中国的“城镇化”道路与相关制度问题

农业部农村经济研究中心研究员 温铁军

　　(50人论坛.北京)一、引言：城市化四题
　　无论用什么方法对中国的城市化问题进行研究，都至少应该回答4个问题：
　　其一，中国的城市化是否真地落后？
　　一般认为中国城市化滞后于工业化。但即使不计算近年来大约8千万进城打工的农民，根据不同的统计数据来源表现的中国城市人口比重也差别很大；而且，由于区域差别显著，不同的地方城市化水平也有很大差异，中国东部有些地区“大城市病”严重，已经出现发达国家才有的小城镇加速发展的“逆城市化”趋势，而中西部大多数地区则显然城市化不足。
　　其二，由于以户籍身份登记表现的中国总体城市化水平大大低于世界平均值，人们一般以此为论据，普遍认为中国城市化滞后，但是，原因是什么？
　　迄今为止的大多数理论文章，都把城市化不足的原因简单地归于中国改革之前实行了“计划经济体制”，这使得人们不能正确认识中国城市化滞后的原因，以为只要实行市场经济，放开“户口”控制，问题就解决了，也许就是因为这种简单判断，使得政策上至今提不出有针对性的措施。
　　其三，应该以什么方式加快中国的城市化进程？这就是理论界争论颇多的所谓城市化的道路选择问题。
　　其四，如果发展小城镇是正确选择，那么应该重点解决什么问题，怎样解决？
　　由于国内理论界对第一个问题已经形成共识，因此本文重点讨论中国城市化滞后的原因、道路选择，以及小城镇发展首先要解决的问题。
　　由于长期从事农村政策调查研究，我对于城市化问题的研究从一开始就强调：在中国人口压力大而资源严重短缺的基本国情矛盾制约之下，考虑到其他发展中国家城市化的教训，中国应该率先在县市以下开通城乡，促进农村人口向包括城关镇在内的中心城镇集聚，以“城镇化”推进城市化。但是，农村城镇化的主要目的并不在于建设一批现代化的城镇，而是通过城镇发展过程中资本的集聚和人口的集中，逐步解决农民、农村、农业这“三农问题”。即：如何在市场经济条件下，进一步改革农村社区和乡镇企业产权制度；通过培育城镇积累功能和自我发展机制，使已经非农就业的、过剩的农村人口进入城镇，从而减轻有限的农地已经超载的农业人口负担，以保证中国农业有可持续发展的必要条件。
　　二、背景与问题－－中国的城市化为什么滞后于工业化
　　中国是一个人多地广、自然资源与自然条件差异性极大、地区发展不平衡的国家。进入21世纪之初，城乡差别的不断加剧是人们关注的焦点问题之一。在向城市化研究的各有关专家学习的过程中，我认为首先应该讨论第一个问题，就是通过对过去经济发展中城市化不足的原因分析，找到今后推进城市化要解决或者要避免的问题。
　　一般认为，中国城市化发展水平滞后有三方面的原因：一是高资金密集的重型工业化发展战略的影响；二是城乡“隔绝”的政策制约；三是单一的国家投资建城的建设方式限制了城市的更快发展。这些观点都对，但仍然不足以解释中国的特殊性问题。因为，1949年新中国建立之初，毛泽东曾经明确认识到 “工业化带动城市化”的规律，而且在中国“一五计划”期间也有表现，1952－57年的5年间，城市人口增加了3千万。后来中央政府在“城市化”问题的决策上确实有过重大改变。自50年代初到80年代初，中国城市化进展缓慢，甚至出现城市数量的减少，其中小城市由115个减少到105个，小城镇由5400个减少到2900个。对此，本文分析的原因和过程如下：
　　1、国家工业化过程中形成的结构偏差及其派生的“资本排斥劳动”
　　由于1952年中国在工业化之初获得的“启动资本“，来源于苏联在第二次世界大战中形成的大型制造业对中国的转移。其后的工业化进程中采取的也是重工业优先的发展战略，因此必然产生结构性偏差及资本不断增密、不断排斥劳动的内在机制Ｏ卤矸从车氖窃谥泄摹肮夜ひ祷时净劢锥巍本鸵到峁棺渲秃笥诠づ┮挡到峁棺涞那榭觥?lt;/P>

1952－78年中国GNP与就业的结构变化 　

         资料来源:引自何道峰等著:《就业.增长.现代化》.中国华侨出版公司.1990.P16。
 
