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四十年扶贫攻坚的壮举
作者:汤敏    单位:国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会、友成基金会    发布:2018-12-10    阅读:1816次   

“小康不小康,关键看老乡,关键在贫困的老乡能不能脱贫”。农村贫困人口能不能如期脱贫,是习总书记提出的判断我国是否真正建成了全面小康社会的重要标志。经过了四十年的艰苦奋斗,中国正进入消除绝对贫困的最后攻坚阶段,精准扶贫坚在哪里?攻在何方?如何才能打好脱贫攻坚的最后一仗?本文进行一些探讨。

 

艰苦卓绝的扶贫史

 

新中国成立以来,中国政府一直推动发展生产、消除贫困的工作。但由于当时的经济基础极端薄弱,生产能力低下,经过曲折发展,到1978年,中国还是世界上贫困人口最多的发展中国家之一。国家统计局在《关于中国农村贫困状态的评估和监测》中,将1978年的贫困线划定在农民年人均纯收入在100元,按这个标准计算,当时全国农村贫困人口的规模为2.5亿人,占当时农村人口总数的30.7[WangXL1] %。

现在意义上的扶贫,是在改革开放以后大规模实施的。在过去的四十年里,扶贫标准根据经济社会的发展不断调整,扶贫政策也在不断变化:从“救济式扶贫”到“开发式扶贫”;从“区域性扶贫”到瞄准贫困县、“整村推进”、再到“扶贫入户”,到现在的“精准扶贫”。回顾历史,中国的扶贫开发大致经过了五个阶段。

第一阶段为体制改革推动扶贫阶段(1978-1985年)。自1978年开始的改革,首先是以家庭承包经营制度取代人民公社“一大二公”的集体经营制度。这种土地制度的变革极大地激发了农民的劳动热情。通过农产品价格提升、产业结构调整以及非农领域就业的渠道,将利益传递到贫困人口。同时,中央开始推动类似扶贫开发的以工代赈计划和“三西”农业专项建设项目。到1985年底,没有解决温饱的贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人。

第二阶段为有组织的大规模扶贫阶段(1986-1993)。1986年,国务院贫困地区经济开发领导小组成立,拉开了有组织、有计划、大规模的农村扶贫开发的序幕。当时农村年人均纯收入在206元以下的约有1.25亿人,占农村总人口的14.8%。国家划分了18个集中连片困难地区,依据农民人均收入,制定了国定贫困县标准,划定了331个国家贫困县。到1992年底,农村依靠其收入不能维持其基本的生存需要的绝对贫困人口减少到8000万人。

第三阶段为八七扶贫攻坚计划阶段(1993-2000)。“八七”的含义是:在20世纪的最后7年,集中力量基本解决全国农村8000万贫困人口的温饱问题。1993年“国务院贫困地区经济开发领导小组”更名为“国务院扶贫开发领导小组”。列入“八七扶贫攻坚计划”的国家重点扶持的贫困县调整为592个。在这七年间,中央政府累计投入扶贫资金1240亿元。到2000年,中国农村贫困人口从8000万下降到3200万,贫困发生率下降到3.5%。

第四阶段为整村推进为主要特征的阶段(2001-2010)。国家制定了新世纪第一个农村扶贫开发纲要,扶贫政策在保留和适当调整重点县的同时,把目标瞄准到村级,重点实施“整村推进”。在全国确定了14.8万个贫困村。此阶段逐步在农村全面建立了最低生活保障制度,对没有劳动能力或丧失劳动能力的部分农村贫困人口,给予最低生活保障,初步形成了低保维持生存,扶贫促进发展的工作格局。

第五阶段是以精准扶贫为主要特征的阶段(2011-2020)。国家制定了新世纪第二个农村扶贫开发纲要。提出的扶贫的标准是“两不愁,三保障”,即实现扶贫对象不愁吃、不愁穿,保障其义务教育、基本医疗和住房,并将农民人均纯收入2300元(2010年不变价)作为新的国家扶贫标准,这一标准比2009年提高了92%。这一阶段的特点是把区域发展和个人帮扶结合起来,划定集中连片特困地区,实施精准扶贫的方略,使得扶贫效果有效集中在贫困人口身上。十八大以后,“精准扶贫”成为一切扶贫工作的中心。在全国范围内建档立卡识别贫困人口。2015年中央制定了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》,中央扶贫开发工作会议期间,中西部22个省(区)党政主要负责人向中央签署脱贫攻坚责任书,立下军令状。目前已取得决定性进展。

 

中国扶贫对世界的贡献

 

中国扶贫是世界扶贫的一部分。世界银行行长金墉在2017年的世界银行年会上表示:中国的扶贫解决了8亿人口的贫困问题,是人类历史上最伟大的故事之一。在过去几十年时间里,世界极端贫困人口比重从40%降到目前的不到10%,中国做出了绝大部分贡献。中国的扶贫经验值得中等收入国家借鉴。

