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城镇化中的农民工
作者:宋晓梧    单位:中国经济体制改革研究会    发布:2018-12-20    阅读:5502次   

 非常高兴应邀参加第三届野三坡经济论坛。刚才几位专家学者对城市化问题发表了精彩的演讲,使我学到很多新的知识。现在讲提升城市竞争力,不少城市都在抢夺高端人才,放开户口、住房,各方面给专家学者以及博士、硕士毕业生优惠的落户条件,媒体称为“抢人大战”。但是野三坡论坛组委会给我的题目不是讲如何争抢高端人才,而是讲城市化中的农民工。我对农民工问题关注多年了,一直认为这是我国城市化过程中的重大问题,因此很高兴接受野三坡论坛组委会的邀请,谈谈我对农民工的一些看法,希望得到与会各位专家、学者的批评指正。

我认为中国经济社会发展的重大失衡之一是工业化和城市化的失衡,这是前一阶段中国经济社会发展中的一个突出问题。十九大报告提出,现在社会的主要矛盾是人民群众日益增长的对于美好物质生活、文化生活的需求和不平衡、不充分发展之间的矛盾。发展不平衡表现在很多方面,当前工业化和城市化失衡是许多不平衡问题的根源。城镇化率从2012年以来有所提升,2012年为52.57%、2014年为54.77%、2017年达到58.52%,至今仍远远低于工业化率。农业产值在总产值中占比只有6个百分点不到了,而剔除半年以上常驻城镇的农民工,户籍人口城镇化率2017年实际是42.35%。

中国的城乡差别近年来有缩小的倾向,从最高的3.3:1下降到2.7:1。但2.7:1在世界上仍然是很高的。从世界工业化的进程看,城市化的本质,主要不是城市的高楼大厦、主题公园有多漂亮,而是城市吸纳农业剩余的劳动力有多少。面临新时期人民日益增长的物质文化需求与不平衡、不充分发展的社会主要矛盾,新型城市化,城乡统筹发展等,都应高度关注在城乡之间流动的大量农民工 。

 

资料来源:《2013—2017国家统计局农民工监测调查报告》

 

    这是2013年到2017年全国农民工总量的统计情况,尽管农民工的增速大幅度下降了,但绝对数量仍然在增长。值得高度关注的是,随着城镇化进程的加快,农民工已经成为城镇就业的主力军。据人力资源与社会保障公报显示,2017年农民工总量28625万人,占城镇总就业人口的67%以上。还有一个数字也请大家关注,全国总工会去年做了一个调查,全国工会会员3.03亿人,其中农民工会员为1.4亿人。这意味着在全国各类单位就业人员中,农民工占了约50%,在全国城镇就业总人口中,将近70%是农民工。这样一种就业格局对于中国的城市发展,对我国的经济社会发展究竟意味着什么?利大于弊还是弊大于利?在不同的经济社会发展阶段应当如何评价?

我曾经引用过中国社会科学院社会学所陆学艺老师10多年前的一项研究成果,他的报告提出了关于农民工7个70%的论断:全国建筑业和基础设施建设方面,70%用的是农民工;城市中从事苦脏累险工作的,70%是农民工;各类工伤事故受害者中,70%是农民工;大中城市里,外来农民工70%住在城乡结合部;城市各类刑事案件中,有70%发生在城乡结合部;各类刑事案件涉案人员中,70%是农民工;刑事案件受害者中,70%是农民工及其家属。现在可以说农民工又增加了第8个70%,全国城镇总就业人口4.2亿,其中农民工2.8亿,农民工已接近城镇就业总量的70%。农民工达到如此巨大的规模,已经成为我国经济社会的重大问题,处理好了可以转化为新型城镇化的积极因素,处理不好是社会矛盾激发的潜在因素。

