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推动新时代区域高质量发展的理论创新和行动指南
作者:马建堂    单位:国务院发展研究中心    发布:2020-02-12    阅读:866次   

党的十八大以来,习近平总书记站在新时代高度,以宽广的视野和应对百年未有之大变局的胸怀,就区域经济发展发表了一系列重要论述。这些论述,特别是2019年8月26日习近平总书记在中央财经委员会第五次会议上的讲话,科学总结了区域经济发展的客观规律,系统阐释了区域经济发展的基本趋势,充分反映了我国区域经济发展的时代要求,是我们党统筹区域发展的最新认识,是新时代推动形成优势互补、高质量发展的区域经济布局的理论遵循和行动指南,我们要认真学习领会,坚决贯彻落实。

一、习近平总书记关于区域协调发展的重要论述是我们党统筹区域发展的最新科学认识

我国幅员辽阔,人口众多,统筹区域发展是历代党中央领导集体的战略考量。为了迅速恢复国民经济,在相对落后的基础上加快我国工业化进程,1956年毛泽东同志发表《论十大关系》,提出要正确处理沿海工业和内地工业的关系,指出“好好地利用和发展沿海的工业老底子,可以使我们更有力量来发展和支持内地工业。如果采取消极态度,就会妨碍内地工业的迅速发展”。在这一思想的指导下,第一个五年计划期间,沿海省份的工业有了长足发展,北京、上海、天津、青岛、大连、广州等沿海城市成为我国重要工业基地,为国民经济的恢复和发展起到了重要支撑作用。

从上世纪60年代初开始,我国外部环境恶化,中苏交恶、台湾海峡战云密布、越南战争扩大,出于备战和建立战略后方的需要,结合“三五”计划的研究和制定,党中央作出了“三线”建设重大决策。毛泽东同志指出“新的工业大部分应当摆在内地,使工业布局逐步平衡”。“三线”建设是我国区域经济布局的一次重大战略调整,改善了我国工业的战略布局,加快了西北、西南和湘西、桂北、鄂西、豫西等内陆落后地区的经济发展和科技文化进步,奠定了内陆地区的工业化基础。

上世纪70年代末,国际局势出现缓和,和平与发展成为时代主题,我国发展的外部环境发生重大变化。同时,我们党重新确立了实事求是的思想路线,走上了改革开放的道路。为了更好发挥沿海地区的区位优势,党中央实施东部沿海地区率先开放的战略举措。作为党中央第二代领导集体的核心,邓小平同志先后提出“一部分地区先发展起来”的思想和“两个大局”战略构想。从1979年起,中央先后批准设立了深圳、厦门、珠海、汕头等4个经济特区,以及14个沿海开放城市和5个沿海经济开放区,形成了由点到线、由线到面、由南到北的带状开放地带。开放带动改革,改革开放激发了整个国家的发展潜力,推动了上世纪后20年整个国民经济的持续快速发展。

上世纪90年代中后期,党中央在继续推动沿海地区改革开放的同时,着手考虑如何按照邓小平同志“两个大局”的战略设想,谋划中西部地区的加快发展。1995年,江泽民同志发表《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》重要文章,专门把“东部与中西部地区的关系”作为我国现代化建设中应正确处理的十二个重要关系之一加以阐述,强调“解决地区发展差距,坚持区域经济协调发展,是今后改革和发展的一项战略任务”。1999年,中央正式推出西部大开发战略。这一战略的实施,极大地推动了西部地区基础设施建设、特色产业发展和生态文明进步,极大地改变了西部地区的经济和社会面貌。此后,以胡锦涛同志为总书记的党中央着眼于区域协调发展,又相继推出了振兴东北等老工业基地战略和促进中部崛起战略,逐步形成了深入推进西部大开发、全面振兴东北地区等老工业基地、大力促进中部地区崛起、鼓励支持东部地区率先发展的区域协调总体战略,以落实“两个大局”中的“第二个大局”构想。

进入本世纪以来的第二个10年,我国现代化进入了新的历史阶段,发展的环境和条件发生了深刻而重大的变化。从外部看,世界处于百年未有之大变局,提升我国科技和产业全球竞争力的要求空前迫切,亟须培育形成带动全国高质量发展的新动力源,以更好应对国际上日趋激烈的国家综合实力竞争。从内部看,我国社会生产力水平不断提高,但发展不平衡的问题再次凸显,在东中西差距依然存在的情况下又出现了引人注目的南北经济分化问题,部分老工业基地和资源枯竭型地区转型发展也面临不少新的困难和挑战,亟须按照客观规律调整完善区域政策体系,推动形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。

