对于政府改革的几点看法　

梁优彩

　　(50人论坛.北京)一、引言
　　改革开放二十多年来，随着经济体制改革的步步深入，我国先后于1982年、1988年、1993年和1998年进行了四次大的政府机构改革，在协调市场与政府的关系、规范政府职能方面取得了很大进步。但是，由于历史条件的制约和宏观环境的限制，政府管理体制仍有较强的计划经济体制的烙印，与市场经济体制还很不适应。因此，需要继续推进政府机构改革，进一步规范政府职能，通过坚持不懈的改革，在我国逐步建立起办事高效、运转协调、行为规范、透明的政府机构。1992年，我国确定建立社会主义市场经济体制是我国经济改革的总体目标，因此，政府管理体制也必须与市场经济体制相适应。这要求在改革中，必须按照现代市场经济的一般规则和成功的市场经济国家的经验来规范我国政府的职能。
　　二、政府的职能
　　按照大多数专家、学者的意见，政府的职能大致可以归纳为三个：一是建立稳定的宏观经济环境。包括制定经济发展战略和相应的产业政策，协调地区之间的经济发展；制定稳定、健全的金融货币政策和稳固的财政政策，保持经济总量平衡，抑制通货膨胀和通货紧缩，减少失业，努力使经济保持持续快速健康发展。二是为企业和个人创造良好的竞争环境。主要是通过政策、法律为市场竞争制定"游戏"规则，为各个经济活动主体创造公平、公开、公正的竞争环境，保障市场经济有序运转；维护市场秩序，反对任何形式的垄断和非法竞争，以保护生产者和消费者的权益。三是提供公共服务。包括组织国防建设、实施义务教育、加强职业培训、保护自然环境；维护社会治安，保持安定团结的社会秩序；组织重大基楚设施建设，解决制约经济发展的"瓶颈"；建立健全合理的税收制度，调节各社会群体之间的利益关系，通过再分配手段缩小居民间的收入差距；为企业和公众提供市场信息服务，推动对外贸易和经济合作，在国际贸易中保护本国企业的利益；建立健全的社会保障体系。
　　在经济转轨过程中，妥善处理市场与政府的关系是我国政府改革的关键。市场经济国家的经验表明，市场是有缺陷的。如果对经济活动完全放任不管，就会出现混乱或经济危机。同样地，政府也有其短处。如果过分强调政府对经济的干预，就可能把经济搞死，阻碍经济的发展。邓小平同志曾指出："用多种形式把所有权和经营权分开，以调动企业积极性，这是改革的一个很重要的方面"。江总总书记也指出，建立社会主义市场经济体制"关键是政企分开，企业经营机制转换和建立有效的社会保障体系"。当前阻碍我国政府体制改革顺利推进的主要矛盾依然是"政企"不分。而做到"政企分开"的前提是对国有企业进行股份制改革，并为企业平等地参与市场竞争创造条件，例如，建立完善的社会保障体系，建设以资本市场为核心的市场体系等。而制约政府服务功能发挥的重要因素之一是资金短缺。
　　三、对国有企业进行股份制改革
　　为使企业成为独立的经营实体，必须对国有企业进行股份制改革。对大多数国有企业进行股份制改造时，应让职工入股和公众参股。国内股份制企业运行的经验表明，职工入股有利于调动职工生产积极性，在企业内部建立起以追求利润最大为目标的经营机制。目前我国大多数国有独资企业的厂长（经理）关心的主要是能否保证按时发放工资，工资福利最大化是其追求的目标。因为在现在的体制下，企业多交利润对企业的发展和职工没有直接的好处。在竞争激烈的市场经济条件下，企业今年好并不能保证明年也好，明年企业遇到困难发不出工资，国家不会因为你过去多交了利润而给给予企业职工以特殊补助，企业困难要由企业自己解决。这种机制导致企业的厂长（经理）总是想方设法增加成本，减小利润。这实际上也是国有企业利润下降的内在机制上的原因。职工入股后，就成了企业实实在在的主人，不仅有工资收入，还可以参加利润分红，把企业经营好坏与职工的利益联系在一起。原则上讲，国有企业的全部股权归国家所有。但在股份制改革时，应调整股权结构，将一部分股权转卖或分配给企业的职工。具体每个职工能得到多少股权，应根据职工工龄、工资和职务等条件来确定。职工退休或调离企业时企业应购回其所持的股票，以解决新职工配股的需要。国家究竟应持有多少股权要根据不同情况而定：有的比例高一些，有的低一些，有的可以全部退出，有的企业国家要独资。同时应将相当一部分国有企业的股票向公众出售。