关于社会不稳定潜在因素,国家宏观经济研究院等多家研究报告在分析“十三五”及今后一个时期经济社会风险时,不约而同地指出要关注新生代农民工。老一代农民工进城,他们的参照系还是农村,尽管有人无视他们对城市化所做出的巨大贡献,如在苦脏累险、建筑施工等方面贡献了70%的劳动力,甚至歧视他们是低端人口,玷污了大都市富丽堂皇、红裳翠盖的市容,但是他们自己觉得比在农村种地收入还高一点,挣点钱回去还能盖个像样的房子,在乡亲面前还是挣了脸。但新生代农民工就大不一样了,他们多数人是在城镇长大的,有的一直上到初中,他们的参照系是城镇,许多人农活根本没干过,也没有承包地、宅基地。那种认为城里有活就招农民工,城里没活农民工就回乡务农的观点,对上亿的新生代农民工完全失效。一项调查显示,38%的农民工认为自己就是所在城市的“本地人”,随着新生代农民工比重的增高,这种“本地人”认同感的比重也会增高,2017年比2016年就提高了2.4个百分点。因此,我们必须高度重视中美贸易战对就业的影响,高度重视去产能对就业的影响,特别是对新生代农民工的影响。统计资料显示,1980年以后出生的新生代农民工首次占比过半成为农民工主体,2017年占全国农民工总量的50.5%。

 

资料来源:数据来源:《2013—2017国家统计局农民工监测调查报告》整理。

 

在国家统计局农民工监测调查报告中,还有一段文字引人注目。报告说,受过高等教育的农民工比例显著提高,2017年大专及以上文化程度农民工所占比重达到10.3%。


单位:%


农民工合计

外出农民工

本地农民工

2016

2017

2016

2017

2016

2017

未上过学

1.0

1.0

0.7

0.7

1.3

1.3

小学

13.2

13.0

10.0

9.7

16.2

16.0

初中

59.4

58.6

60.2

58.8

58.6

58.5

高中

17.0

17.1

17.2

17.3

16.8

16.8

大专及以上

9.4

10.3

11.9

13.5

7.1

7.4

资料来源:《2013—2017国家统计局农民工监测调查报告》

 

初看这一数字感到很高兴,说明约3千万农民工的文化程度提高到大专及以上了,外出农民工的这一比重还达到了13.5%。但细想一下,又隐隐觉得哪里不太妥当。为什么农民出身的受过大专以上文化程度教育的,当了工人,身份还是农民工?农民出身的当了教授是不是叫农民教授?农民出身的当了干部是不是叫农民干部?农民出身的当了军人是不是叫农民军人?为什么农民出身的当工人就叫农民工?这类问题如果有人问我,我回答不了。还有人问,以今例古,当年安源煤矿工人罢工、二七铁路工人罢工是否应正名为农民工运动?我无言以对。

刚才吴敬琏教授指出,在投资不振,出口受制的情况下,我们把扩大消费作为拉动经济增长的主要途径,而且很多经济学者还把希望寄托在农民工身上。房子卖不出去希望农民工买,那是“刚性需求”,汽车卖不出去希望农民工买,那是“消费升级”。农民工也不负众望,真的在努力改善住房和出行条件。2017年,进城农民工人均居住面积为19.8平方米,比上年提高0.4平方米,21.3%的进城农民工拥有商用车或汽车,比上年提高2.7个百分点。但是,农民工不能正式成为市民,不能享有市民的公共服务和社会保障,这大大制约了他们的消费能力。

国家宏观经济研究院的一项研究说明,如果农民工按照城市居民消费模式进行消费,人均总消费额度将增长27%。如果真正市民化了,就与城市居民消费倾向一样了。上星期在发展研究基金会组织的内部讨论中,李实教授介绍了中国收入分配研究院关于收入与消费关系的研究报告,在分析农民工收入与消费关系时,也得出了大体相同的结论。我接触过很多农民工,物业管理人员、搞装修的、收废品的、送桶装水的、开小饭馆洗衣店的,与城市居民相比,他们的消费意愿的确低得多。

正如吴敬琏老师强调指出的,提升农民工的消费水平,不能停留在学者的理论分析和主观愿望上,农民工有没有这样的消费能力呢?我们看两个方面,一个是农民工的工资收入,一个是农民工的社会保障,这两个方面对他的消费能力和消费预期有什么影响。

先看农民工的工资收入。

数据来源:根据《2011—2017年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》《2011—2017国家统计局农民工监测调查报告》整理

