实施积极财政政策的第三个年头
我们应该注意的几个问题

　　（专家访谈·北京）国家从98年作为应急措施启动的积极财政政策已进入第三年，前两年我们的GDP增长都保持在7.8和7.1的水平，能够在东南亚经济形势十分不景气的情况下，维持这样一个增长速度是我国实施积极的财政政策所作的贡献。就如何在第三个年头仍然保持较为理想的增长速度，应该在实施积极财政政策中注意哪些问题，如何充分发挥民间投资渠道的作用等问题，《中国新闻60分》“中经点评”栏目组采访了国家财政部财政科学研究所副所长贾康博士。

　　中央台《中国新闻60分》栏目　记者（迟明泉）：贾老师，我们国家实行积极的财政政策已经几年了，而且在实施的过程当中确实也取得了一些成就，您能否把这方面的情况介绍一下？

　　财政部财政科学研究所副所长　贾康博士：是的，积极财政政策从1998年启动到现在已经进入第三个年头了，成效是比较明显的。按照有关部门的测算，98、99这两年，积极财政政策对我们国家GDP增长的贡献都在1.5到2个百分点。换句话说，如果没有积极财政政策的启动，我们的速度绝不会是前两年7.8和7.1这样的增长速度。维持这样一个经济增长速度对于整个全局来说意义是很重大的。

　　记：那今后我们在实施积极财政政策这方面还应该怎么做呢？

　　贾：从今年的情况来看，积极的财政政策还在继续执行，上半年国民经济发展势头比较好，有明显的经济回升的迹象。在这种情况下，从目前来看，积极财政政策还要保持必要的力度，要等到我们大家盼望的整个国民经济这个拐点稳固地形成。我觉得现在应该说是一个比较关键的阶段，应该注意有关各个方面的动态，在民间的投资没有确切无疑地跟进的情况下，积极财政政策还要继续实行。我觉得这有点象趁热打铁，要保持力度，才能真正稳定地达到我们总体经济的回暖。

　　记：在实施这个政策的过程当中，应该注意一些什么样的问题呢？

　　贾：从我个人来看，在肯定积极财政政策成效的同时，还要有几个层次的问题需要引以关注：第一个，就是积极财政政策从整体来看，它是一个应急的措施，虽然进入第三个年头，但是总体的定位上来看，应该说它还是一个用来短期调节的政策，并不是一个长期的政策。在这个短期调节里面有一个要处理好的关系就是，怎样把这种反周期的操作和我们要解决的体制和结构方面的深层矛盾的改革以及机制转换结合起来，换句话说，就是把刺激经济、扩大内需的政策调节和深化改革、优化结构这个中长期的制度建设和资源配置优化及机制转换这些事情协调统一在一起，形成一个改革的配套和整个经济发展的合理规划。这个方面的问题解决得好，就有望通过积极财政政策的实施，给我们国家宏观经济赢得一个调整和转换的过度时期，迎来新一轮的比较高速的增长。

　　第二个层次的内容，就是要处理好在积极财政政策实施中一些具体的政策设计和协调的问题。比如现在有不少人，包括理论界的学者，也包括一些实际部门的人，一些企业家，提出这样的问题：为什么在我们扩大政府支出的同时，在税收方面没有大幅度的减税的安排？这就是从我们国家具体的国情出发，和我们现在各种制约条件综合考虑决定的，我们不可能有很大的减税空间。我们国家现在的宏观税收负担在世界上是比较低的，甚至可以说是最低之列的，但是我们要努力降低税外的负担。中国现在突出的问题就是税外的这种乱收费、乱摊派、乱集资这些所谓“三乱”的负担太重，这几年我们已经在努力采取措施减少这些税外的负担，给企业和农民减少这方面的负担也等于是在发挥跟减税等价的调节作用。同时，在可能的情况下，某些税种也并不排除做减免税的安排。比如说从今年一月一日，我们已经暂停征收投资方向调节税，这实际上也是一个减税的措施；在房地产方面，契税、营业税等等也有一些减免税的安排；对于企业，为了鼓励他们投资，企业投资可以在他的企业所得税里面得到不超过新增额40%的抵免，实际上也是一种减免税的安排。这就说明在这个层次上，还要处理好一些具体调节政策的设计和协调衔接的问题。

　　第三个层次的要点就是，要加强积极财政政策实施过程中的管理。客观地说，我们现在管理上的薄弱环节很多，有些具体的以积极财政政策来支持、兴建的基础设施和技术改造的项目，在具体的执行中出现了诸如资金被挪用、项目的可行性论证、有关的具体规划设计出现偏差以及施工质量不能保证，甚至有的地方出现“豆腐渣工程”。这些事情其实不在于政策设计本身，政策设计是对的，政策规定的投资方向也是对的，问题就是在管理环节我们怎样跟上。一定要做好项目的可行性研究，要有周密的安排，在管理的各个环节上必须配套，还有就是施工质量方面怎样能够保证。我想这几个层次的问题同时解决好，积极财政政策才能发挥它应该有的效果，达到总体的宏观调控的效果。