　　本来中央对于工业化发展应该带动农民进入城市、加快城市化这个规律，是有明确认识的。历史资料表明，毛泽东曾经主张农民进城当工人，他在《论联合政府》中指出：“农民——这是中国工人的前身。将来还要有几千万农民进入城市，进入工厂。如果中国需要建设强大的民族工业，建设很多的近代的大城市，就要有一个变农村人口为城市人口的过程”。而且，客观上中国在“一五”时期的经济发展中也实践了他的思想。1952年,中国人均国民收入约70美元,国民收入的近60%来自于农业, 83.5%的劳动者从事农业,工业劳动力仅为7.4%,服务业劳动力为9.1%，城市人口比重仅为15％。“一五”是中国工业化发展最快的阶段。其间由于基本建设需要,国家曾经动员2千万农村劳动力进城支援城市建设。但由于农村劳动力基数大，所占份额到“一五”期末的1957年仅下降2.3%。
　　面对这种情况，毛泽东在郑州会议上结合中国的基本国情矛盾做了比较分析并且提出了解决办法：“我国有一个特点，人口有六亿如此之多，耕地只有十六亿亩如此之少，不采取一些特别办法，国家恐怕搞不好。”“中国农村有五亿多农村人口从事农业生产，每年劳动而吃不饱，这是最不合理的现象。美国农业人口只占13%，平均每人有二千斤粮食，我们还没有他们多，农村人口要减少怎么办？不要涌入城市，就在农村大办工业，使农民就地成为工人。”由此，中国工业化带动城市化的方式发生根本变化，毛泽东考虑把工业化和城市化的重点转为“公社工业化和农业工厂化”。 1958年1月，他在南宁会议上提出地方工业产值要超过农业。会后国家经委据此起草了《关于发展地方工业的意见》，提出：“农业社办的小型工业，以自产自用为主，如农具的修理，农家肥的加工制造，小量的农产品加工等。”这是第一次提到“社办工业”这一概念。1958年3月毛泽东在成都会议上指出：“他们（苏联）不工农并举，反对大中小并举。我们是大中小结合，基础放在小的上，靠地方，靠小的。”1958年11月，毛泽东提出“促进全国工业化、公社工业化、农业工厂化。”1959年他进一步分析到：“在社会主义工业化过程中，随着农业机械化的发展，农业人口会减少。如果让减少下来的农业人口，都拥到城市里来，使城市人口过分膨胀，那就不好……。有了公社，这个问题就可能得到解决。每个公社将来都要有经济中心，要按照统一计划，大办工业，使农民就地成为工人。公社要有高等学校，培养自己所需要的高级知识分子。做到这些，农村的人口就不会再向城市盲目流动”，“将来的城市可以不要那么大。要把大城市居民分散到农村去，建立许多小城市。在原子战争的条件下，这样也比较有利”。
　　后人对1958年公社化中的大办工业有很多深刻批评，当然都有道理。我们认为，只有把当时毛泽东的上述分析考虑到批评中去，才会更客观。
　　就在毛泽东改变思路的同一时期，由于1957年“反右运动”、1958年“大跃进”和1960年开始的“三年自然灾害”的影响，城市工业经济增长乏力,国家不得不动员城市青年下乡“支援农业”，其间工业劳动力所占份额从9.4下降到8.0和8.4;在1964年国民经济初步恢复以后才又逐渐回升。
　　也就是在这种客观形势变化中，中央关于工业化和城市化的指导思想又有了更加不利于农村发展和农民利益的变化。在国民经济恢复时期，为了解决全国人民吃饭这个第一位的难题，中央决定社队一般不办企业：“公社管理委员会，今后若干年内，一般不办企业。”同年11月，中共中央、国务院在《关于发展农村副业生产的决定》中明确规定：“公社和生产大队一般不办企业，不设专业的副业生产队。”
　　不过，在国民经济初步恢复以后，农村工副业还是相对有所发展，中央的政策也相应有所调整。1966年毛泽东在“五.七指示”中指出：“农民以农为主”，“在有条件的时候，也要由集体办些小工厂”。1975年9月27日，毛泽东看了浙江省周长庚请求中央动员全党和全国各条战线支持社队企业发展的信后，批给邓小平：“请考虑，此三件可否印发在京各中央同志。”根据这个意见，中央以文件形式印发至县市以上各级党组织。同年10月11日，《人民日报》发表题为“伟大的光明灿烂的希望”的社论，并全文转载了《河南日报》报道回郭镇公社发展社办企业的文章。这些对于改变文化大革命中搞单一粮食生产的极左路线影响，以及70年代社队企业发展是有一定的积极作用的。
　　结合以上对决策思路变化的回顾我们认为：农村城市化发展缓慢的根本原因是由于最初的更加工业化启动资本主要投入重工业,而资本密集型的重工业必然产生“资本排斥劳动”的内在机制，因此，中国在改革之前的中央政府主导的国家工业化进程中，政府投资不断向资本密集的重工业倾斜，工业资本吸收劳动力的能力不断减弱。例如，“一五计划”时期国家投资重工业、轻工业、农业的比重分别为36％，6％和7％。据统计，每亿元投资轻工业可吸收1.8万人就业，而重工业仅能吸收6千人就业。中国就业结构偏差因此不断扩大，城市化水平因此长期停滞不前。总之，在国家工业化的1952年到1977年间,工业净产值占国民收入的份额上升了30个百分点,而工业就业份额只上升10个百分点。就业结构滞后于产业结构的差距十分明显。
