西部大开发需要政府支持与市场调节的结合　

李晓西

　　(50人论坛.北京)一、对西部大开发必要性的认识。
　　有一些同志担心西部地区投资回收率低于东部，如果大量资本投向西部，从全国角度看，资本产出率就会有较大下降，并会对中国整体经济发展产生不良影响？应如何看待这个问题？
　　我认为这个问题涉及到西部大开发的必要性的理解。西部大开发的必要性是一个综合比较的结果，不是单项指标分析可以加以判断的。这就回到为什么要提出开发西部这个问题上来了。其意义不仅是缩小地区差距的大问题，不仅关系到解决发展新阶段的扩大市场问题，更涉及到民族团结、反对分裂、维护社会稳定的大问题。因此，其必要性不仅是要从经济上分析，也要从政治上和社会稳定上分析。退一步讲，既便从经济上分析，西部大开发也是有必要的。因为，这涉及到多种资源在全国范围内进一步进行优化配置这一大问题。多种资源，就不仅是资本这一资源，也不仅是看投资回报率这一个指标。西部的自然资源非常丰富，而东部比较缺乏自然资源。我想讲的自然资源除了人们常提到的地下矿藏外，还有土地资源，这在西部是非常丰富的。土地是财富之母，是需要充分加以保护和利用的。西部宝贵资源到新世纪到来之际显得越来越重要，需要在全国范围内有一个更有效益的配置。再进一步讲，既使从资本的最优配置角度考虑，也不能说笼统地讲资本回报率在全国将是下降的。可能是有的下降，有的上升。因为，现在东部资本回报率经过20年增长后开始下降，提出开发西部，正是要解决东部资本的新出路问题。同时，西部本身的资本大开发中会提高回报率，这也是没有疑问的。资本从所属上有政府的，也有民间的。政府财政在西部基础设施上投资的回报可能一个阶段是下降的，但公共投资的评价还必须甚至更看重社会效益。同时，由于有了基础设施，民间资本的投资就可能是上升的。现在民间资本在投资中占的比例也相当大了，1998年非国有投资占全社会投资的45％。还要看到，国有投资占55％，但其中财政投资比重很小了。不仅必要，现在开发大西部也有了可能。经过20年改革开放，我国经济的综合国力已经有了显著增强，国家财力支持西部开发，有了力量。粮食出现阶段性过剩，有助于在西部搞生态建设，如还林还草。加入世界贸易组织进程已加快，估计今年将"入世"。外资的进入将会出现新的动向，现在提出西部开发，就是要向外商发出一个强烈的信号，让他们考虑向我国西部来投资。最后，为克服社会需求的不足，现在实行积极财政政策，要扩大投资，这时开发西部，正是非常好的机遇，一种"一箭双雕"的好事。总的讲，现在提出开发西部，从政治、经济角度看，从时机上看，都是必要的。
　　二、对西部大开发应在哪些方面给予政策支持？
　　现在国家主要是从加快基础设施建设，加强生态环境保护和建设，积极调整产业结构，加快西部科技和教育发展等方面，给西部各省提出要求，投入资金。这些显然是必要的。我想换一个角度来看支持西部开发的政策。这可能有助于我们理解这些政策的含义和目的，同时提出一些今后还可能采取的政策。我把政策归为4种类型：
　　一是扶贫解困方面的政策。即"西部地区当前不做不行，中央支持一下可能做得好一点的事"。因为开发西部地区，首先面临的还是解决当前的问题。过不去这道坎，就谈不上大开发。因此，需要进一步落实有关措施，帮助西北各省、区解决提高职工、干部收入，以及提高下岗职工生活补助金、离退休人员养老金方面的资金困难；提高对西北地区国有企业技术改造和实施债转股的财力支持力度；提高国家对西北地区贫困县、贫困户以工代赈、扶贫贷款。扶贫教育基金等方面的支持力度。
　　二是促进经济增长的政策。通俗讲，是"我支持你们做"的政策。比如优先安排西部地区跨区域性的铁路与公路、民航机场、骨干水利工程，城市污染防治以及电力、电网建设工程，以改善西部的投资环境；据报道，为适应国家西部大开发战略的需要，交通部已着手规划建设8条西部开发大通道，这就是改善投资环境的重要举措。还有通过参股、贴息、建立产业投资基金等方式，支持各种投资主体在西部地区增加投资；国内资金在西部地区的投资可按外商投资政策对待的政策提高国债资金在西部地区基础设施（包括农村电网、城市基础设施等）、环保和生态建设等方面的投资比重；先批准外国银行和保险公司，在西部地区建立分支机构；减免西部地区建设项目的地方匹配资金的比例；加大对西部地区旅游业的支持力度，批准增开国际旅游航线和国内旅游网络；允许国家严格管理和控制的某些特种行业，利用西部地区尤其是西北地区丰富的土地资源和无公害的自然环境，进行投资和生产经营；加快西部地区生态环境建设速度：提高对西部地区境内大江大河整治的投入，大江大河水源地保护的投入等，这些都是支持西部开发的政策。国家鼓励和支持东部地区大专院校、科研院所对西部地区资源与环境调研工作，鼓励和重点支持这些领域的专家对西部地区资源与环境问题的深入研究，提高经费支持力度。
