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关于农村合作金融的建设问题
作者:夏斌    单位:国务院参事室    发布:2020-01-13    阅读:322次   

很高兴来到美丽的东海之滨——台州,与海峡两岸同仁一起探讨小微金融中关于农村合作金融的发展问题。

一、概念与问题

近十几年来,随着经济与金融的发展,涉及农村金融的新概念也不断出现。除合作金融外,有小微金融、普惠金融、科技金融等概念。

小微金融,其重点服务对象是小型微型企业和中低收入个人,包括大中城市和县及县以下村镇里的。普惠金融则注重对弱势群体金融服务的包容性,包括服务的覆盖率、可得性、满意度,尤其是低服务成本和便捷性。总体而言,两者在服务对象上有一定的重合,服务的重点都在基层。就此理解,我们过去与现在提到的,重点服务于县以下农户个人和村镇企业的合作金融,自然也包含在小微金融和普惠金融所指的服务范围内。科技金融,则是强调利用现代信息技术来提供金融服务,其服务对象可以说是全覆盖的,不仅仅服务于小微企业、弱势群体,同样服务于大中城市的大中企业,与小微金融与普惠金融等服务范围同样有交集。

从提供金融服务的金融机构看,目前,给中国大陆县及县以下村镇的小微企业和个人农户提供信贷服务的金融机构种类,却是远远比大中城市里丰富。特别是在近几年,由于中央、国务院反复强调要全力支持“三农”发展,并采取相关的措施后,涉农贷款的机构种类几乎是全覆盖。其中有全国性和地区性的商业银行、政策性银行、全国邮政储蓄银行、中资财务公司、有农村商业银行、农村合作银行、村镇银行、小额贷款公司,还有农村信用合作社和农村资金互助社等。

为什么涉农金融机构的种类与网络发展得如此丰富、复杂,中央与国务院却仍在反复强调,要健全农村金融体系,金融要大力支持“三农”呢?

2018年,中央一号文件强调,普惠金融重点要放在乡村。推动农村信用社联社改革,保持农村信用社县域法人地位和数量总体稳定。健全适合农业农村特点的农村金融体系,推动农村金融机构回归本源,把更多的金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节。

2019年,中央一号文件又进一步指出:建立县域银行业金融机构服务“三农”的激励约束机制,实现普惠性涉农贷款增速高于各项贷款平均增速。推动农村商业银行、农村合作银行、农村信用社逐步回归本源,为本地“三农”服务。

中央一号文件反复强调这些内容,这说明什么?说明一是现有的农村金融服务仍不能满足“三农”发展的需求。二是现存的农村金融机构没能很好地回归服务“三农”的本源,因此要寻找适合中国农业农村特点的农村金融体系。

印证这两句话,最好是用历年的数据来说话。遗憾的是,作为官方权威人民银行公布的全口径涉农贷款在按地域分时,分城市与农村的涉农贷款,其中农村是包括县级本身以及县以下的两部分贷款。但公布的数据中,对县以下村镇,特别是对村镇中的小微企业和低收入群体的授信状况,是没有详细数据,情况不清楚。实际公布的情况是,用局部总量的数据平均掉了县以下结构性的信贷状况。另外,作为在广大农村遍布网点的中国邮政储蓄银行,同样对在县和县以下村镇,到底历年分别吸引了多少储蓄存款,又对县及县以下村镇,历年分别投放了多少贷款?也找不到这样的公开数据。

总之,一方面,从官方统计的总量数据看,涉农贷款的发展情况不错,另一方面,涉农贷款中对县以下村镇贷款具体的结构性数据又是不清楚的。而在农村基层的具体实况是,要求改善农村金融体系的呼声却是热烈的,要求是迫切的。这是为什么?