　　2、城乡分割对立的二元结构形成
　　 集体化时期农村县以下乡镇即为政社合一的人民公社本部所在地，除了执行国家统购统销政策的、由政府主办的供销社和粮站之外，几乎没有其它商业单位；甚至连存在于农村几千年的集市贸易也曾经被当作“资本主义尾巴”而禁止。又由于1962年经济调整时期国家规定人民公社内部的非农就业不得超过5%，生产大队以下禁止搞非农产业，因此，农村过剩劳动力不可能非农转移，农业的劳动生产率也就难以提高。
　　为保证国家继续推进重结构的工业化必须的资本原始积累，从50年代起，国家颁布了一系列的政策和法令，在户口迁移制度、粮油供应制度、劳动用工制度和社会保障制度等方面，把城市人口和农村人口分割开来。
　　(1) 社会福利制度。早在1951年2月，政务院就发布了《劳动保险条例》，1953年又进行了修改。该条例详细规定了城市国营企业职工所享有的各项劳保待遇，主要包括职工病伤后的公费医疗待遇、公费修养与疗养待遇，职工退休(职)后的养老金待遇，女职工的产假及独子保健待遇，职工伤残后的救济金待遇以及职工死后的丧葬、抚恤待遇等。条例甚至规定了职工供养的直系亲属享受半费医疗及死亡时的丧葬补助等。国家机关、事业单位工作人员的劳保待遇，国家是以病假、生育、退休、死亡等单项规定的形式逐步完善起来的。至于城市集体企业，大都参照国营企业的办法实行劳保。除上述在业人员享有劳保待遇外，50年代形成的城市社会福利制度还保证了城市人口可享有名目繁多的补贴，在业人口可享有单位近乎无偿提供的住房等。
　　 (2) 城市就业制度。1952年8月政务院发出《关于劳动就业问题的决定》，由于当时的历史条件下，国家实行的劳动用工制度，原则上只负责城市非农业人口在城市的就业安置，不可能吸收整批的农村劳动力到城市就业，因此必须做好农民的说服工作，不允许农村人口进入城市寻找职业。1957年12月国务院发布《关于各单位从农村中招用临时工的暂行规定》，明确规定城市“各单位一律不得私自从农村中招工和私自录用盲目流入城市的农民。农业社和农村中的机关、团体也不得私自介绍农民到城市和工矿区找工作。”甚至规定“招用临时工必须尽量在当地城市中招用，不足的时候，才可以从农村中招用。”
　　 (3) 粮油供应制度。1953年以后，随着粮食统购统销政策的实行，中国开始实行粮油计划供应制度。这一制度原则上规定国家只负责城市非农业户口的粮油供应，不负责农业户口的粮油供应。1953年11月，政务院发布《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》，其中规定：“在城市、机关、团体、学校、企业等的人员，可通过其组织进行供应;对一般市民，可发给购粮证，凭证购买，或暂凭户口簿购买。”1955年8月国务院发布的《市镇粮食定量供应暂行办法》则统一规定了市镇非农业人口一律实施居民口粮分等定量，并按核定的供应数量按户发给市镇居民粮食供应证，居民凭证使用粮票购买口粮的粮食供应办法。与此同时，国家对粮食市场加强了管理。1953年11月，政务院发布《粮食市场管理暂行办法》，其中规定：“所有私营粮商，在粮食实行统购统销后，一律不准私自经营粮食。”“城市和集镇中的粮食交易场所，得视需要，改为国家粮食市场，在当地政府统一领导下，以工商行政部门为主会同粮食部门共同管理之。”“城市居民购得国家计划供应的粮食，如有剩余或不足，或因消费习惯关系，须作粮种间的调换时，可到指定的国家粮店、合作社卖出，或到国家粮食市场进行相互间的调剂。”上述规定基本上排除了农村人口在城市取得口粮的可能性。
　　 (4) 户籍制度。1958年1月，全国人大常委会第91次会议讨论通过《中华人民共和国户口登记条例》。该条例第10条第2款对农村人口进入城市作出了带约束性的规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这一规定标志着中国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的形成。
