开放我国空中市场，加快民航体制改革

胡鞍钢

　　(50人论坛．北京）一、为何朝阳产业出现巨额亏损
　　改革以来，民航高速增长，“一好遮百丑”，掩盖了其背后的高投入、高负债、高成本，一旦市场需求变化，一个新兴的高技术服务产业就陷入管理、财务、销售三大费用为120亿元，占主营收入的近1/4，资产负债率为72.3%，各义亏损额32.2亿元，全行业亏损24.4亿元，实际亏损48亿，若加上中央给民航业的各种优惠政策，如税收减免，对乘客征收机场建设费等，实际亏损额会更高。今年上半年国内航线旅客运输量仅增长0.1%，今年1-7月份直属运输企业主营业务收入同比增长7.6%，主营业务成本同比增长5.8%，三项费用（管理费用、财务费用、销售费用）上升12.7%。同时也是以维持高水平运价、损害广大消费者以及相关产业（特别产业旅游业）为代价，客座率只有55%，大大低于盈亏点水平（65%）。为什么一个最具发展前景的新兴朝阳产为成为“亏损大户”？为什么广大消费者并没有从国家大力支持（包括投资机场、购买飞机、各种优惠政策）的产业获益，反而支付世界几乎最昂贵的票价（相对于人物收入水平）？我认为，“政企不分”的半军事管制的民航体制是所有问题的结症所在。民航不能为了扭亏而扭亏，不能做表面文章，更不能以“损人利已”非市场导向的作法维持高票价水平，损害广大消费者的利益，必须开放我国空中市场，引入竞争机制，规范市场竞争规则，加快民航体制改革，强化企业内部管理，提高民航业真正扭亏为盈的根本出路。为此作者提出如下建议。
　　二、开放我国空中市场，加快民航业发展是今后扩大内需的重要领域之一
　　改革以来，我国民航业实现了持续、高速增长，但是，我国民航业主要指标占世界总计比重极其低下。1978至1997年期间运输总周转量、旅客周转量均保持年平均增长率19%以上，大大超过世界同期6%的水平。1997年，中国运输总周转量占世界总计比重2.4%，仅相当于美国运输总周转量7.1%，我国运输总周转量大大低于韩国（居世界第五位）、法国（居世界第六位）、荷兰（居世界第七位）、新加坡（居世界第八位）、以及澳大利亚（居世界第九位）；我国旅客周转量1997年仅占世界总计比重的2.8%，仅相当于美国旅客周转量的7.4%，还大大低于澳大利亚的水平；我国国际航线旅客周转量仅占世界的1.1%。1998年世界航空人司营业收入为2985亿美元，我国民航总局所属企业收入为508.38亿元，加上非属企业收入不足85亿美元，仅占世界总数的2.8%，还不如世界运营收入排名第十位的合众国集团一家公司收入（为86.88亿元）。
　　上述数据表明，我国民航市场规模太小，特别是在国际民航市场份额极其低下，还不如人口仅为1700万的澳大利亚的民航市场，这与我国GDP居世界第二的大国地位极其不相称。反过来说，我国民航业的发展具有极大的潜力，如果加快民航业体制改革，我们完全有条件、也有可能在不久的将来成为世界第二号民航业大国（1997年英国运输总周转量占世界总计比重的6.4%，居世界第二位）。
　　我国领土面积大于美国，是世界上空中资源最丰富的国家之一，但是长期忽视对空中资源的开发与利用，民航市场仅相当于美国民航市场规模的7%，其根本原因是：一是以安全和领空（空中）主权的名义，使绝大部分空中市场（资源）被空军（军方）独享，因而人为地大大缩小了我国可利用的空中资源和民用航空市场。1997年，我国定期航班航线共计967条，重复里程186万公里；不重复里程142万公里；其中国内航线851条，重复里程125.6万公里；不重复里程91万公里；国际航线109条，重复里程69万公里；不重复里程50万公里。美国空中资源军方占有不足10%，90%以上的空中资源为民用航空业所利用；二是我国空中市场开放程度低下，其国际竞争能力十分薄弱。美国的航空市场开放程度最大，美国的航空运输企业国际竞争能力最强，1997年分别占国际航线运输总周转量和旅客总周转量的17.8%和18.1%。这表明空中市场越开放，航空运输业的发展空间越大，航空运输业市场规模越大，国际竞争力就越强。三是我国民用飞机数量少，利用率低。1997年我国民用飞机为915架，其中运输飞机485架，占国际民航组织缔约国商用飞机数量的2.9%，基本上都是大中型飞机，100座以上飞机397架，是全国各行业中国有经济比例最高的行业。