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从抗击新冠肺炎疫情反思经济社会体制安排
作者:曹远征    单位:中银国际研究有限公司    发布:2020-03-10    阅读:990次   

      这次新冠肺炎疫情是对治理体系和治理能力的一次大考,促使我们反思,重新审视经济社会体制的安排问题。 

  第一,人类进入工业社会后疫情始终伴随着经济社会的发展。这是因为工业聚集也是城市,城市因人口密集使疾病传播更为容易,形成流行性疫情。随着世界进入全球化时代,疫情也国际化了。疫情由此成为现代经济社会生活的一个组成部分。经济越发达,这个现象越明显。其实这次疫情的发病率就与各省经济发达的程度呈正相关关系。与病共生,相互博弈成为常态。过去十几年,SARS、禽流感、中东呼吸综合症,就是国际性疫情。不仅有这些新病种,而且传统病种也有可能流行。去年北方地区的鼠疫以及海南的登革热就是例证。传染病是一个现代社会的伴随者,对此我们要有清醒的认识,需要警钟长鸣,常备不懈。传染病防控要纳入到一个正常的治理体系中,而不是作为应急事项,这是一个重要的理念。应急时应对突发事件,其最高原则是不要出现全面的紧急状态,尤其是全国性的紧急状态。就传染病而言,平时的防治是属一位的。早发现,早处理,避免其发展疫情,尤其是全国性的疫情,这必须明确,从而使防治不仅仅是卫生系统的工作,而是社会治理体系的日常工作。

  第二,这次疫情爆发也暴露了我们的社会管理体制的一些短板。这些短板共同构成了社会管理体制过于僵硬。因此,从这些短板入手,深化改革,建立一个有弹性的管理体制就十分重要。

  从长治久安的角度看,涉及公共卫生的基础性短板需要持续性的补齐。第一,流行病是人传人的,因此人口流动性的控制最重要。这次疫情一下子从武汉扩张到全国,反映的问题是农民工市民化的短板。由于农民工市民化程度低,农民工没法定居城市,家庭不能团聚导致跨省流动量大且频繁,所以很容易将疫情扩散到全国。为此,不得不采取强制性控制人口跨省流动措施。如果农民工市民化程度明显提高,能够定居化,那么跨省的人口流动就会减少,至少疫情也不会扩张到现在这种程度,复工复产也不会像现在这样困难。因此,一定要深化户籍制度改革、土地制度改革,促使农民工定居化。城市化进程中,农民工市民化可能是疫情防控的基础性工作,需要高度重视。此外,社区、村镇是社会治理体系的细胞组织。它既是支持社会功能运转的基层,又是公共卫生的第一线。基层细胞能否良好运转直接决定整个治理体系的状态。昨天武汉市的一个事情(群众在领导视察社区时揭批基层造假)暴露了基层细胞的缺陷。使人们认识到基层细胞组织改革的必要。其中的核心问题是人们一直在探讨的:基层组织究竟是行政性组织还是自治性组织。从各国的经验看,自治性具有弹性,反应最快。在传染病面前,能较好地把基层的分级诊疗、家庭医生的能力整合起来,在应对过程中不仅能做到早防治,而且在善后中较少出现后遗症。这次抗击新冠肺炎中的新加坡经验值得重视。目前,在中国城市社区中有业主委员会,完善其治理结构,改善其治理能力,应成为社会体制改革的重要组成部分。

  第三,公共卫生系统的机制塑造问题。目前,公共卫生系统可分为两个系统,专家系统和行政系统。这是两个系统,似乎是平行的,专家不能介入行政决策专家仅是提供咨询;行政负责决策,但由于行政不了解专业,会造成时机贻误。这次武汉疫情最佳窗口期的错失就暴露这一问题。如何形成专家介入决策的机制成为公共卫生系统改革的一个重点。与此同时,在公共卫生系统疾控中心与医疗机构之间的关系也需梳理。事实上,患者会到医院就诊,医生是在发现疫情的第一线,第一时间上报十分重要。但是目前的情况是,疾控和医疗两张皮。或许一个好的办法是赋予基层医疗机构防疫的功能,通过全科医生,签约家庭医生将这两者结合起来。

  第四,厘定中央和地方的事权关系。这次新冠肺炎疫情是因武汉防控系统疏漏引起的全国性蔓延。但从事后看来,更多是恐慌的蔓延。但各省无一例外地采用了最高响应机制,封路堵车,造成了人流物流的呆滞,给复工复产带来了很多困难。这暴露了一个问题,在应对突发事件时,各级政府的权责是什么?需要立足于工业化、城市化、全国一个整体的现实,重新厘定中央和地方的事权关系,这成为行政体制改革的一个重要问题。在这方面,应当总结去年北方地区鼠疫和海南登革热的防控经验,剖析中央和地方关系上的处理,借鉴并形成制度。

  总之,中国社会正在转型,一方面城市化程度在提高,大城市,城市圈,城市带正在形成;另一方面,服务业成为国民经济的主体部分,已占GDP的56%,预示着后工业社会的来临。这使我们不得不思考一个问题,如何塑造与之相适应的有弹性的社会体制,而不能仅就公共卫生谈公共卫生。事实上,SARS给我们带来教训是就公共卫生谈公共卫生。刚才傅卫主任特别讲到了平战结合。我认为就物资和资源储备而言,这是完全正确的。但就社会体制而言,平战结合最重要的是平而不是在战。也就是说,良好的社会体制能使预防的关口始终在前面,尽力避免进入战时状态,这才是有效的平战结合体制。体现在公共卫生管理体制上一个重要的理念是在“平”字上下功夫,防止再次出现SARS十七年后出现新冠肺炎的情形。

  最后一句话,随着经济社会转型,过去的改革更重视经济体制,现在需要按照十八届三中全会提出的要求,深化经济、社会、政治、文化、生态五位一体的体制改革,唯此,才能实现国家治理体系和治理能力的现代化。

(此文系作者3月7日在中国(海南)改革发展研究院召开“以人民健康为中心的公共卫生体系治理变革”专家网络座谈会上的发言