二、农村金融制度的演变及启示

改革开放以来,从1984年国务院批准《关于改革信用合作社管理体制的报告》,到1991年出台《农村信用合作性管理暂行规定实施细则》,对县以下以农信社为主体的农村金融体制改革进行了不断地探索。1996年,根据农村工业化和乡镇企业迅速发展对农村金融提出的新需求,国务院又下达了《关于农村金融体制改革的决定》,对各类农村金融机构的职能进行了分工,其中明确农信社主要为农户服务,农信社改革是农村金融改革的重点,要解决其自主经营、自负盈亏、可持续发展的问题。

其后,由于农信社改革进程的不理想,积累了不少问题与风险,到2000年前后,当时朱镕基总理亲赴相关省市,召开了5次农信社改革座谈会,拉开了第二轮农信社改革的序幕。允许在三种模式上进行积极探索,一是建立县联社、省联社模式,二是建立自下而上入股的农村合作银行模式,三是在经济发达地区,建立农村商业银行模式。并要求各地针对三种模式,一定要因地制宜,分类指导,不强求“一刀切”。经过几年改革,到2005年,全国农信社系统的改革效应初现,在资本充足率、不良率贷款、盈亏状况、资产规模等项指标上均发生了可喜的变化。农信社系统在县域农村信贷市场上占据了主要份额,在98.4%的乡镇提供了金融服务。同时,对全国农村大量存在的非法经营、严重资不抵债的资金互助基金会进行了关闭清理。

然而,自2007年之后,特别是2010年以来,农村金融制度的演变出现了一条明显的主线,就是作为市场竞争型主体的商业银行不断增加,合作型金融机构的比重却在不断地减少。按发展趋势,合作金融将逐渐进一步萎缩。这是一个值得我们认真思考的问题。

2007年以来,银监部门一方面不断地推动甚至是给予被监管者相应的行政压力,要求大量的农村信用社、农村合作银行改制为农村商业银行。2003年底,原有农信社2463家,农商行3家,农合行仅1家。后要求2463家中大量的农信社改为农商行,有的要求已改为农村合作银行的也要改为农商行,追求所有制上的所谓现代性。到目前,全国农信社仅剩800家左右,农合行30家左右,农商行到2018年底却增加到1427家。另一方面,鉴于大量的基层农信社合并改为农商行,农商行受股东利益追求,其业务慢慢偏离农村中的小微金融、偏离中低收入农户,广大农村的“三农”金融服务被削弱甚至部分地区出现了空白。对此,中央不断地提出严格要求监管部门,又鼓励在农村成立以银行控股为主的村镇银行、成立小额贷款公司等金融组织,来弥补对县以下小微企业和农户金融服务的不是。到2018年底,村镇银行又发展到1616家,2019年6月底,小额贷款公司发展到7797家。同时,又重新鼓励成立大量的农村资金互助组织,据说发展最高峰时达到5千多家,目前经监管部门正式备案的也就仅几十家左右。此类机构目前仍处于艰难的试点探索中,还难以走出“一放就乱、一管就死”的两难境地。

这里需要讨论的是,为什么县以下农村金融机构的发展会出现如此的反反复复?在中国这块土地上,是不是仅靠现代股份制金融机构就能很好地满足农村小微金融的服务需求?合作制金融是否已经过时?已不适应中国广大农村的金融需求?事实并非如此。根本原因在于,在农村基层的小微金融服务领域中客观上存在诸多的市场失灵,而通常金融服务中的高风险、高成本,决定了股份制金融机构是很难在坚守市场竞争原则的同时,向底层客户提供充分的渗透服务。当然,今天的金融科技可以在一定程度上降低成本与信息的不对称,然而这并不能从根本上解决银行股份制贷款机构追求投资回报最大化和满足农村小微金融服务需求的基本矛盾。靠增加股份制竞争主体数量的思路并不能从根本上解决对中国广大农村特别是中西部落后地区农村小微金融服务中的普惠要求。

回顾过去十多年的发展,事实已经作出了证明。首先从数据上看,我们看到,农商行并没有在不良率控制等方面比农合行具备更显著的优势。人民银行公布《中国农村金融服务报告》显示,2016年农商行涉农贷款的平均不良率为2.9%,农合行的平均不良率为3.3%,不相上下,但还是在优质农合行原则上都已改制为农商行的前提下。