面对新的形势和挑战,以习近平同志为核心的党中央顺应新时代高质量发展要求,洞悉新时代区域发展的规律,抓住新的发展格局中的关键地域,先后部署实施了京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等新的区域发展战略,在新的实践中形成了党关于统筹区域协调发展的最新认识。这些新认识集中体现在习近平总书记2019年8月26日在中央财经委员会第五次会议上的重要讲话之中,他强调,“新形势下促进区域协调发展,总的思路是:按照客观经济规律调整完善区域政策体系,发挥各地区比较优势,促进各类要素合理流动和高效集聚,增强创新发展动力,加快构建高质量发展的动力系统,增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力,增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能,形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。”

习近平总书记关于统筹区域高质量发展的论述思想深刻,内涵广博,是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。这些论述阐明了新时代促进区域协调发展的基本路径是遵循客观规律,发挥比较优势。习近平总书记强调,“产业和人口向优势区域集中,形成以城市群为主要形态的增长动力源,进而带动经济总体效率提升,这是经济规律”。尊重客观规律,就是充分发挥各地区的比较优势,形成以比较优势为基础、各展所长、优势互补的区域经济布局,就是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,促进各类生产要素合理流动和高效集聚,就是推动经济发展条件好的、要素利用效率高的地区承载更多产业和人口,发挥高质量发展的增长极作用。其他地区则强化保障粮食安全、生态安全、边疆安全的功能,优势互补,各展其长,各得其所。

这些论述阐明了新时代区域协调发展的宗旨是形成一批带动全国高质量发展的新动力源。习近平总书记指出,“我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段,对我国区域协调发展提出了新的要求。不能简单要求各地区在经济发展上达到同一水平,而是要根据各地区的条件,走合理分工、优化发展的路子。要形成几个能够带动全国高质量发展的新动力源,特别是京津冀、长三角、珠三角三大地区,以及一些重要城市群。”

这些论述阐明了新时代促进区域协调发展的根本方法是统筹兼顾。习近平总书记要求,各地各部门要运用系统论的方法,正确把握自身发展和协同发展的关系,从实际出发,宜水则水、宜山则山,宜粮则粮、宜农则农,宜工则工、宜商则商,积极探索富有地域特色的高质量发展新路子。

这些论述阐明了新时代促进区域协调发展的根本保障是深化改革和完善治理体系。习近平总书记强调,要从多方面健全区域协调发展新机制,形成全国统一开放、竞争有序的商品和要素市场,尽快实现养老保险全国统筹,改革土地管理制度,完善能源消费双控制度,全面建立生态补偿制度,完善财政转移支付制度。

二、习近平总书记关于区域协调发展重要论述是推动形成优势互补高质量发展区域经济布局的理论遵循和行动指南

习近平总书记关于区域经济的重要论述,来源于十八大以来党中央推动区域协调发展的伟大实践,是我们党对区域发展的最新理论成果,必将对我国新时期区域经济的协调发展、高质量发展发挥极其重要的导向和指南作用。

这一理论成果是对我国新时代区域战略布局的系统谋划。2020年我国将如期全面建成小康社会,实现第一个百年奋斗目标,在此基础上,我国将开启全面建设社会主义现代化强国新征程。走稳走好这一新征程,就要对我国经济社会发展的各个领域进行新的科学谋划,做好区域经济发展方面的战略谋划更是重中之重。正如习近平总书记所指出的,“我国幅员辽阔、人口众多,各地区自然资源禀赋差别之大在世界上是少有的,统筹区域发展从来都是一个重大问题”。以习近平总书记2019年8月26日讲话为主要代表的区域经济重要论述,科学回答了新时代推动形成高质量发展的区域经济布局的宗旨目标、总体思路和重大举措,是制定“十四五”和更长时期区域发展规划和政策的根本遵循。