　　三是参与开发的政策。就是"我也参加去做"的政策。这主要体现在重要行业、重点企业和重要项目上。比如，加大对在西部地区建设的国家重要能源、原材料、重化工基地及相应加工工业基地的建设，以及具有区域竞争优势的特色产业的资金、知识与技术投入，如水电、石油、天然气、盐湖、环保型精煤、特色生物资源开发的支持力度。对水土流失控制的投入，农牧交错带的生态建设投入，各种草地退化防治的投入。继续加大西部矿产资源及可更新资源的勘探力度和对生态环境的监测能力。增加对能源资源、矿产资源的勘探，生物资源、水土资源以及气候变化的调查与监测系统的投入。
　　四是根治贫困的政策。这就是支持发展教育和社会事业的政策。增加西部地区的教育、卫生及文化事业的经费：解决中小学校舍和从事义务教育的各类教师的工资按时发放问题；建设和改造乡村卫生和人畜饮水设施；解决乡村通电、通讯、广播电视普及问题。提高西部省、区应届高中毕业生的大专院校招生比例；对在西部地区从事科技、教育、卫生、文化工作的专业人员，给予明显高出全国同类人员平均收入水平的待遇。在比如，在西北地区率先实施高中义务教育；增加高、中等职业技术专科学校的数量和规模；加大对从业人员培训的．财政支持力度。
　　显然，支持西部大开发的政策重点是在支持经济增长方面。其它方面，也提到了重要地位上。
　　三、西部地区大开发新思路的探讨。
　　西部大开发是在社会主义市场经济条件下进行的，这与以往的对落后地区建设肯定有区别，应当有开发的新思路。这里作点讨论。从区域战略角度看，西部大开发是区域协调发展的战略，这与前些年的区域非均衡发展战略还是有很大区别的。协调发展意味着我国区域经济发展已进入一个新的阶段。协调不是等同，也不是平均。协调承认差别，但要求缩小差距，要求配合。区域经济在协调发展若干年后，将可能进入均衡发展的阶段。
　　西部大开发新思路的重点，应是政策支持与市场调节的结合，也即市场机制对资源配置作用与国家宏观调控作用的结合。单纯依靠政策的支持进行西部大开发是不够的。西部地域如此辽阔，涉及的省区这么多，要靠政府的财力投资根本上改变面貌是很不现实的，必须要调动起各方面的积极性，要让各种资源自发地向西部投入。
　　可以体现为三个转变和两个结合：第一个转变是由单靠国家财力投资搞建设的模式向国家政策投入与市场基础作用相结合、多元化投资发展经济的方向转变；比如，国家把间接利用外资即政府间信贷多用于给西部，在直接利用外资方面，政府扩大外商投资西部的诸多领域，鼓励外商西进投资；允许西部城市设立基础设施建设彩票，扩大地方企业发行债券的规模，尝试在西部成立产业投资基金等设想，就立足于让西部在政策支持下，自己来筹集资金和运营资金。这里的西部，不是单指西部省区的政府，是指多种的投资主体。由此可见，在政策方面，就体现着"外部支持"，而不是表现为"直接参与"。
　　第二个转变是由主要靠开发自然资源的模式向综合开发市场、知识、技术、资本与自然资源相结合的方向转变。多少年来，我们对开发西部的理解就是开发西部的自然资源，其实这仅是开发的一个部分，而不是全部。西部其实不仅是自然资源需要开发，更有很多的知识和人才资源要求开发。这种开发不仅是资本的作用或技术的作用，要求的是深化改革和制度创新。西部落后不仅是经济发展水平上，而且是思想解放程度上，是体制改革和制度创新的不足上。因此，开发西部要全面理解，要全面推进。否则，就会造成负面影响，造成"东北现象"的再现。
　　第三个转变是由封闭式、自我开发的模式向全国、全世界全方位开放的方向转变。开发西部不仅是西部人民自己的事，也是全国人民共同的事业，甚至是吸引全世界的人才和资本共同进行的事业。东部这些年发展的经验充分证明，改革、发展与开放是分不开的。没有开放改革难以深入，发展也缺乏了强劲的动力。现在中央为西部引进外资提供了很多优惠条件，就是要促进西部把开发与开放结合起来。只有这样，开发才能进行得更快一些，更有成效一些。
　　西部地区大开发新思路还需要突出两个结合：中长期开发与解决当前重大问题相结合，加快城市化进程与农村经济稳步发展相结合。不解决好当前面临的问题，就没法去解决未来的问题，否则就是奢谈、空谈开发。加快城市化与农村经济发展的结合，对全国是重要的战略，对西部更是极为重要的战略，舍此，西部开发会走很多弯路，这己为东部发展的正反经验所证实。
　　四、西部大开发阶段分析。
　　西部地区大开发可能需要一个较长时间，大约20年时间会见效。可以分三步走。第一步，到2005年即"十五"期间，经济增长速度超过全国平均水平，城镇失业人口降至可接受的程度，农村全面实现稳定脱贫，基础设施建设重大项目基本完成。第二步，到2010年，人均收入指标和人民生活质量达到全国平均水平，西部各省。区形成几个具有竞争优势、区域特色明显的支柱产业，生态环境恶化局面得到控制，国家能源、原材料和重化工基地初步建成。第三步，到2020年即建党100周年的时候，基本消除东西部发展的差距，一批具有经济实力的中小城市在西部崛起，教育、文化和健康水平达到全国平均水准，生态环境建设工程基本完成，一个山川秀美、经济繁荣的新西北出现在祖国的大地上。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 2000、2、25