　　这些政策虽然大部分在50年代初期就陆续提出了，但是直到1958年利用人民公社这种政社合一的体制，才能强制性地全面落实。也就是在人民公社时期，国家才实现了最大限度地从农民手中获取低价农产品，维持限定的城市人口的低工资和低消费水平，以得到更多的剩余价值来实现积累的目标。
　　总之，国家工业化的推进不仅没能导致就业结构的同步调整和城市化发展，而且为了维持资本密集、排斥劳动的城市大工业，国家又不得不建立一套具体的城市社会保障制度，这就形成了城乡分割的二元结构的基本体制矛盾。
　　3、对城乡分割的二元结构这个基本体制矛盾的认识
　　这个基本体制矛盾从根源上分析，应该归因于民族命运使然：既然我们这个人口膨胀、资源短缺的小农经济国家通过“复制翻版”重工业、短期完成了国家工业化这个特殊历史进程，就得承受这种“重型”偏斜工业化必然伴生的制度“成本”。由此，后来者在享受工业化带来的现代物质生活的同时，往往会略有尴尬。因为，一方面中国所有位于世界前列的经济成就一旦被人口平均，就不得不堕入发展中国家行列，弄得“强国”就似乎永远是梦；另一方面，这个基本体制矛盾至今难以解决、70%的农村人口仍然停留在自给半自给社会而不能进入现代市场，又弄得人们即使再怎么想按照西方的制度改变自己，也只落了个“东施效颦”的痛苦病根。
　　4、中国城市化发展滞后带来的负面影响
　　众所周知，按照改革开放20年的GDP增长速度，中国本来应该处于城市化加速的发展阶段中，但按照国家公布的统计数据，仍然有约70%的人口生活在农村，属于自己自足型的生产和消费。除了现在600多个大中城市之外，全国2800个县、市大部分人口规模不足；还有19000多个建制镇，平均人口规模也不到1万人。对此，国内学者关于城市化发展有很多讨论意见。有研究表明，中国城市化水平滞后带来了一系列矛盾和问题，严重阻碍了中国的经济和社会发展。

     
        资料来源：根据中国统计年鉴1993、1998、1999的有关数据制作的。

　　说明：城镇市场份额为城镇商品零售额占全社会消费品零售额的比例，农村市场份额为乡村商品零售额扣除农业生产资料后的余额与全社会消费品零售额的比重。

　　农业人口比重高的直接后果是滞留在自给自足传统乡村的农民商品化消费水平低，造成“大中国，小市场”。由图可以看出，50年代中后期，随着人民公社体制建立和城市化停滞，我国农村市场的份额呈现快速下降的趋势；60年代中期农村市场有所恢复，但仍然与城市市场有很大的差距，长期在40%左右徘徊。80年代农村改革推进了乡镇企业发展和农民收入提高，农村市场份额开始大幅度的提高，并曾经一度超过城镇的份额。但80年代中期以后又开始下降。进入90年代下降趋势持续，接近60－70年代中期改革前的水平。这显然不可能“扩大内需”促进国民经济发展。
　　城市化发展的滞后还造成人口结构、资源占用和收入分配结构上的不合理。到1999年中国城镇人口和乡村人口占全国总人口的比重分别为30.1%和69.9%，而同期城乡居民的年末储蓄存款余额却分别占总量的大约80%和20%，有关研究认为城乡收入差别基尼系数已经超过0.4，农村集体和农户生产性固定资产占有的比例也偏低。其次，中国第一产业占GDP的比重只有18.7%，而第一产业劳动力占总劳动力的比重却仍然高达49.9%；就业结构与产值结构严重不对称。第三，加大了产业重组的难度，限制了第三产业的发展。国际经验表明，在城市化水平滞后的前提下，第三产业不可能有正常的发展。第三产业的不发展，极大地削弱了中国产业在其结构推移过程中吸收农业剩余劳动力的能力，使农民的就业领域没有得到充分扩展，从而也使产业结构调整可能带来的增加农民收入、促进整个经济发展的潜力不能充分释放出来。
　　上述问题表明，为促进国民经济和农村经济的进一步发展，加速城市化进程是十分必要的。目前，需要大力推进中国城市化进程还有两个特殊的背景：
　　第一， 近10年来农民收入增长减缓，1989－91年曾经出现过连续3年收入增长幅度下降的现象，到1997－99年又再次出现，其中1999年农民收入仅增长3－4％，远低于城市8－9％的增长速度。另据测算，如果扣除农户存粮和其他难以兑现的实物收入，大多数农村地区12年人均现金收入每年只增加了7元。这不仅会直接影响农民生活水平的提高和农户生产投入的增加，而且会对城乡差别的缩小和小康目标的实现产生不利影响。