我们看到,村镇银行发展面临不少现实挑战。根据行业协会公布数据,2018年整体资产规模1.51万亿,平均资产规模不到10亿元;负债1.33万亿,净利润99.25亿元,平均资本回报率为5.51%,低于股东最初的期望,而2015年村镇银行的平均资本回报率为9.45%。这已导致不少股东在纷纷抛售村镇银行股份,甚至想整体打包转让旗下的所有村镇银行股权。

我们看到,根据央行数据,小额贷款公司的数量已从2015年9月最高时的8965家,减少到2019年6月的7797家。几年来贷款余额也一直处于徘徊状态。主要原因也是资本回报率达不到股东原有的期望。

其次,从体制机理上找原因,由于股份制治理结构决定了机构管理层必须对大股东的投资回报负责,不管是大型、小型的股份制机构都是如此,因而其业务不但难以向下渗透,为分散的弱势群体服务,反而受强烈的趋利动机所推动,倾向于向优质客户集聚,尤其是向农村的富裕农户、农业龙头企业集聚。甚至于将资金流向城市,向高利润的房地产投资,向上海、北京等地同业市场的高利润产品倾斜。对于农村的小农户尤其是低收入农户,则很难作为重点客户来服务。而农村合作金融组织作为农村弱势群体的联合体,其本质特征是股东即客户,是以客户为核心价值导向,而不是以股东投资回报最大化为导向。因此过去十多年来,想主要依靠现代股份制金融机构来服务于农村的小微、低收入农户服务效果肯定是相对有限的。而过于加快把农信社、农村合作银行改制为农村商业银行的步伐,只能激化了县以下小微企业、低收入农户的金融供需的矛盾。

回顾过去十多年农村金融改革,可以得出两个重要启示:一方面,农村金融机构的制度改变,一定要与中国农村服务对象的客观条件相匹配,这是有效发挥金融服务的关键基础。这意味着,各地选择什么样的农村金融机构,应充分考虑当地的实际,切忌一刀切模式。东部地区经济发达,人口密集,农业人口比重较低,发展股份制农商行可以覆盖城乡需求。但这种模式在中西部欠发达地区并不适合。面向欠发达地区低收入农户的金融服务也很难满足农商行大股东资本回报率的预期,因此必须更多地发挥合作金融的作用。另一方面,发展合作金融要遵循农村合作金融发展的规律。针对合作金融运行中的规模小、风控水平低、可持续发展能力差的状况,对此不能简单了之,于是就关闭它,不允许其存在,而是应积极扶植和培育适合其特点的风险防范和可持续发展的制度基础。这里包括,一是要充分发挥社员即客户的治理结构优势,有效解决信息不对称问题,从而更好地降低风险。二是帮助其建立外部独立的专业化审计体系和促成弱小农信社的联合、再联合机制,解决其可持续发展问题。

三、下一步怎么办

根据中央关于农村金融机构要回归服务“三农”的本源、保持农信社县城法人地位和数量总体稳定的要求,未来我国发展农村合作金融体系,应注意以下几个方面:

  1. 仍要坚定不移地发展合作金融制度。合作金融在现代金融体系中具有不可替代的地位。只要有相对弱势群体,就有发展合作金融的需求。即使在欧洲的德国、法国、荷兰等发达国家,合作金融仍具有很大的市场份额、竞争优势和发挥了一定的社会功能。在这些国家的农村里,合作金融占据了主导地位。合作金融组织以服务农村社员而不是以利润最大化为生产经营导向,具有很强的将资金用于农村的内在动力。社员即客户的治理机制,使合作金融组织对农村客户需求更加了解,更加贴近客户,更容易向中低级收入农户渗透,因此对于我国发展农村小微金融尤其是普惠金融来说,具有不可替代的特殊作用。