1998年我国运输飞机每机日生产飞行小时为6小时，而在美国大约在13-14小时，其中没有有效地利用夜航是一个重要原因。四是我国通用航空（指航空摄影、遥测、探矿、石油服务、人工降雨、航空护林、飞播造林、农牧播种、农、林、化飞行等）市场规模极其狭小，处于萎缩状态。1997年通用航空收入仅占民航总局所属企业收入的0.3%。1997年通用航空飞行为40877飞行小时，还不如1980年的水平（为42792飞行小时，而1960年为34688飞行小时）。
　　显然，过时的空中管制办法，已经成为影响我国民航业高速发展的制度性障碍。因此改革传统的空中管制办法，按照国际惯例，重新划分我国空中资源的军用、民用、军民合用（混用）的航空权势在必行。
　　民航业是资本密集、高技术密集、最具发展潜力的新兴产业之一，也是联带效应很大的重要产业之一。民航业的快速发展能有效地促进旅游业及相关产业的发展，直接刺激航空制造业及相关产业的发展。最重要的是随着民航运输价格的大幅度下降，直接导致社会交易成本大幅度下降。
　　民航业已经成为我国重要的新兴产业之一，属于高增长弹性的朝阳产业。1978-1997年间民航运输总周转量、旅客周转量对GDP的增长弹性值分别为1.92和1.95，即GDP每增长一个百分点，民航运输总周转量、旅客周转量分别增长1.92个百分点和1.95个百分点，在各产业中属于发展潜力最大、增长速度最快的新兴服务业之一。据统计，1997年仅民航总局直属企业收入为552亿元（1998年下降为508亿元），若加上地方民航企业收入的话，至少在700亿元以上。若按照民航直接收入与间接收入之比（例如：旅游收入、保险收入、邮政收入等）1:2-3倍（保守估计），平均每年产生的间接收入在1500-2000亿元。
　　“十五”计划应明确提出我国民航产业发展目标：通过开放空中市场、大幅度降低运价，进一步扩大我国民航业的市场规模，成为我国重要的产业之一，以此推动航空制造业、旅游业、保险业、其他运输业的发展，同时也带动我国中心城市的基础设施建设和第三产业的蓬勃发展。
　　三、建立新型的民航管理体制，转变管理职能
　　民航业是目前我国少数仍保留“政企合一”计划经济特征的行业之一。长期实行半军事化管理，机构重叠，食皇粮者众众，传统落后的管理体制与先进的现代化技术形成尖锐矛盾。为此建议：
　　撤消省级民航管理机构，实行国家、大区垂直管理模式，建立统一的民航空中管理体制，强化空中管制系统的投入，尽可能采用世界上最先进的空管技术和设备。在保证国家领空安全和民航飞行安全的前提下，充分挖掘和开发空中资源，特别是夜航资源。如果民用运输飞机每机日生产飞行小时由1998年的7.0小时提高3-4小时的话，就等于新增加约三分之一左右的飞机，仅有效地利用波音等飞机（1998年我国拥有外国飞机624架，其中波音系列飞机256架，麦道、空中客车系列飞机各61架和71架，估计总价值约250亿美元）相当于为国家节省购买飞机的费用达66亿美元。民航体制改革的直接作用，可以在不购买新的飞机情况下能够大幅度提高飞机飞行生产小时和机场利用率。
　　加快民航管理部门职能转变。令人费解的是，迄今为止，民航总局还在向所属企业下达运输生产计划，还在直接干预企业的经营活动，审批人、财、物、任免企业领导。民航体制改革的核心是实行“政企分开”，从办企业管企业转向办市场管市场。民航基础设施属于公共物品，是国家投资的主要领域，民航运输、民航服务、机场服务则属于竞争性领域，今后国家不再对企业投资，包括购买飞机，逐渐退出这一领域，更不能在竞争市场中“与民争利”，向社会开放市场，吸引投资。民航总局的主要职能是为所有企业创造公平竞争的环境，实行一视同仁的政策；强化监管和规范民航市场职能；由保护民航企业和生产者转向保护消费者和乘客；强化民航飞行安全职能；强化空中管制职能。 　
　　四、民航企业与民航局彻底脱钩，建立现代企业制度