　　第二，尽管政府认识到为了解决就业必须保持较快经济增长速度，并且采取了扩大内需的一系列战略措施，然而由于农民收入增长缓慢、实际购买力低以及对未来的增收预期不良等因素，使农村市场启而不动，连外资都了解中国改变不了“大中国，小市场”的局面。这些问题都突出了中国推进农村城市化进程的迫切性。
　　三、中国城市化道路的选择
　　尽管在1982年全国城市规划会议明确提出并实际执行了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇”的全面推进城市化的方针，但多年来在学术界对城市化道路的各种讨论观点就一直在进行着。后来1998年中央提出的“小城镇，大战略”，各种不同意见的讨论反而更热烈了。
　　1、主要争论意见归类
　　如果各种观点简单归类，可以说有“大城市”和“小城镇”两派。如果细分则目前至少有5－6种不同观点，从大到小依次为：一是“大都市圈战略”，源于对日本和拉美国家城市化经验的借鉴；二是“大城市道路”，有关模型分析证明，人口规模在1百万－4百万之间的城市，其成本收益最合理；三是“优先发展人口低于30万的中小城市”，因为人口少于30万的城市基础设施投入产出比不合理；四是“优先发展县级城关镇”，因为这是农村经济、政治、文化中心，有利于辐射带动周围农村地区发展；五是“小城镇，大战略”，20年的改革开放之中县以下建制镇受旧体制约束最少，发展最快，应该加强规范引导，而不能抑制。其他的争论主要有“集中型的大中城市与分散型的小城镇”之争，“城关镇与建制镇”之争；另外，还有多元模式的主张等。
　　经过长期争论，这些不同意见目前已经初步形成3个“共识与分歧”：
　　一是在城市化滞后的认识上，理论界已经形成共识，但在城市化为什么滞后于工业化的问题上有分歧。
　　二是在要加快城市化发展的认识上已经形成共识，但在发展什么类型的城市上有分歧。具体说，就是在应该重点发展大城市、中小城市（包括县级城关镇），还是农村小城镇的选择上有分歧。
　　三是对城市化进程中必须加强体制改革已经形成共识，但怎样改革、以什么为重点等问题上仍然有分歧。
　　2、主张发展大城市的意见
　　大多数认同规模经济的专家认为中国的城市化应走大中城市扩容为主的道路。原因是大中城市的规模效益最好，吸纳农村剩余劳动力的潜力还很大。因各方选择的工作不同，农民进城并不与下岗职工争饭碗，而且城市经济繁荣发展、充分就业的时期正是“民工潮”的高峰期，农民工大量进城既转移了农村剩余劳动力，又促进了城市的经济发展。因此，不仅大中城市扩容仍有相当潜力，而且小城镇发展存在的制约因素。
　　他们还认为，小城镇是特殊历史条件下的产物，是在城乡分割体制下产生的。就象分散的乡镇企业一样，小城镇建设也是分散的，难以担当转移几亿农民的重任。发展小城镇不能从根本上解决农村改革与发展的问题，而且过度发展小城镇会得“农村病”，比“城市病”的问题更严重。
　　3、反对发展大城市的意见
　　 反对集中型城市化道路的观点认为，在体制方面，由于城乡二元结构没有从根本上破除，城乡之间的生产要素自由流动还面临着许多障碍，而消除这些障碍也需要有一个过程。在现有的大中城市方面，主要的制约是：
　　其一，随着国有企业改革力度的加大，城市的失业问题正变得日益突出。大量的人口涌入，势必会加剧就业压力，并可能产生严重的社会矛盾；
　　其二，中国现有的城市在城市管理体制和管理方式、基础设施的建设、社会保障和公用事业的供给等方面还存在着许多的缺陷，在这种条件下扩张现有的城市，将造成城市生存环境的恶化；
　　其三，发展中国家大城市的盲目扩张，形成了贫民窟和“棚户区”，导致黑社会犯罪等严重的社会问题。中国应从中吸取经验教训，避免犯同样的错误。
　　因而在现阶段，大中城市还不能成为中国城市化进程的主要依托，发展小城镇才是更为现实的选择。
　　4、小城镇的发展优势
　　 有些专家认为，在现阶段与中国的大中城市相比，小城镇有两个明显的发展优势：
　　其一，改革以来，尽管中国城市化进程滞后，但近年来小城镇数量扩张明显，在小城镇的建设方面还是积累了许多经验和教训，因势利导发展小城镇应当说有一定的基础；
　　其二，由于地缘关系紧密，农民进入小城镇比进入大中城市付出的心理成本要低一些；
　　其三，小城镇的发展可以把城乡两个市场较好、较快地连接起来，迅速地促进农村二、三产业的发展，由此大量地吸纳农村剩余劳动力，缓解农村人多地少的矛盾，进而促进农业规模效益的提高和农民收入的增长，同时又可以缓解大中城市人口膨胀的压力。