2017年农民工月平均收入为3485元,城镇职工月平均收入为6193元,农民工月平均收入仅占城镇职工月平均收入的56%。10多年前研究农民工的时候,一些沿海城市的农民工只有当地城镇职工月均收入的30%左右,这几年应当说有较大改善,主要得益于政府最低工资的提高和劳动力供求总量的变动。值得注意的是,农民工工资收入增长速度2015年后开始下降,低于城镇职工工资增长速度。更应当关注的是,2016年拖欠农民工工资的比重为0.84%,人均被拖欠工资有所上升,主要集中在建筑行业,引发大量农民工劳动争议。近两年经济下滑,企业经营困难,所以拖欠农民工工资的问题又突出了。我国国务院总理曾经亲自为农民工讨工资,世界上还有哪个国家的总理、首相为工人直接讨要过工资?因此不能说领导不重视,但十多年了,拖欠农民工工资的现象依然存在,我们不得不考虑一下,深层次的体制机制到底出了什么问题。

再看农民工的社会保障。

 

资料来源:根据《2011—2017年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》整理

 

这是2017年农民工参加社会保险的比例,最高的工伤保险不到30%,参加职工基本养老保险和基本医疗保险的约21%,参加失业保险的只有17%。在这种情况下,农民工收入相对较低,得到社会保障的预期也相对较低。让他们在城市的消费中起到很大的作用,可能期望过高了。2.8亿农民工,消费潜力不可低估,问题是如何把潜力变成现实。

  在研究农民工问题过程中,我们曾想进行一些国际案例比较,借鉴发达国家工业化过程中,工业、服务业是如何吸收消化农业剩余劳动力的,包括他们是如何解决农民工问题的。收集到的资料说明,欧洲发达国家工业化过程中有大量移民,包括农业富余劳动力移民到美洲、澳洲、新西兰等,但没有出现过庞大的农民工群体。早期欧洲工业化国家可以把大量剩余劳动力输出国外,那么新兴工业化国家或地区呢?他们已经失去了大量移民的历史条件。新加坡作为一个城市国家不存在这个问题,日本、韩国从来没有农民工的概念。日本在1955-1975年的20年间,平均每年由农民转变成为市民的人口是72.5万人,相对日本的人口比例来说是相当高的,基本上完成了农业人口向城市人口的转移。日本没有户籍的行政分割,农村劳动力到城市工作满14天,有固定工作地点,就可以凭誉本在当地注册转变为市民。从农民转为城市居民,如果家中有学龄儿童,三天之内,必须到当地教育部门申报,由当地安排上学。我国的台湾地区,工业化过程中城乡差距始终没有超过2倍,一直在1.5倍左右,也没有农民工。印度和拉美一些发展中国家,大城市中有大面积的贫民窟,但没有大规模的农民工。考察国际劳工发展史,可以说,我国的农民工是在户籍制度行政分割城乡劳动力市场背景下,工业化和城镇化过程中的特殊产物。

如果说,农民工在前一阶段为我国成为世界加工厂提供了低廉的劳动力,从而为积累工业化所需的外汇、资金做出了独特的贡献,那么现在这一庞大群体的存在对社会经济的发展早已是弊大于利了。学者们曾经在“十一五”时期就提出了在“十二五”时期“让农民工成为历史”,然而到“十三五”中期了,农民工群体还在增长,新生代农民工就有1.5亿左右,至今没有解决。农民工市民化进程相对迟缓,为我们的城市化进程投下了巨大阴影。

我国城市化面临锦上添花与雪中送炭两类问题。我认为,加快农民工市民化进程是雪中送炭,而且从以人为本的角度出发,这是中国当前城市化的基础性建设。

第一,落实城乡居民平等就业权利。如果农民和城市居民没有平等的就业权利,依然用户籍等行政手段割裂城乡劳动力市场,城市化进程永远会慢于工业化进程,前一段发生的问题,就是这样的背景下产生的。过去长期不承认农民和城市居民有同等的就业权利。上世纪八十年代初搞企业劳动组织整顿,主要内容是清退农民工直到上世纪90年代中期,为解决国有企业下岗职工就业,措施之一还是限制农民进城,让农民给城里人腾出工作岗位。新世纪以来,中央明确提出农民和城市居民有平等的就业机会,近几年歧视农民工的倾向有所扭转,但实际上仍存在严重的就业条件不平等问题。