　　按照十五大精神对所有国有民航企业实施股份制改造，应建立多元投资主体，多家国有企业共同持股的国家控股公司，允许国有投资机构和其它行业国有企业注资；鼓励优势企业兼并劣势企业或亏损企业，加速企业重组和资产重组过程，形成若干家具有竞争优势的民航企业集团或控股公司；取消给各类企业的亏损补贴，仅对亏损企业下岗职工进行补贴；取消对地方航空公司歧视性政策；鼓励民航企业多元化经营和纵向一体化发展；直接赋予民航企业进出口权力，包括飞机及航材、航空燃料和润滑油等；按国家企业会计通则，强化对民航企业生产运营成本审计并定期公布，迫使他们降低成本；总局直属企业或地区管理局（含省级管理局）所属企业与民航管理部门彻底脱钩，原民航总局所属企业转移到国家经贸委和大型工委领导并决定人事任免；由企业自主决定投资权并承担风险；直属企业的利润直接上缴财政部；优先解决民航国有企业的社会负担，包括人员分流，退休人员、企业办社会等问题；1998年仅民航直属企业长期借款242亿元，资产负债率比例高达72.3%，财务管理成本居高不下，仅1997年还本付息达36亿元，而利润总额仅为21.5亿元，因此需要增加资本金比例，对那些转制效益好、竞争力强的民航国有企业有条件地进行“债转股”，向国内公开拍买一部分资产，允许国外公司购买部分资产，由国有独资企业改造为国有控股的合资企业。 　
　　五、采取新型的机场管理体制，按企业化和商业化方式运作
　　机场建设是重要的基础设施建设，属于全国性或地区性公共物品，应由国家投资或国家参与下的法人投资。机场服务具有一定的竞争性，属于公共与私人混和物品，可以按服务质量收费，按商业化方式运作。新型的机场管理体制可采用多种模式：一种方式是由国家投资或国家作为投资主体，国家委托机场管理部门按照项目法人责任制经营和管理机场，并按服务合约以企业化或商业化运作；另一种方式参照国际经验实行法人投资，即鼓励航空公司或其他投资公司参股、控股投资机场建设，并参与机场经营管理；第三种方式可以将由国家（或地方或法人）投资的机场委托给国内或国外机场管理公司自主经营。机场管理可实行多元化经营原则，既可以采取“谁投资、谁管理、谁收益”，又可以“我投资、他管理，双方收益”的方式。无论何种模式都要求机场管理实行自主决策，自负盈亏，企业化运作；鼓励机场扩大多元化经营，提高主营和非主营业务收入；机场在实行企业化运作方式之后，必须对机场内部非主营机构和人员实行分流或脱钩，将机场商店、餐饮、宾馆、停车场、外部运输等向社会公开拍卖经营权，并建立服务合约，机场不再参与直接管理经营，以便刺激或带动与机场服务相关的社会服务；民航管理机构或地方政府不得干预机场管理或运营事务，同时不再补贴机场运营亏损；对边远、贫困、少数民族地区机场实行政策性补贴，可纳入中央对这些地区财政转移支付的专项之中。 　
　　六、加快其他服务企业改革步伐，建立竞争性供方与需方市场
　　所谓其他服务企业是指油料公司、航材公司、食品公司及其他与航空运输企业和机场服务相关的企业。在民航业内部，民航运输企业与其他企业之间属于需方与供方，由于供方长期垄断，大幅度提高了需方购买服务的成本，因而必须要引入竞争机制，使需方具有选择权。第一、上述企业与民航管理部门和机场当局彻底脱钩；第二、准许不同地区、不同公司参与民航其他服务业的市场竞争，打破供方独家垄断的格局；第三、鼓励民航运输企业和机场向全社会公开招标、公平竞争，获得低成本、优质服务，扩大需方选择服务的对象和空间。 　
　　七、实行基于市场供求关系的航运价格政策，应使广大消费者和相关产业受益
　　由于技术进步速度加快，世界性的交通革命突出反映在航空运输成本和价格大幅度下降，而服务质量不断提高，运输时间不断下降。我国却出现与世界民航业发展相反的趋势，即单位运输成本不断上升，并导致单位运输价格不断上升。中国每运输吨公里收入1990年为3.25元，到1994年达到最高峰，为6.59元，约比1990年上升了1倍，而后不断下降，到1998年降为4.77元，1994-1997年国内航线票价上涨了114%，年平均上涨21%。