　　5、小城镇发展道路的两种选择 一种观点认为应该重点发展县级镇，即通常所说的“城关镇”。原因有四：一是有利于发展主导产业；二是县级政府有较为完善的管理权限；三是县级的规模适度；四是县级政府更关心城关镇的建设，有利于促进城关镇的发展。
　　另一种观点则反对以发展城关镇为主：原因有三：一是城关镇地价较贵，“门坎”过高；二是县城所在地部门设置健全，收费功能很强，企业的生存与发展空间小，难以促进产业的发展和人口的聚集；三是县级的主要财力用于支持地方国营企业，这将重蹈国企发展的覆辙。
　　6、主张多元模式的意见

　　持此观点的人认为，上述“大小之争”和“城关镇与建制镇之争”根本没有必要，要解决的只是现代化、城镇化的问题，而不是要发展哪一类城镇。中国自改革开放以来，不是人口的城市化，而是地名的城市化。城市数量增加了两倍，城市人口却只增加了10个百分点，而且主要是城市人口的自然增长。
　　中国人多地广，地域差异性大，商品经济不发达，工业化水平低，不可能采取单一战略模式去解决城市化问题。而应从实际出发，因地制宜向多元化目标逐步推进。具体地说，就是采取“多元化、非均衡、逐渐递推、综合发展”的战略。所谓多元化，就是指目标模式的多样化；非均衡指各期主攻方向不一，各有侧重；逐级递推指实现战略的阶段性；综合发展则是就效益而言，近期以经济效益为主，兼顾社会效益和生态效益；中期以社会效益为主；远期以生态效益为主。
　　 四、小城镇发展状况
　　改革开放以来，乡镇企业在1985－1996年期间曾经有过很好的发展条件。农村工业化的发展打破了城乡分割的体制。截止1998年，乡镇企业的增加值已占全国国内生产总值的27.9%。整个乡镇企业吸收劳动力就业达1.25亿，占目前全国城乡非农就业总数的35.7%。其中乡村50%的新增非农就业集中在县城、建制镇和集镇周围，初步形成了约1.7亿的农村小城镇人口（其中标准的城市人口约1亿）。
　　随着农村工业发展造成的就业结构变化，小城镇有了发展动力。乡镇企业吸纳就业与建制镇增加同期同步：1983－1986年，中国的乡镇企业每年吸纳约1300万劳动力就业，同期每年平均设镇1600个左右，1987－1991年，乡镇企业每年吸纳约800万劳动力就业，同期每年平均设镇350个左右。累计80年代小城镇净增加 8192个。
　　这些农村城镇主要依靠民间投资发展。每年小城镇建设方面的农民投资达700�1000亿元，分布在4.5万个乡上。用仅占全国基本建设投资4--6%的资金，形成了相当于全国37%的城镇人口（口径同上），有效地分流了大中城市发展的压力，弥补了国家资金紧张的不足，拓展了城乡商品市场拉动了城市化需求。
　　20年的农村改革已使小城镇建设获得了长足的进展。由于国家统计体系没有专门的小城镇统计指标，因此只能从1997年国务院11个有关部委对全国小城镇建设的抽样抽查以及各地反映的情况来看小城镇的发展。 1、小城镇的发展促进了农村剩余劳动力的转移。
　　抽样调查表明，镇区非农人口占主体地位，就业人口的比例大大高于城市，平均每个调查镇的镇区就业人口占镇区总人口的71.6%，比城市平均就业水平高出23个百分点。
　　2、有利于促进经济发展和提高农民收入。
　　抽样调查显示，调查镇平均社会商品零售总额为1580万元，其中生产资料占34%，生活资料占66%，平均每个调查镇镇区集贸市场4个，年商品贸易成交额达1.9亿元。小城镇镇区的居民收入在农村中据有较高水平，镇区居民人均纯收入为3100多元，比全镇（含农村人口）平均水平高900多元，比全国农村人均纯收入高出近一倍。
　　3、小城镇产业的集聚和人口的集中，促进了二、三产业的发展，第三产业已成为小城镇发展的重要组成部分。
　　从抽样调查看，第一产业人口仅占就业总人口的17%，第二产业就业比重为44.4%，第三产业比重占38.6%，说明了城镇人口密集度和二、三产业比重的正相关关系。从镇区企业情况看，平均每个镇有企业950个，其中第三产业680个，占72.2%。随着小城镇社会经济的发展，企业和居民家庭对社会化服务业的需求范围将会越来越广泛，需求强度越来越高，第三产业在小城镇经济中的比重也将逐步提高。
　　4、在小城镇的企业类型中，非国有经济占主导地位。