中国政府为缓解农村贫困问题所做出的种种决策和取得的杰出成就得到国际社会的高度赞赏。按照世界银行人均日收入1.25美元的标准,从1981年到1990年,中国减贫人口为1.52亿人,从1990年到1999年,中国减贫人口为2.37亿,而同期全世界减贫人口为1.69亿,也就是说,如果没有中国在减贫方面取得的成就,从1981年到1999年,世界贫困人口数是增加的。联合国开发计划署的一份报告指出:“世界上没有任何国家能像中国一样在扶贫工作中取得如此巨大的成功”。中国对全球减贫的贡献率超过70%。

中国成功的扶贫经验可以为其它发展中国家所借鉴。中国的扶贫成功经验说明,扶贫开发是一项周期长、投资大、涉及面广的系统工程,经济发展的外溢效应作用有限,必须依靠政府强力推动。扶贫开发必须综合运用财政、货币、产业、教育、卫生和社会保障政策,突破产业发展瓶颈并精准破解实体经济在贫困地区经营的困难。扶贫开发还须广泛吸纳贫困群众参与,优化扶贫项目的利益分配,以工代赈、以奖代补,将贫困群众的收益与自身努力紧密结合,提升其自身发展能力。扶贫开发还要同时建立良好的社会保障体系、生态保护体系和法制体系,推进教育资源、医疗资源向贫困人群倾斜,向偏远地区倾斜。

除了减少贫困人口之外,中国的扶贫还包括改善包括安全饮水、居民健康水平等方面的人类生活质量方面的成就。《中国扶贫开发报告2016》显示,中国贡献了1990-2014年全球使用改良饮用水源人口增量的45.6%;中国在提高人口期望寿命方面的努力,使全球平均的人口期望寿命多了1岁。不仅如此,中国还积极支持和帮助广大发展中国家消除贫困,共向166个国家和国际组织提供了近4000亿元人民币援助,为120多个发展中国家落实千年发展目标提供帮助。

 

脱贫攻坚的硬骨头

 

党的十八大以来,中国的扶贫进入了一个崭新的阶段。精准扶贫就是要在全国范围内,把每一个贫困户都找出来,建档立卡,一户一策。这在中华民族的发展史上从未有过,在世界历史上也是伟大壮举 。这次脱贫攻坚完成后,中华大地上就彻底消除了绝对贫困。极少数无劳动能力的贫困人口会由低保等保障政策兜底。当然,贫困有绝对的也有相对的,未来还有相对贫困的人群,而且相对贫困会长期存在。但是,解决相对贫困问题的方式与现在的做法可能会有不同。所以说,精准扶贫是一个前无古人后无来者的壮举。

但是,行百里者半九十。未来的三年,我国还有3000多万贫困人口要脱贫。这个规模虽然只有五年前贫困人口的三分之一,但扶贫越到后面任务就越艰巨。

脱贫攻坚要啃几块硬骨头。一是总书记最近指出的叫做深度贫困地区的脱贫。深度贫困地区,即三区三州:西藏,四省藏区,南疆四地州,四川凉山州,云南怒江州,甘肃临夏州。这是目前中国最困难、最需要帮助的地区。目前这里的很多地方贫困发生率还在18%以上。

二是大规模的扶贫移民搬迁户的脱贫。扶贫移民搬迁就是要把那些一方水土养不了一方人的地方的1000万左右的贫困人群搬下来。到目前为止已经迁移了589万人,未来三年还要再搬400多万人。这是近三个三峡移民的规模。当年在建设三峡时,要动员全国的力量,还在电费里面加价,一直做十几年的工作才搬迁了120万移民。现不到三年内,要完成三个三峡移民的规模,还要实现“搬的出、稳得住、有发展、能致富”,困难之大可想而知。

三是因病因残致贫的人群的脱贫。在余下的这三千万贫困人里有一半左右是因病因残致贫的。另外,65岁以上的老人占了这个三千万贫困人口的15%以上。传统的产业扶贫模式对这些因病因残致贫的人群很难显示出效果。

四是内生动力不足之人的脱贫。“坐在门口晒太阳,等着政府送小康”非常形象地描述了这部分人状况。虽然这批人在三千万人贫困人口里面比例并不大,但是非常难处理。他们人不多,但对村民的负面影响很大。他们不好好干活,还得这得那的,老百姓就很不高兴。这也是块难啃的硬骨头。

 

打赢打好脱贫的最后攻坚战

 

十九大报告提出来要打好脱贫攻坚战。人们常说,脱贫攻坚打“赢”不难,打“好”不易。什么叫做“好”呢?第一,要有一个稳定的扶贫长效机制,短期内让贫困户脱贫相对容易,保证长期稳定的脱贫,不返贫的挑战很大。现在的政策是脱贫不脱帮扶,脱贫不脱政策,即脱贫以后,扶贫政策要扶上马,送一程。应该看到,脱贫致富是一个动态的,不断发生变化的过程,有些群众会因各类发展条件的欠缺而“返贫”,“脱贫摘帽”绝不仅仅是扶贫工作的终点。要用全面的、发展的眼光来审视扶贫工作,才能实现真正的、长期的“精准”帮扶。