　　从国际比较看，中国单位里程机票价格在世界上处于较高水平，相对于我国人均GDP或人均消费支出水平而言更是极其昂贵，全社会不仅不能从民航业发展中获益，反而增加了全社会交易成本。从表面现象上看，我国民航运力过剩，从本质上看是有效需求不足，其实质是过高的价格水平和市场准入成本，人为地大大抑制了民航业的消费市场扩张。例如，1998年正班客座利用率平均为59.3%，比上年下降了5.8个百分点。今年1-6月份航班客座率又降至为55.1%，客座率大大低于50%的航班、航线有223个，占总量的36.8%。票价水平愈高，客座利用率就愈低，单位飞行成本就愈高，出现亏损额愈大。这是一种“自杀性”的价格政策，也是市场恶性竞争的根源。应当十分明确的是，民航业扭亏不能依靠人为的抬高票价政策，这直接或间接以其他行业（特别是旅游业）高成本为代价，更重要的是直接损害了广大消费者。我国民航业基本属于竞争性产业，在保证飞行安全的前提下，必须实行基于市场供求关系的航运价格政策。对不同航线，不同航班、不同飞机类型，不同季节和节日，满足多样化需求广大消费者，充许实行灵活的票价；要不断降低机票绝对价格；不断缩小国内价格与国际价格的差距。实行灵活的基于市场供求关系的航运价格政策是做大“蛋糕”的政策，而现时所采取的限价政策是做小“蛋糕”的政策。
　　八、大幅度降低民航运输成本
　　降低民航运输成本（包括社会外部成本和企业内部成本）是降低航运价格的重要前提。所谓社会外部成本是由于各种过度干预性政策，导致不公平竞争或扭曲价格体系，引起企业必须支付额外的成本，同时也增加了整个社会的交易成本，昂贵的机票就是典型的例子。所谓企业内部成本是由于企业管理不善所引起的高于同行业企业的额外成本。
　　第一、对进口飞机、航材实行零关税，对增值税实行全额退税。目前航材进口关税税率为2-30%之间，增值税税率为17%，航材进口平均综合税率为30%，这大大增加了航空运输企业的生产成本。据统计：每年全国航空公司要缴纳飞机、航材关税、增值税共计16.5亿元人民币。从发展阶段来看，中国不是技术发明和技术创新主导国，而是技术进口国，特别是高技术进口国，最好的策略是对高技术引进实行零成本，可以大幅度降低民航企业购买国际先进技术及设备的成本。
　　第二、对航空燃料、润滑油进口实行零关税税率。目前，国际市场航空煤油平均价格为元1.6/kg，关税为9%、增值税税率为17%，完税价格为元2.04/kg，比国际价格上升了27.5%；而国内市场价格为元2.43/kg，比国际价格上升了52%。1997年仅民航直属企业耗油327.5万吨，由于国内外价格差这一项，这些企业多支付27.2亿元的航空煤油成本，几乎相当于全行业的亏损额。由于中国是石油稀缺国家，石油储藏量仅占世界的2.3%，进口石油特别是以零成本方式进口航空煤油和润滑油，符合充分利用“两个市场、两种资源”的方针，更有利于减少国内民航企业的生产成本，从而为提高我国航空运输企业的国际竞争能力创造必要条件。
　　第三、取消对民航企业征收的建设基金。1993年开始对民航企业收入征收10%的民航建设基金，到1997年已累计用于民航基建和技改投资额81亿元，其中1997年民航建设基金投资额为26.64亿元，占民航基建和技术改造投资总额的30.8%，到1998年底，我国已拥有起降波音B747型飞机的E等级机场19个，4D型和4C型（可起降B737型飞机）机场分别为36个和35个，共计90个，平均每个省市自治区约有3个大型机场。机场建设超规模、超标准、超概算、缺乏足够的资本金，许多机场建成之日，就是亏损之时，亏损额愈来愈大。当前我国机场建设方向不是再铺新摊子，上新项目，主要方向应该是提高现有机场的利用率。例如效益最好的首都机场1997年旅客吞吐量仅相当于芝加哥奥尔良机场的24.6%，飞机起降架次仅相当于19.9%；全国144个通航机场1998年的旅客吞吐量仅比奥尔良机场多62%，在我国各地区主要机场大规模建设基本完成、利用率还十分低下的情况，取消民航基本建设基金对于减轻民航企业负担是至关重要的。从公共财政学的角度来看，机场建设属于基础设施建设，属于公共物品，应该由政府来投资，而不应该强迫企业变相缴费投资。即使实行“谁投资、谁收益”的原则，企业缴费也不应是无偿的，它必须从变相的投资（缴费也是一种投资）中获得产权和收益。因此，在市场经济转型过程中，要严格区分政府与企业的不同行为领域，取消对民航企业直接征收民航建设基金不仅是合情合理的，而且还应当追索企业原有投资的收益权。