　　从调查镇企业经济类型来看，集体经济和个体经济占有较大比重。平均每个调查镇镇区企业的就业人口结构，集体企业占28%，个体企业占25%，国有企业占22%。值得提出的是，非城关镇就业人口的所有制结构中，集体占27.5%，个体占27.8%，国有占16.4%，民营占8%，与全国城市就业人口所有制结构统计中的国有企业占64.9%相比，小城镇就业人口主要被非国有企业吸纳。
　　5、建成区人均占有土地面积规模适度。
　　从被调查镇情况看，建成区平均面积为176公顷，占镇域总面积的2.77%。平均人均占地面积为108平方米，与全国城市人均占用土地水平相比（小城市人均占地143平方米；中等城市108平方米；大城市88平方米；特大城市75平方米），小城镇人均占地水平与中等城市持平。建成区布局基本合理，住宅占地最多，占建成区总面积的31.8%，工商业和金融业占24.4%，公共建筑、交通均为8%，市政占地为4.5%。
　　五、中国农村小城镇发展的主要问题
　　1、“两个基本矛盾”与“两个历史阶段”
　　以乡镇企业发展为主的农村工业化，和以小城镇建设为中心的农村“城市化”问题及其相关政策研究，最近10年来逐渐引起国内外的广泛讨论，而中国小城镇的发展之所以具有其特殊性，主要是由中国“两个基本矛盾”与“两个历史阶段”造成的。
　　所谓两个基本矛盾，是指“人地关系高度紧张”的基本国情矛盾和“城乡分割的二元结构”的体制矛盾。研究结果表明：人地关系高度紧张产生了巨量的剩余劳动力和小农村社经济，而城乡分割体制和小农村社经济又使这些巨量剩余劳力被滞留在越来越狭小的土地上，加剧了人地关系的紧张。从而形成了一个恶性循环。
　　所谓两个历史阶段，是指在改革开放前，以中央政府为主导，在农村通过“统购统销”的流通体制和“人民公社”的组织体制相辅相成的制度体系，获取大量农业剩余，进行国家工业化建设的原始资本积累过程和改革开放后由地方政府主导的地方工业化的资本原始积累阶段。这两个阶段都是工业资本的原始积累，都需要把农民和农村作为提取积累的对象，尽管本质上没有差别，但提取积累的主体分别是中央和地方的不同层次政府，因此出现了前30年大城市得到发展，后20年小城镇（市）大量增加的阶段性特征。
　　2、小城镇资本积聚的两个主要来源
　　改革以后开始的地方工业化阶段与过去有所不同：
　　一方面是后20年中家庭承包经营制度为核心农村土地产权制度的变革的推行，农民获得了土地剩余收益的索取权，使得农产品出现了剩余，为农村集市贸易的恢复创造了条件。随着国家统购统销体制的改革，农产品市场的迅速恢复成为现实。
　　另一方面，对农村非农就业5%限制的取消，农民获得了就业自由，在农村剩余劳力绝对过剩的压力和农业比较利益低下的驱使下，必然要向收益更高的非农产业转移。在城乡分割的经济体制下，就地兴办乡镇企业成为必然的选择。
　　但是通过上文分析我们应该认识到，无论中央还是地方的工业化，无论城市化还是城镇化，都只能从农村提取积累（参见下表）。

1952年—1998年我国工农产品剪刀差表 单位：亿元

       
       资料来源：根据徐志全《中国工业化非均衡进程与农业政策选择》一书的有关资料和作者的推算数据制作。

　　图表数据反映出新中国50年的两个工业化阶段的剪刀差增长情况，应该承认，后20年、尤其是最近10年剪刀差数额扩大的趋势更严重。因此，一方面农产品市场复兴和乡镇企业的发展以及由此所带来的农村工业品市场的形成，客观上成为农村城镇资本积累和积聚的两个主要来源；另一方面，地方政府主导的工业化和城镇化事实上也是对农民和农村的剥夺。
　　3、制约小城镇发展的因素
　　采取城镇化发展战略的决策理由，显然不是理论界讨论的规模效益或者其他经济理性；而是对小城镇在国家没有投资的情况下仍然大量增加的客观情况的认可。所以这个决策还是比较符合实际的。但宣布了“小城镇，大战略”，并不意味着小城镇发展就一帆风顺。其一，80年代末以来在由地方政府主导的“地方工业化”和城市化的高速发展过程中，县以下地方政府利用土地进行资本原始积累，由此引发出政府腐败及其与农民和农村基层组织的一系列矛盾。在中央最近已经明确农民地权30年乃至长期不变的政治承诺影响下，如果不能通过产权制度创新找出政府和农民都愿意接受的办法，土地征占的冲突会愈演愈烈，农村基层的稳定很难维持。
　　其二是人口与资源关系高度紧张的基本国情矛盾对中国经济发展的制约越来越突出。我们把80年代中期以来的全社会消费品零售额比例按照城市、县级城镇和乡村三个层次分别作图，则可以进一步看出，实际上县以下城镇和乡村的消费比例从80年代末期以后不断下降，90年代尤其明显（参见下图）。
