会保险、最低生活保障和保障性住房等基本公共服务，但是，劳动力的自由流动和人口迁移的制度障碍已经显著弱化。从这个意义上说，户籍制度改革也经历了深刻的改革，正面临着最后的突破。

第三，改革打破劳动力的进入壁垒。在劳动力市场不发育且城乡分割的条件下，农业转移劳动力只能获得边际上的非农就业机会。例如，直到20世纪80年代，乡镇企业仍是农业转移劳动力的主要吸纳部门。1992年以后沿海地区劳动密集型制造业，特别是非公有经济得到迅速发展，开始吸纳大规模的跨地区迁移劳动力，形成了最初的民工潮。进一步，在90年代末，城市劳动力市场发育和国有企业用工制度改革，最终拆除了劳动力跨地域、跨产业重新配置的进入障碍。

第四，改革创造就业和重新配置城镇劳动力。关于城镇新成长劳动力的就业以及企业富余人员的重新配置，其逻辑和过程与农业剩余劳动力转移类似。虽然从国有企业开始以放权让利为主要内容的改革开始，企业就被赋予了用工自主权，但是，在很长时间里国有企业管理者受到种种制约，并不愿意实际上也无法行使自行解雇和雇用职工的权力。

直到20世纪90年代后期，国有企业在遭遇严峻经营困难的情况下，大刀阔斧地进行了用工制度改革，从此打破了存续几十年的就业“铁饭碗”。一方面，下岗职工在获得一定社会保障的条件下，需要通过劳动力市场实现再就业。另一方面，新成长劳动力也需通过自主择业，市场配置劳动力资源的机制逐渐形成。这同时为农民工创造了日益均等的竞争就业机会，也使劳动力的重新配置进入到存量领域。

最后，对外开放扩大了就业机会。大规模吸纳转移劳动力的劳动密集型产业的迅速扩张，其产品在国际市场占有庞大份额，则是中国的人口红利得以兑现的关键。斯彭斯等（Spence and Hlatshwayo, 2011）分析美国就业增长和结构时，在1990-2008年期间，美国处于价值链低端的制造业大量转移到海外，与此对应的就业岗位也随之丧失，在此期间的新增就业几乎全部来自以服务业为主的非贸易部门，并得出“产业外移毁灭了美国经济”的结论。我们可以对应观察中国的非农就业的扩大。

采用与斯彭斯等类似的分类方法，基于中国分别在2004年、2008年和2013年进行的三次经济普查数据，我们把非农产业中依据法人单位（corporate units）进行统计的就业，按照可贸易部门和非贸易部门进行分类，分别观察其增长规模和结构变化。这里，我们特别突出展示占比较大的可贸易部门中的制造业就业，以及非贸易部门中的建筑业就业（图2）。

图2 非农产业单位就业增长与结构

资料来源：三次经济普查数据，国家统计局官方网站

从图2可见，在数据所覆盖的时期，中国（包括城市和农村）非农产业就业增长十分迅速，2004-2013年期间年均增长率为5.9%，2013年达到总数35213万人；同时，贸易部门与非贸易部门就业增长速度相对平衡，同一时期前者年均增长率为6.9%，后者为4.7%。其实，这里使用的法人单位就业数据，尚远远不能充分反映实际非农就业的增长情况。下面，我们对城镇就业的几种不同统计口径进行比较，便可以看到这个差异，即实际就业及其增长显著高于图2所显示的情况。

在按年度进行的城镇就业统计中，一种口径是单位就业，不仅包括法人单位，还包括产业活动单位（establishments），所以该口径得出的就业数必然会大于前述法人单位就业数。根据这个“基本单位统计报表制度”获得的数据，2015年仅城镇单位就业总人数就达17778万。不仅如此，由于这个单位就业数还不包括私营企业和个体工商户，所以一旦把这两类就业加入到统计中，城镇就业数提高到36758万人。