　　第四、强化企业内部管理，降低企业内部运营成本。需要指出的是，在外部成本没有发生变化的情况下，去年民航业出现全行业巨额亏损，其根本原因是居高不下的内部成本所致。19年的迅速发展掩盖了民航企业管理薄弱、缺乏内部成本核算的大患，当市场发展变化，这些弊端则暴露天下。国家经贸委应限期民航总局所属企业和直属企业进行股份制改造，并加速企业资产重组；坚决淘汰一批严重亏损、拯救无望的企业（包括机场）；强化企业外部的监督，按国际惯例，由外部审计、会计机构对企业定期实行成本核算、审计、监管并及时予以公布；必要时由国家指定或聘请国外著名会计、审计机构进行审计，保证国有资产增值，促进企业降低内部运营成本。国际经验表明，销售成本相当于旅客收入的17%，节约销售成本是降低票价的主要途径之一。应强制性推广因特网上销售机票，与传统旅行社订票相比可节约75%的销售成本；取消纸机票，实行电子机票同样可以降低销售成本（在美国电子机票已占出票总数的50%）；打破独家垄断的全国订票系统，允许跨国公司参与竞争，从而降低各民航企业的销售成本。
　　综上所述，可减少民航运输企业生产与经营成本共计70亿元，保守估计，这将占民航企业年收入的10%，如果进一步强化竞争机制，对直属企业实行成本核算、审计、监管的话，还有可能进一步降低运输成本。 　
　　九、建立公开、公平竞争的统一的航空运输市场
　　加速国内空运市场一体化，迎接国际市场全球化，提高我国民航企业国际竞争力，是21世纪我国民航业发展的基本趋势，也是民航体制改革的基本目标。
　　第一，尽快合理划分军用、民用和军民混用制空权。制空权及通信导航设施属于全国性公共物品，应由国家提供和支出。民航建立统一的空域指挥权；国家增加投入，采用世界先进的通信导航设备；应优先要求空军移交主要航路空管系统，国家应对空军（军方）作出必要的利益补偿。
　　第二，优先开放国内空运市场，促进国内空运市场一体化。优先让优势企业进入不同地区的航空运输市场和不同的空运产品及服务市场。通过引入竞争机制，加速民航企业兼并和资产重组过程。这里需要说明的是，这一过程不是大企业吞并小企业，而是优势企业兼并劣势企业；这一过程不是扶贫机制，而是择优机制和淘汰机制，使优势企业“强而更强”，使劣势企业尽快淘汰并退出市场。要选择一批优势民航企业尽快缩小与国际民航企业的国际竞争的差距。这是指现有的国际航线准许优势企业公开竞标国际航线，打破和取消直属企业的垄断时代。
　　第三，公开拍卖国内航线权，鼓励竞争，取消对民航总局所属企业的垄断权和特权。原来航线权分配方案具有浓厚的计划经济色彩，也容易滋生腐败，构成对有限空中资源的极大浪费。因此，要大胆引入竞争机制，采取公开招标办法：第一步，优先对热线、长线航线权拍卖，其收益可以作为国家领空权的收益上交国家财政，同时也应明文限制转包；第二步，优先拍卖航班时刻，鼓励利用夜航，实行灵活的航运价格；第三步，公开拍卖国际航线，根本扭转国际航线运营亏损的局面。
　　第四，鼓励国内具有竞争力的民航企业与跨国民航公司进行战略合作与联盟。联盟化是今后世界民航市场的基本格局，主动与跨国民航公司结盟，促进其先进技术、管理方式、竞争机制的引入，增强国内民航企业的竞争力。应当明确无误地告诉国内民航企业，不应当对国家的高度保护抱有幻想，对外开放空中市场不可回避，跨国民航公司进入国内航线市场不可避免， 国内市场竞争国际化不可避免。
　　总之，民航体制改革的关键是“政企分开”，建立现代企业制度，引入市场竞争机制，制定公平竞争规则与政策，打破少数企业垄断航线（包括国际航线）的局面，实行基于市场供求关系的低航价政策，保障广大乘客生命安全，加速国有民航企业改制和强化内部管理，进而提高竞争力，迎接加入WTO和更激烈的国际竞争。民航业改革、开放、发展的基本原则是“以人为本”，“消费者至上”，即今后政府（特别是民航总局）不再是十几万国内民航生产者的利益代表者，重点转向保护广大消费者的利益。
　　　
　　说明：文中使用数据是作者根据中国民航总局计划司编：《从统计看民航》（1998），《中国民航统计年鉴》（1998），《民航管理数据手册》（1999）数据计算或整理。 

表1 定期航班客座利用率和载运率（1998）

资料来源：引自中国民航总局（CAAC）1998年度报告。