这一理论成果是培育竞争新优势、应对百年未有之大变局的根本大计。习近平总书记指出,“放眼世界,我们面对的是百年未有之大变局”。这一大变局,是新一轮科技革命和产业变革带来的生产生活方式和国家竞争形态之变局,是全球化背景下世界经济重心东移带来的国际权力和国际秩序之变局。因应这一巨变,欧美大国凭借科技方面的雄厚基础,加大科技创新力度,纷纷推出新的科技创新、产业发展等方面的战略,力图保持和扩大竞争优势,抢占未来发展制高点。新兴工业化国家也竞相推出新的经济赶超战略,力图在新技术革命的浪潮中实现跨越式发展。我国要在这一大变局中赢得主动,要在日趋激烈的国际竞争中占得先机,就必须认真贯彻习近平总书记的指示,充分发挥中心城市和城市群创新能力强、集聚效应和规模效应显著的优势,把这些中心城市和城市群打造为新技术、新产业、新模式、新业态的策源地,打造为参与国际竞争的重要空间依托。

这一理论成果是推动区域高质量发展的基本依据。我国幅员辽阔,各地资源禀赋、区位条件和发展基础差异较大,推动区域高质量发展必然要求明确各地的优势,进行合理分工,进而提高要素空间配置效率。要达到这样的目的,就要按照中央的战略安排,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区,进一步完善和落实主体功能区战略,细化主体功能区划分,按照主体功能定位明确政策导向,推动形成主体功能约束有效、国土开发有序的空间发展格局。

这一理论成果是市场经济条件下推动各地深化合作的行动指南。几十年来,地区之间的竞相发展是我国经济不断跨上新台阶的强劲动力。但也要看到,这种竞争在推动各地快速发展的同时,也不同程度地带来了低水平重复建设、低效率资源利用等问题。随着我国经济转向高质量发展阶段,地区之间要发挥好比较优势,形成合理分工的新布局,就必须按照习近平总书记的明确要求,“把自身发展放到协同发展的大局之中,实现错位发展、协调发展、有机融合,形成整体合力”。

这一理论成果是推动各地城乡居民共享发展成果的重要指针。对于一个人口大国来说,发展不平衡问题将伴随国家现代化的整个过程。作为一个社会主义国家,我们既要充分发挥各地比较优势,在合理分工中实现高质量发展,又要高度重视区域之间基本公共服务的均等化,确保全国各族人民基本同步实现全面小康,进而基本同步过上现代化的富足美好生活。这就需要认真落实习近平总书记特别强调的区域协调发展要保障民生底线,按照“区域协调发展的基本要求是实现基本公共服务均等化,基础设施通达程度比较均衡”的要求,确保不同地区的城乡居民在国家现代化的新征程中共享发展成果。

三、把习近平总书记区域协调发展的指示全面落实到推动形成区域经济新布局的实践之中

中国特色社会主义进入新时代,我国区域发展也面临着新形势、新挑战、新要求和新任务。推动区域协调发展,形成优势互补、高质量发展的区域经济布局,必须把习近平总书记的重要指示落到实处。

要通过深化改革,破除资源流动的显性和隐性壁垒,加快形成全国统一开放、竞争有序的商品和要素市场,真正使市场在生产要素跨区域配置中起决定性作用。通过多年的改革,我国产品和要素在空间上流动的自由度和便利性明显提高,但是阻碍要素流动的制度壁垒依然存在。从土地要素来看,我国城乡土地制度二元分割特征依然明显,农村集体建设用地和宅基地的转让、交易、抵押仍有诸多限制,土地要素跨区域市场配置仍然面临不少障碍。从劳动力要素来看,由于受户籍制度、公共服务体制不健全等因素的影响,劳动力在城乡间、区域间不能完全自由流动,进城务工的农民工还没真正获得市民待遇。在产品市场领域,一些地方政府对外来企业、商品和服务设置歧视性市场准入限制,在招投标、采购、项目审批等方面向本地企业倾斜,为本地企业提供各类政府补贴、隐性担保。要建立起优势互补的区域经济布局,就需要进一步深化土地、户籍、公共服务等领域的改革,加快清理废除现有政策中涉及地方保护、指定交易等方面的内容,加快制定统一协调的市场规则和执法体系,加快形成全国统一而公平的要素市场和商品市场。