　　记：积极财政政策在这三年当中确实有拉动经济的作用，但在执行的过程中是否也出现了一些与这一政策不相适应的问题呢？

　　贾：我觉得执行中主要的问题还是出在对项目具体的可行性研究、项目选择、项目实施里面的各个环节的协调安排，工程质量的保证等方面出的问题。比较典型的例子就是资金被拉走、挪用，那么就跟原来的政策轨道偏离了。再有就是资金虽然投入了，但是出现了“豆腐渣工程”，这也达不到原来的目的。所以这些问题一定要注意，如何把这些偏差控制在最小的范围之内。

　　记：刚才您谈到积极财政政策并不是一个长期的政策，而是一个短期的、应急的效应，那么我们国家当时是在一种什么样的背景下提出来实施积极财政政策的呢？

　　贾：当时的背景是有两个环境的影响：第一个方面　，从外部来看，东南亚金融危机的发生对中国经济的影响应该说超出了原来的预计，98年年初虽然做了一些安排，但是后来看到政策的力度明显不够，所以后来到了98年的中期专门做了预算方案的调整，报请全国人大常委会批准，启动积极财政政策的代表性措施就是增发一千亿元长期国债，当年是全部用作基础设施投资。这个政策在99年延续的时候在投资方向方面有一定的调整，99年的国债资金有一部分投入到大型骨干企业的技术改造，并且在投入的过程中一部分资金采取了贴息的方式，就是“四两拨千斤”的这种调节方式。第二个环境从内部来说，主要是我们国家的经济周期也正好在前些年软着陆之后走进了一个惯性下滑的低谷阶段。外部的需求在明显地减少，内需又不能够足以支撑国民经济必要的增长，所以通过启动积极财政政策扩大内需来维持国民经济保持必要的增长速度，支持经济和各项社会事业的发展。

　　记：您认为应怎样理解积极财政政策呢？

　　贾：积极财政政策在中国是一个约定俗成的说法，比较具体的也就是用经济学的语言说，就是在我们现阶段，主要依靠扩大政府支出来扩大内需的这样一种扩张性政策，这种扩张性的政策跟市场经济通常模式下的扩张政策的区别，就在于增加政府支出的同时并不强调减税。

　　记：那么这种积极财政政策的核心问题是什么？

　　贾：可以这么说，核心问题是一种反周期的政策调节安排，我们看到了中国经济增长这个过程中进入了一个低谷阶段，我们希望这个低谷不要滑落的比较深，这个曲线不要太陡峭，那么通过这种扩大内需的积极财政政策的扩张性安排，使它比较平缓地走过这段下降的轨迹，然后争取达到一个拐点，就是现在大家都在提的重新使这个经济增长的曲线掉头向上，再达到一个比较令人满意的速度区间里。

　　记：现在，我们国家正面临入关，我们现行的税收政策是否适应与国际接轨的形式呢？

　　贾：我是这样看的，在我们国家改革开放二十年的过程中，实际上在税制上很多都已经是逐渐地调整来面对国际竞争以及和世界经济发生更加密切的关系，是适应这一客观要求并不断地改进和完善税制的。应该说，前些年的改革开放中税制的改革和调整已经给我们加入WTO这一挑战性的课题做了一些铺垫及相应的准备。在现在加入WTO好象已经是在近期内就可以看到一个决定性结果的事件了，比较新的信息是，预计今年年内就可以加入WTO。在这种情况下当然会有一些新的问题需要再作研究，怎样在前些年改革开放的基础上，在我们已经形成的多层次复合税制框架的基础上，适应新形势的发展，再作改进和必要的完善。这方面的工作应该是比较大量的，但是我觉得我们已经具备了一个和世界经济全球化潮流相兼容的这样一个总体框架的基础，有了这样一个框架，下一步的工作是要在两个转变的过程中不断地去改进。

　　记：象您刚才所说的，积极财政政策对于总体财政政策而言是一个应急的措施，那么，根据我们国家执行的这三年的情况和未来的情况，您认为，当我们达到一种什么样的程度，这种应急措施才可以基本结束？

　　贾：我觉得，这个事情应该这样看，如果中国整个国民经济的发展已经稳固地走过了拐点，那么积极财政政策的力度就应该相应地做一些调整，这个政策的启动和它随后的调整应该理解为一个动态的过程，它不会是什么时候突然地迸发出来，或者什么时候又嘎然而止，恐怕不能作这样的理解。比如它启动的时候，在98年年初其实有一些和它一脉相承的政策已经放在那了，到后来比较关键的有代表性的动作是作预算调整方案，标志着它的启动。今后对它的调整恐怕也是这样，根据经济发展和各个方面条件的变化做一些相机抉择的调节，在它的力度上以及各个政策要点的搭配上做一些相对来说有衔接的、渐进的变化，我觉得这是一种最有可能的变化的前景，而不会说突然地有一天这个政策就停下来了。

