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防范地方债务风险 要立足长效制度建设
作者:刘世锦    单位:国务院发展研究中心    发布:2018-06-27    阅读:960次   

      地方债务与基础设施建设直接相关。总的来看,规范的债务,或者说“明债”,是清楚的,风险可控。名目繁多的隐性债务,到底有多少,不大清楚,从调研过的部分地方来看,至少不低于“明债”,有的达到3倍。这些债务风险程度如何缺少评估,在有些地方大概还是一笔糊涂账。

  另一方面,各地大干快上、有所作为的积极性仍然相当高,基础设施建设、提供公共服务的单子还可以列得相当长。这样,我们面对的既是短期问题,需要救火补窟窿,更重要的长期问题,在治标的同时更要治本,按照十九大提出的高质量发展要求,加快这一领域的长效制度建设。

  第一,按照高质量发展要求调整政绩观,不再搞GDP挂帅。扩大地方债务规模,很大程度上是为了支撑比较高的GDP增长速度,重点是基础设施建设投资。我国经济已经由高速增长转入中速增长,在潜在增长率已经下降的情况下,人为抬高增长速度,必然以超出偿还能力的规模筹集资金,加大财政金融风险。而由高风险支撑的高速度是不可持续的,还是要落下来的,引起大起大落,最后算总账,代价很高,速度反而不可能高。同时还有一个不同时期平衡增长潜力的问题。地方还是要从长计议,给以后留一些增长潜力,在量力而行的基础上尽力而为。此外,还有一个政绩观的问题。有的同志以为只有高速度才是政绩,才叫有所作为。其实,三大攻坚战,建设现代化经济体系,实现高质量发展,没有一件事情是轻松的,需要更大的本事、更大的作为,做成了会有更大的成就感。所以,必须形成与高质量发展相适应的政绩观、目标体系和政策体系,这样才能从源头上控制地方债务风险的起因。

  第二,建立地方债务全面审计、信用评级和向地方人大报告的制度。要健全地方债务的会计准则、风险控制、信息披露等制度,由第三方机构定期审计,进行信用评级。地方债务的“借、用、还”要定期向地方人大报告,接受监督。很多漏洞、弊端是由不透明造成的,透明度提高了,至少一半问题能够解决,或者就不会出现。

  第三,把地方公益性国有资本与地方债务一并管理。与美国等西方国家不同,我国地方政府有一块国有资本,在提供公共产品和服务上可以有更大的作为空间。这是我们的特点和优势,也可能成为风险的来源,近年来的地方隐形债务风险就来自于此。下一步可以考虑把公益性国有资本债务管理纳入地方政府债务管理体系。由于地方政府是公益性国有资本的所有者、债务的最终偿还者,应将地方政府的资产负债表与公益性国有资本资产负债表统筹管理。从国资国企改革的方向看,地方国有资本的大部或全部应逐步用于提供公共产品和服务。

  第四,切实解决地方政府和国资国企的预算软约束问题。这个问题是改革初期提出来的,至今仍未得到实质性解决,一个重要原因是一直没有打破“国家总要兜底”的预期。近年来,中央政府表明对地方债务“不救助”,省一级政府对下级政府也是同样态度,但下级政府仍然认为如果出了问题特别是大问题,上级政府还是要处理的。打破这种预期,除了法律、政策规定外,一定要下决心拿出一批案例,打破刚性兑付,相关人员承担责任,即使付出较大代价、面临困难局面,也要有战略定力。预算约束一定要经历这样一个过程才能硬起来,成为刚性约束。

  第五,积极探索地方公共产品和服务投融资的长效机制。进入高质量发展阶段,地方公共产品和服务需求空间仍然很大,但有现金流、经济效益好的项目明显减少,需要加快探索适应这种状况的管用的投融资产品和机制,比如PPP项目市场化交易、不动产信托、地方资产债务重组、长期国债等。这方面仍然需要鼓励地方创新。说到地方创新,有的同志可能有顾虑,会不会又出乱子。其实,如果能够做到上面几条,规则清楚、透明度高、预算刚性约束,是乱不到哪里去的。高质量发展阶段的公共产品和服务到底如何有效提供,什么样的投融资机制真正管用、符合实际,中央政府可以提出一些办法,但更多地要靠地方竞争机制,在竞争中试错纠错、比较选择,找到好的办法后向面上推广。

(本文系作者2018年5月22日在中国发展研究基金会主办的博智宏观论坛第二十七次月度例会上的发言)