　　

　　如果能够通过综合改革打破城乡对立的二元结构、促进农村小城镇发展，加快自给性消费的农业人口转变为市场消费的城镇人口，则尚有可能改变“大中国，小市场”的局面；倘若再延宕下去，中国将很难通过进一步调整经济结构创造的增长，来参与21世纪的国际竞争。
　　4、对于教训的认识
　　我们在近年来大量调查研究的过程中认识到：在本世纪末中国城市化加速发展中，一方面地方政府资本原始积累导致城镇建设大规模占地已经不可逆转。目前这种制度软约束条件下的行政控制，实际上不能有效抑制各级政府在财政严重亏损压力下对耕地“农转非（从农业用地转为非农业）”巨额增殖收益的渴求。另一方面，乡镇企业资本增密和以私有化为主的改制中，出现了始料不及的资本排斥劳动、使农业劳动力的非农就业连年下降的问题，同时也并不因为产权清晰而出现原来坐落在乡村的企业向小城镇自然流动集聚。这两个方面的问题都给小城镇发展带来阴影。
　　而且，我们不得不承认：小城镇数量的增加尚未起到通过大量吸纳农业人口和促进乡镇企业集中，来缓解人地矛盾，调整产业结构的作用。 地方政府正是利用现行农村集体经济在体制上的弱点，通过土地低价征占，高价出让，最大限度获取土地资本的增殖收益。而同时由于地价过高，农民和企业向小城镇转移的积极性大大降低，小城镇发展由此也陷入两难困境。
　　 六、简单结论
　　1、发展小城镇的目的是解决“三农问题”
　　我们认为：城市化固然重要，但城市化并不是目的。
　　就中国农村经济可持续发展面临的资源的、制度的环境制约而言，农村以小城镇建设为主的城市化是手段。考虑到其他发展中国家城市化进程导致农业、农村衰败和农民破产的教训，中国提出“小城镇，大战略”，在人口压力大而资源严重短缺的基本国情矛盾制约之下，主要目的逐步调整产业结构、就业结构和城乡关系，力争合理地解决农业、农村、农民这“三农问题”。
　　这需要一系列的改革措施。而区域经济发展本身决定了不同的经济区域有不同的发展模式，需要分类指导。应该进一步改革农村社区土地和乡镇企业产权制度；通过培育城镇积累功能和自我发展机制，使已经非农就业的劳动力和过剩的农村人口进入小城镇，从而减轻有限的农地已经超载的农业人口负担，以保证中国农业有可持续发展的必要条件。
　　2、解决与小城镇发展相关的产权问题
　　第一，乡镇企业的产权改革，应推广农民共有的股份合作制，保持其原有的以社区公共福利和劳动力就业最大化为目标的属性；同时必须对县以下城镇政府占用资产的集体所有制属性，通过清产核资，推行股份合作制，重新予以明确。
　　第二，农村小城镇的土地制度必须体现农民作为农村财产的所有者的权益，我们认为，对于县以下小城镇建设在内的农村土地资源配置，应在同意规划的前提下，允许农村集体土地以作股等多种方式参与城镇开发，鼓励农民把在农田基本水利建设中创造出来的“地滚地、地换地”等经验用到城镇建设中，分享土地农转非所带来的增殖收益。
　　3、重点发展中心镇
　　由于小城镇近20年的发展基本上是数量的扩张而人口规模严重不足，因此应该明确强调发展包括县级城关镇在内的中心镇，一般乡镇则限制发展。
　　这需要各地根据经济区划合并乡镇。15年来，中国各地事实上已经合并了约一半乡镇，从1984年进行“撤社建乡”时的约9万个，减少到现在的4万多个。如果在15年内集中发展1万个中心镇，2800个县市平均每县市3－5个，可将未来需要转移的2亿农村人口的一半集中在这里。另外，如果小城镇的建成区面积由目前平均每个镇0.3平方公里扩大到1平方公里，按每平方公里投资1亿元计，现有近2万个小城镇中有70%扩容，则可能需要投资总额9800亿元。15年平均下来，每年就要有650亿元，如果计入带动效应，则每年就会有不少于2000亿元的投资，每年约可增加700万城镇人口的市场消费。新增消费额至少每年可有360---400亿元，相当于农村市场消费额每年增长两个百分点，这有可能成为拉动经济增长的长期因素。
　　4、改革管理体制，理顺建制镇与村自治的关系
　　城镇化发展应该与村民自治协调，不得违反村民自治的有关法律。
　　建制镇可以与上级分权，但无论怎样设立机构，其管辖范围应该限制在建成区内，不能干涉有自治权的村，不能靠剥夺农村和农民筹集城镇建设经费。

　　2000/3/15，于北京