　　记：另外，从今年上半年经济发展指数情况来看，您预计今年实施积极财政政策与往年相比会对国民经济起什么作用？

　　贾：我觉得，今年的总体影响作用不会低于前两年。年初的时候就考虑要保持一定的力度，从上半年的情况来看，虽然总体的经济发展动向是比较好的，但是现在还有一个重要的方面看得不是很清楚，就是到底民间投资的跟进怎么样。所以我感觉今年积极财政政策在保持一定力度的情况下，它对国民经济增长的贡献率不会低于前两年。

　　记：您谈到的民间的跟进与积极财政政策是什么关系呢？

　　贾：是这样的，政策的目的在哪呢？象我前面讲到的，政府支出的扩大以及投资的安排是定位于一个反周期的应急安排，那么它最理想的后续效果，是要拉动民间的投资来跟进，使民间企业、经济实体、市场主体的预期得到改善，在这种预期得到改善的情况下使他们自己的投资活跃起来，这种民间的投资活跃起来并表现出比较明显的增长以后，就可以认为积极财政政策的拉动效果就出来了。前两年这方面的拉动效果还不能令人满意，今年上半年虽然总体的经济上的一系列指标都在好转，但是民间投资到底跟进的情况怎么样现在还没有一个很权威的数据，所以还要等到这方面的情况摸得比较清楚了，作出我们总体的判断。这一点对于我们整个政策的连续性和相关安排都有重要的意义。

　　记：据您了解，我们国家民间的资金大概是什么样的情况？

　　贾：资金量应该说是非常大的，总体来说投资渠道多元化、市场化改革走了这么多年，民间总体的资金量是非常巨大到。现在政府的投资，在97年的时候，预算内安排的总共只有不到六百亿元，这是国家重点建设即作为生产性建设的基建投资，这两年实行积极财政政策，预算内资金安排的投资规模有所扩大，应该说比97年可能放大了两三倍，甚至还要再多一些，再考虑到由国家银行配套的贷款等等，这个规模可能会更大一点。即使是这样，可以说由政府来推动、来牵头的投资也只有几千亿的规模，而总体的社会固定资产总投资的规模是这个规模的好几倍以上，所以对民间的投资能否活跃地跟进的判断，是对于整个经济判断的一个比较关键的指标。政府再作这种扩张，从总量上来说，它只是其中很小的一部分，我们看中的是这个政策的所谓承受效应，它在后面一个环节、一个环节要放大，来拉动民间投资跟进。

　　记：对于民间投资现在应该说还没有看见它的效应，也就是说，他的投资积极性也好、投资量也好还是不大。

　　贾：据有些抽样调查说，企业家的投资意愿在回升，一些综合的比如企业景气指标表示企业这方面的活跃程度在提高，但是现在我说的一个关键性的指标，就是我们国家统计局这个角度如果能够提供上半年非国有经济成分投资的具体数据，这对总体的判断是一个比较权威的数据。

　　记：我们过去接触到过象民间投资不畅这样的问题，讲民间有很庞大的资金，但是这些资金没有完全地利用上，有人说是因为我们的投资渠道不畅，这其中也有一些政策上的原因，您认为我们现在民间投资没有达到目的，它主要的问题在哪里？

　　贾：这就是一个多方面因素构成的问题了，我认为可能从前一段总体经济走势来看，是经济周期走入低谷阶段以后的一个预期调整过程，要有一个渐进的发展，并不会是说经济前面的一些先行指标好，所有的市场主体的预期都跟着好，这是影响民间投资跟进的一个浅层次的原因，是一些经济表面现象上的动态的东西。深层的东西可能就是你刚才提到的，在机制上，在我们国家现在跟企业的投资有关的一系列制度安排上，应该承认还有改进的必要。比如说融资机制、资本市场进一步的规范化及发展，在风险投资这种跟高科技关系密切的投资领域，怎样才能形成一套能够应对世界上新经济发展的挑战的运行机制，这种制度层面、机制层面的建设可能就不是短期内能够见到很大效果的事情，它是在发展和改革过程中要逐步去做的事情，但是这也确实是影响到民间投资，看得出来整个经济增长里面它越来越要充当主力军的角色，而且已经成为一股力量，怎样能够发挥它的潜力，这种潜力的发挥有待于我们在体制上和经济运行机制上的采取一系列深化改革的措施和制度建设的措施。

　　记：您能否举例说明一下，在解决民间投资不畅的问题上应该注意什么问题？

　　贾：比如说鼓励民间投资，在制度建设上，我觉得比较关键的首先一个是资本市场，与资本市场方面相关的一些财政政策主要就是体现在适当的税收政策；另外，就是民间投资在风险投资领域里是不是要考虑政府应该借鉴一些有市场经济意义的经验，在担保、贴息等方面，摸索出一些适合中国情况的政策措施。这些都有待于今后进一步的探讨。

（中经网·电视媒体部徐剑、雷蕾根据录音整理，未经本人审阅）