另一个“好”,就是让贫困户有获得感。什么叫有获得感呢?一位中央领导有一个非常形象的比喻。他说,如果你给饿肚子的人一件棉袄,从数据上看,他可能脱贫了,但是他并没有获得感。所以一定要满足贫困人口的真实需要,否则即使国家花了钱,贫困户也不会领情。

最后,打好扶贫攻坚战要坚持现行的扶贫标准,不能拔高也不能降低。在全社会的关注下,应该说降低扶贫标准的可能性不大,但拔高标准的现象是存在的。一些地方把标准拔高,一方面使财政很难长期的坚持下去;另一方面还有称之为“悬崖效应”。那些没有被定为贫困户的边缘户,其实原来生活情况跟贫困户也差不太多。但因为没有被定为贫困户,精准扶贫的所有优惠政策与资源他们都享受不到。如果把脱贫的标准拔得太高,悬崖效应会越来越严重,引起新的社会不公。

 

扶贫也要创新

 

如何解决最后这三千多万最困难的贫困人口问题,需要攻坚。更需要创新。在这里,笔者提三个建议。

一是“扶贫车间”。最近我们考察了山东的“扶贫车间”项目。这是把生产劳动密集型产品的车间直接建在村头。很多留守在家的妇女,村里一些有半劳动力的老人,把家里的事料理好了后,有空就到车间里干活,计件工资,多干多得。由于是在家门口灵活就业,不需要交“五险一金”,劳动力成本下降40%。仅在山东已经有6千多个村里建立了扶贫车间,有20多万人在扶贫车间中工作,其中40%是建档立卡贫困户。河南等地的扶贫车间也在快速发展。这种扶贫方式对1000万的扶贫搬迁户意义特别重大。因为很多人搬迁下来后没有活干,新移民点留不住人。扶贫车间能解决他们的就业问题,收入不低于干农活,企业也降低了用工成本。我国劳动密集型产业正在大量向国外迁移。如果能把其中一部分动员起来转移到贫困地区去,既解决了脱贫问题,也解决了劳动密集型产业缺劳力的问题。

二是贫困地区的教育质量问题。总书记说扶贫的任务之一就是要“阻断贫困的代际传递”。这里的核心就是提高贫困地区的教育质量。笔者所在的友成基金会一直在通过互联网把城市优质教育资源送到贫困地区去。从去年九月份起,我们联合了全国三十多个公益组织、教育企业和学术机构,开展了一个“乡村青年教师社会支持公益计划”,又叫“青椒计划”。在教育部的支持下,全国18个省的4000多所乡村学校中的三万多名乡村青年教师,每周三晚与周六晚上在手机或电脑上参加我们的“青椒”培训。课程是由北师大组织的最优秀教育专家提供的专业课,和我们邀请的优秀乡村教师提供的师德课。目前“青椒计划”的规模还在扩大中。我们正在策划把这一模式运用到乡村医生、乡村电商的培训中去。

三是消费扶贫。目前的扶贫工作,主要还是政府在扶贫,一部分企业也参与了扶贫,还缺乏一种有效手段把广大群众动员起来参与扶贫工作,用举手之劳来帮助贫困户。现在很多贫困地区有农村电商,把当地的土特产通过电商卖到城市中来。但在激烈的市场竞争中,贫困地区的电商有劣势。贫困地区一般都在偏远山区,送货距离比较远,成本高时间长。他们的产品的品相没有这么好,包装也没有那么漂亮。在网上竞争不过富裕地区。而城市中愿意通过举手之劳来帮助贫困地区的人们,可以在日常消费时多买一点贫困户、贫困地区的产品。现在仅城市人口就有七亿人,农村贫困人群才有三千万,二十个人帮一个贫困人口,消费一点他们的产品,是能够起很大作用的。我们正在做小规模的试验。据统计,现在全国已经有超过六千万登记在册的志愿者,还有40多万个志愿者组织,如果我们有一个有效的方式能够把他们动员起来,就完全有可能创出一个史无前例、举世无双的大规模民间参与扶贫的新模式。

(作者为国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会副主任,国务院参事,友成基金会常务副理事长


 [WangXL1]经核查“占世界贫困人口总数的1/4”这个表述来源于赵曦、熊理然“中国农村扶贫开发的历史成就及其历史经验”一文。不知道是不是国家统计局《关于中国农村贫困状态的评估和监测》中有这样的表述。我认为这个数据不可信。世界银行1981年才有“发展中国家”的贫困人口统计数,世界银行在1978年是没有世界贫困人口总数的确切估计。1.25美元的标准,当时发展中国家贫困人口总数1096.5百万,中国835.1百万,占3/4多。但这个标准与100元人民币的标准不同,也不可比。因此,建议把这个不靠谱的表述删除。

 [WangXL2]

 [WangXL3]“在世界历史上从未有过”这个是行政部门的说法,建议不要这样写。巴西对贫困人口的识别已有十几年的历史,贫困人口数据库中装了1亿多人。当然他们的扶贫力度无法和我们相比。