此外，由于城镇单位大量使用临时雇用人员和劳务派遣工（其中一部分是农民工），却往往不将他们作为雇员记录在报表中，致使这些就业者在统计中被遗漏。所以，以城镇住户为基础，按照国际劳工组织推荐的口径进行调查，得出实际城镇就业总数竟高达40410万，其与单位就业数以及个体私营就业数之间的差异，则可以被看作是非正规就业人数。

即使这个数字，也遗漏了大量稳定在城市就业的农民工。根据粗略的估算（参见Cai et al., 2016），现行统计的城镇就业总数中已经包括占比约36.9%的农民工，在此之外，仍有近2000万进城农民工未被纳入这一城镇就业统计范围。换句话说，如果把稳定在城镇就业的农民工全部包括在城镇就业统计中，2015年城镇实际就业人数可达42373万。

通过深化改革挖掘增长潜力

中国经济改革推动了一个类似刘易斯描述的二元经济发展。在这个过程中，有利的人口结构帮助形成了以储蓄率从而资本积累率高、劳动力供给充分、人力资本改善迅速，以及劳动力流动带来资源重新配置为特征的发展条件，共同构造了中国很高的潜在增长率，并通过相关领域改革，逐渐清除了妨碍生产要素积累和配置的体制性障碍，最终实现了实际的高速增长。

随着人口转变进入具有新特征的阶段，劳动年龄人口以及经济活动人口的负增长加剧了劳动力短缺，削弱了劳动密集型产业的比较优势；资本劳动比过快提高导致资本报酬递减；新成长劳动力减少放慢了人力资本的改善速度；农村新成长劳动力减少和人口老龄化，减慢了劳动力转移速度和城镇化速度，弱化了资源重新配置这个生产率增长引擎。

这些因素标志着作为以往增长动力的人口红利正在加速消失（fade out），具体表现为中国经济潜在增长率的下降。蔡昉和陆旸（Cai and Lu, 2013）估计显示，中国经济潜在增长率从2010年之前大约10%下降到“十二五”期间（2011-2015）的7.6%、“十三五”期间（2016-2020）的6.2%。迄今为止，实际增长减速的轨迹和节奏已经在遵循着这个预测。

按照增长理论预期和各国发展经验，从赶超型的二元经济发展向在技术前沿上的新古典增长转变的过程中，增长速度放慢几乎是不可避免的（如Barro, 2016; Eichengreen et al., 2011）。然而，潜在增长率以何种节奏降低从而实际经济增长以何种速度放慢，在国家之间却可以大相径庭，也会导致不同的长期后果（Eichengreen et al., 2013）。就中国而言，深化改革可以挖掘两类提高潜在增长率的潜力，从而帮助中国避免落入中等收入陷阱，实现国家现代化目标。

第一是传统增长动力尚未完全耗竭。中国农业劳动力比重仍然显著高于先行国家的水平，具有进一步大幅度降低的潜力。通过推进户籍制度等领域的改革，让农民工在城镇落户，可以提高非农产业劳动参与率和资源重新配置效率。中国劳动力的人力资本禀赋与发达国家相比也存在巨大差距，通过教育（培训）领域的发展和改革，可以保持人力资本的继续改善。通过投资体制改革，以及为中小企业和非公有经济创造更好政策环境，推进公平市场竞争，则可以提高资本回报率。

第二是作为可持续增长动力的全要素生产率提高潜力巨大。在农业与非农产业之间资源重新配置效应逐渐弱化的情况下，非农产业内各行业之间以及一个行业内部企业之间的生产要素重新配置，是全要素生产率提高的重要源泉。只要同一行业企业间存在着生产率差异，则意味着生产要素尚未达到最优配置。通过金融体制和国有企业改革，营造公平竞争和创造性破坏环境，可以赢得长期可持续增长源泉。

西汉学者刘向说：行百里者半九十。对于2050年的中华民族伟大复兴目标来说，40年的改革开放发展的确仅仅是一半的征程。无论从过去取得的经验看，还是从赢取改革红利的潜力看，改革开放仍将是中国保持合理增长速度的源泉。纪念和回顾总结40年经验，也是为了把改革推进到新的阶段。