　　改制后的企业要完全按照现代股份制企业经营，政府不再直接干预企业的日常经营活动。政府与企业的直接关系只是税收关系。中央政府和地方政府的利益分配主要依据各自的事权确定合理的分税比例。与此同时，中央政府应制定科学的转移支付制度，以保证地区间的相对均衡。
　　四、建立完善的社会保障体系
　　与股份制改革同时进行的应是将国有企业办的一系列社会公共事业与企业脱钩，卸掉国有企业身上的"包袱"，使其平等参与市场竞争。我国国有企业承担着许多本来应该由政府承担的社会职能。沉重的社会负担使国有企业在市场竞争中处于劣势。主要的社会负担：一是负担着比例很高的离退休人员的退休金和医疗费。二是企业办社会公共事业（幼儿园、学校、医院、招待所等）负担太重。三是冗员太多。企业卸掉身上的这些"包袱"，就需要有一个完善的社会保障体系，为退休职工提供退休金、医疗费，为失业者和贫困户提供基本生活保障。
　　建立社会保障体系是政府的一项重要工作，也是国有企业改革的前提。今年5月26日，朱总理在其召开的进一步完善社会保障体系座谈会上，对加强完善社会保障体的重要性、必要性和紧迫性做了精辟的阐述，要求各级党委、政府一定要以对人民、对历史负责的精神抓好这件关系全局的大事。目前资金短缺是影响社会保障体系建设速度的主要原因。因此，必须为社会保障体系的建设建立稳定的筹资渠道：一是借鉴国外的经验开征社会保障税；二是出卖部分国有资产，将变现的资金用于社会保障体系建设。
　　五、建设以资本市场为核心的市场体系
　　与国有企业股份制改革相配套的改革是完善以资本市场为核心的市场体系。企业经营行为的市场化，要求企业的生产规模能根据市场的变化适时调整，而企业规模的调整是以发达的市场体系为基础的。这就是说，当市场需求增加，企业规模扩大时，市场能提供企业发展所需要的资本、劳动力等生产要素；而当市场萎缩，企业规模响应缩小时，市场又能够吸纳其所排放的劳动力和闲置的设备。相比而言，我国的资本市场太不发达，企业直接融资比重很小，严重制约着企业的经营活动。为了改变这种状况，一要大力发展资本市场，提高企业直接融资的比重；二是加快投资体制改革，积极发展投资基金，培育机构投资者；三是对国有商业银行进行股份只改革，引进国外先进的管理方法；四是积极发展民营金融机构。
　　六、改革税制，加强税收征管
　　税收是贯彻产业政策、调节收入分配、对国民经济实行宏观调控的重要手段。因为税收是政府最主要的财政收入来源，因此也是国家机器正常运转的根本保证。税法必须适合国情。税轻了，政府资金短缺，难以完成政府各项职能。税重了，企业和百姓负担不起，而且会影响生产积极性，阻碍经济发展。总体上看，我国税收占GDP的比重太低。征管不力、偷漏税严重是税收偏低的一个重要原因。国家财政收入太低已成了影响政府职能正常发挥的主要原因之一。因此，政府工作要到位，首先需要改革税制、加强税收征管，以提高国家税收占GDP的比重。
　　全球经济一体化是当前大潮流，中国加入WTO也已成定局，中国企业将面临激烈的国际竞争。为了提高我国企业的国际竞争力，需要减轻企业的负担。有经济专家已从理论上证明，在征收相同的税赋情况下，征收个人所得税比直接向企业征税更有利于经济增长。因此，建议将企业税赋水平与国际接轨，减少流通税，规范所得税。同时要增加对个人所得税的征收，使个人所得税占总税收的比重逐步上升。