要加快转变政府职能,进一步减少政府对资源的直接配置,更好发挥政府在规划统筹、政策协调、深化合作方面的作用。在区域经济发展中要发挥市场配置资源的决定性作用,同时也要更好发挥政府作用。要按照中央既定的部署,深化“放管服”改革,制定和落实权力清单、责任清单和负面清单,厘清政府与市场、政府与社会的权责边界,为市场引导生产要素在空间上的有序流动创造充分的条件。同时,要加强不同区域之间、不同层级之间区域规划的协同性,有效发挥规划在要素空间优化配置上的先导性作用,以实现区域间分工发展、互补发展、联动发展。在企业登记、土地管理、环境保护、投融资、财税分享、人力资源管理、公共服务等领域加强政策协同,提高政策的统一性和规则的一致性。要优化区域合作机制,推动各地特别是相邻地区在基础设施、生态环境治理、产业发展、创新等方面开展更加深入有效的合作,实现协同发展、共同发展。

要以优化空间发展格局为导向,进一步提高既有发展优势地区的能级,培育发展新的优势地区,更好发挥中心城市和城市群的引领带动作用。要更好地实施主体功能区战略,从区域的主体功能出发,制定更加清晰和完备的区域产业政策。要促进主体功能区战略与中心城市发展战略对接,更加注重发挥中心城市和城市群的龙头带动作用,将其打造为要素优化配置枢纽、产业高质量发展服务平台和创新辐射中心,真正成为区域发展新的增长动力源。对于维护国家国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全具有重大战略意义的区域,要加大政策支持力度,使之切实履行好相关功能。

要坚持生态优先、绿色发展,妥善处理好经济发展和生态环保的关系,严守生态红线,对生态功能区域实行更加有效的保护。党的十八大以来,我国环境保护和生态文明建设取得了长足进步,但生态环境保护面临的形势依然十分严峻。构建区域经济新布局,要切实体现新发展理念,注重绿色发展。中心城市、城市群等优势地区的发展要与区域资源环境承载力相匹配,要避免资源要素过度集聚导致的“大城市病”。生态功能重要的地区,要以保护生态,涵养水源,创造更多生态产品作为发展的重点,推进实施一批重大生态保护修复和建设工程。在区域生态治理中要坚持系统观、全局观,实施综合治理、系统治理、源头治理,不同区域要加强环境保护、生态治理的协同配合,形成治理合力。

要守好民生底线,坚持共享发展,加快推进基本公共服务均等化,采取有效措施缩小民生领域的区域差距。我国中西部和东北地区是我国劳动力、资源、能源等生产要素的输出地,承担着繁重的生态支撑功能、社会稳定功能和国家安全功能,但是这些地区的城乡居民所享受的公共服务水平与东部沿海地区还存在较大差距。中西部和东北地区内部的中心城市和小城镇之间、城市和乡村之间在居民基本公共服务上的差距也还不小。形成高质量发展的区域经济新布局,要把基本公共服务均等化作为重要抓手,加快推进基本公共服务标准化建设和管理,以标准化促进基本公共服务均等化、普惠化、便捷化。要统筹考虑经济社会发展水平、城乡居民收入增长等因素,逐步提升欠发达地区的教育、健康、养老等基本公共服务保障水平。开展公共服务保障区域协作联动,创新跨区域公共服务便利共享机制,推动优质公共服务在更大区域范围内共享。

要持续完善区域发展成本分担和利益共享机制,为推动区域协调发展新格局构建有力的激励机制和制度。为使中央促进区域协调发展各项既定部署有效落地,必须为各地形成发展合力提供有力、可持续的制度保障,核心是提供激励协同的成本分担和利益共享机制。要在优化中央和地方财权事权关系的基础上,进一步完善财政转移支付制度。根据新时期发展的需要,合理确定中央支出比重,加快建立健全按照常住人口规模配置公共服务的机制,健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩的政策,对重点生态功能区、农产品主产区、困难地区提供有效转移支付。要加快推进养老保险全国统筹进度,及早在全国范围内实现制度统一和区域间互助共济,以方便全国范围内的人员流动。要健全市场化、多元化的区际生态补偿机制,鼓励流域上下游之间开展资金、产业、人才等多种补偿,以形成绿色发展的正向激励。

习近平总书记关于区域协调发展的重要论述,内容丰富,内涵深刻,立意高远,常学常新,常思常进。我们要把学习贯彻这些重要指示作为一项长期任务,并全面落实到区域经济发展的实践之中,推动我国尽快形成优势互补、高质量发展的区域经济布局,为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦作出更大贡献!