第二,落实按劳分配原则。按说平等的就业权利就包括平等的获得劳动报酬的权利,但现在虽然允许农民工进城就业了,从事相同岗位的工作,工资却比城市职工低很多。目前农民工的工资水平总体较低,与城镇职工工资差距仍在拉大。随着农民工的消费不断增加,现有的工资水平不能够满足农民工改善生活、积累财富、促进发展的需要。农民工的工资大多是在劳动时间长、强度大、条件差的情况下获得的,付出的成本比较高。他们还有上千万留守儿童和年迈的双亲需要抚养。尤其是新生代农民工,相当多数就是在城市长大,他们不会再像父母那样,只要工资收入比农村高点就满足了。同工不同酬,将会埋下社会撕裂的种子,一有风吹草动,就可能导致社会对抗。

第三,建立覆盖城乡全体居民的社会保障制度。近年来我国社会保障制度建设取得了广覆盖的巨大进步,随着居民基本养老保险和基本医疗保险的并城乡轨,从制度设计层面看实现了全覆盖。问题比较大的就是农民工群体。一些人主张针对农民工流动性强,又可以跨城乡流动,家里还有宅基地、承包地等不同于城镇职工的特点,为农民工单独设立一套社保制度。这有一定道理,愿望也是好的,但其立足点是现在的城乡户籍分割与农村土地制度不变,结果是进一步把农民工与城市职工分割。我借这个发言的机会再次重申,搞任何强化农民工与城镇职工身份差别的社保制度都是方向性错误。当然,也可以针对现存的实际问题,提出一些针对农民工流动性的社保转移接续政策,但不能另搞一套农民工社会保障制度。解决农民工社保问题的根本出路是尽快让他们融入城镇,其中大多数融入中小城市,成为城市职工。

第四,建立均等化的公共服务体系。基本公共服务,包括社会保障的水平现在农村和城市显然差距很大,义务教育、公共卫生、各项公共设施基础建设,城乡差距可以说有云泥之别。虽然不可能在短期内把这个水平拉平,但是要明确均等化的目标。国家对于不同群体提供的公共服务应该朝均等化的方向前进,逐步建立起城乡统一的、市民与农民公平享受的公共服务体制。这对于农民工进城落户还是回乡创业将提供一个更公平的选择平台。

第五,土地政策要有利于农民工市民化。农民工在城里干了30年,子女都成了新生代农民工,宅基地、承包地还在农村。农民工市民化进程不仅被户籍等行政手段阻碍,也被宅基地、承包地所拖累。可以说,户籍制度阻碍农民工,土地政策拖着农民工,同时高速工业化需要农民工,这是世界劳工史上出现如此庞大农民工群体的根本原因。十八届三中全会决定、十九大报告都对农村的土地制度改革提出了明确方向。深化农村土地政策改革的大方向是有利于农民工市民化的。在工业化的过程中,工业、服务业可以大量容纳农业剩余劳动力,农民在经济发展的自然进程中被城市吸收,被工业服务业吸收,离开土地,并不可怕,反而有利于城市化和工业化,也有利于农业现代化。那种认为只有把农民束缚在土地上,社会才能稳定的看法,大致符合小农经济的历史经验,却与当今的工业化、城市化步伐难以合拍。而且,农民工在农村有土地,可以“召之即来挥之即去”的判断 ,已被新生代农民工证伪。

促进城乡居民平等就业,实现同工同酬,合理分享社会保障,按均等化方向改革基本公共服务制度,按有利于农民工市民化的方向改革农村土地制度,在“十三五”时期进一步做好这五个方面的工作,将有利于农民工的市民化,有利于经济社会的平衡、持续发展。如果说我们前一阶段的城镇化是创造了2.8亿农民工的城镇化,那么在“十三五”及今后一个时期,应该是农民工市民化的城镇化,离开了这一点,就谈不上以人为本的新型城镇化。