  2. 各地农村金融制度的选择,要因地制宜。要充分尊重当地的首创精神和实践探索,允许选择不同的发展模式,坚决避免一刀切。这也是第二轮农信社改革取得成功的经验之一。鉴于目前已经形成的实际现状,各地可从现有状况出发,结合当地情况,在农信社模式、合作银行模式、商业银行模式中选择一种模式为主体的发展模式。对合作制模式何时、如何转为股份制模式,应不设时间表,不强求一律改为商业银行,要充分尊重当地农民的意愿。在贫穷落后的地区,目前信用合作机制仍缺乏的,应补上这课。在鼓励发展新型农村合作组织机制中,如新型的资金互助社时,重点应放在“合作”两字上下功夫,即在业务范围、业务品种、担保形式、贷款额度等方面,充分尊重农民的意愿。

  3. 要帮助农信社建立防范风险机制,建设专业化审计制度。这对于发展新型农村合作金融组织而言尤为重要。合作金融强调合作自治,但并不意味其业务活动可以不受监督和审计。鉴于其这方面自身能力的不足,可以通过健全外部的审计监督制度。鉴于目前农村合作金融组织量大面广,地方基层监管部门资源又有限,很难直接进行有效的审计监管,可鼓励基层合作组织通过联合,建立统一的审计监督队伍,专司联合体内的审计监督。也可作为省联社的有机组成部分,独立于基层信用合作社,建立专业化的审计队伍。在这方面,发达国家经长期历史检验的一套可行的做法可供我们参考。如,德国的中央合作体系的审计已经发展到1.8万人。

  4. 以专业化发展为基础,提升合作金融体系的服务能力和生命力。合作金融体系服务的对象是当地三农组织和农户,其金融服务需求具有特殊性,经营规模又小,难以形成有效的竞争优势,难以适应形势的变化,因此需要通过提升专业化水平,形成规模效应。这需要政府、农信社联合体及相关组织,帮助各分散的农信社通过增加服务附加值来避免陷入与大银行进行利率定价竞争的困境。例如,通过提供生产、加工、销售等环节的配套服务信息与其他相关服务,学会发展农村的产业链金融,更好地掌握客户的现金流,有效地识别与防范风险。

    5. 鼓励合作金融组织的联合,发挥合作金融体系的整体合力。我国合作金融体系经过几十年的探索发展,在此方面已经摸索到了经过实践检验的一系列经验做法。例如先推动分散、小型的农信社通过联合成立县联社,再联合形成省联社,这对提升农信社整体的市场竞争优势是很有意义的。第二轮农信社改革中的省联社是信用合作组织联合的经验产物。当前浙江等地的“农合联”也是农村金融组织联合、再联合的产物。这种联合路径不仅是可行的,也是有效的。当然,关于省联社的角色定位问题,还是要从合作金融系统治理的角度,而不能仅仅从股份制金融机构治理角度去看待,更不能用股份制的标准去评价合作制。因为合作制金融与股份制金融,在价值理念、产权模式、治理机制、服务目标等方面本身是存在诸多根本差异的。

    在下一步的具体操作上,一是无论采取何种发展模式,只要在存在农信社的地方,都应保留省联社,鼓励弱小的单一农信社法人通过联合形成合力优势以应对市场竞争,避免无数个分散的小信用社被沦陷为市场竞争大海中无依无靠的“小舢板”,同时也可避免政府被动陷入充当小金融法人经常救火队的尴尬境地。二是为推动小金融法人可持续发展,鼓励原有的或新成立的新型农村合作金融组织即资金互助社,也应尽快加强联合,成立县级联合体。发挥承上启下的作用,对上承接省联社,对下为资金互助社提供审计、协调、服务等职能,增强其整体可持续力。现阶段,农民合作社自身缺乏资本和流动资金的,作为过渡性安排,第一步,可先与现有农信社县级联社对接,通过资金托管等纽带建立联系机制,并推动审计、培训等配套服务;第二步,建立县级联合体;第三步,通过县级联合体持股农信社县联社或置换股权等方式,逐步提高合作金融的整体竞争力和可持续发展能力。

    (本文系作者2019年8月3日在第四届海峡两岸小微金融发展论坛上的演讲)