刘尚希指出，不宜过度扩大地方专项债规模，这可能造成对市场投资的挤出效应。建议2020年减税降费可由中央财政承担，以减轻地方负担，相应适当扩大2020年赤字规模来弥补减收缺口。
疫情对我国经济造成冲击，随着疫情在世界范围的蔓延，其负面影响可能放大。为了对冲疫情影响，促进经济运行在合理区间，宏观政策力度需要加大。
其中，积极的财政政策要更加积极有为。围绕积极财政政策如何发力，市场机构有诸多建议，包括加大减税降费力度、提高赤字率、扩大地方专项债规模等。
我国政策空间依然充足，但空间也在缩小。像2019年2万亿大规模减税降费，带来部分地方财政的短收，多个省份出现了财政收入负增长。而今年受疫情影响，一方面企业经营困难会影响其税收贡献，财政收入增长余地更小；另一方面企业困难加大，需要财政加大支持力度，这会进一步加剧地方财政收支矛盾。
如何看待疫情对经济的影响？财政政策如何发力稳经济？如何应对地方财政困境？带着这些问题，21世纪经济报道记者专访了中国财政科学研究院院长刘尚希。
刘尚希指出，包括减税降费在内的宏观政策，对经济的拉动作用在减弱，需要推进重点领域改革，来提振市场信心，进而更好地拉动经济。不宜过度扩大地方专项债规模，这可能造成对市场投资的挤出效应。他还建议，2020年减税降费可由中央财政承担，以减轻地方负担，相应适当扩大2020年赤字规模来弥补减收缺口。
《21世纪》：2月数据陆续公布，当前怎样衡量疫情对中国经济的影响？中国疫情防控工作不断取得积极成绩，但疫情又在全世界范围内蔓延开来，WHO确定其为大规模流行病，这会对中国经济造成什么影响？
刘尚希：衡量疫情对经济的影响，要放在全球来看，放在中国来看已经远远不够。按照世卫组织的说法，这次疫情是全球大流行，风险级别是最高的。
在经济全球化的背景下，全球产业链、供应链都会受疫情影响。以前疫情防控主要在中国，会造成我们出口交货的不及时。现在疫情在全球蔓延，其他国家疫情越来越严重，国产化还不能替代的零部件、原材料等进口会受到影响，有些产品出口也会受到影响。当然，与抗疫所需产品相关联的出口会扩大，但无法弥补全球经济下挫的负面影响。
当前国内和全球都受冲击的局势下，疫情对经济的影响程度在加深，风险也在升级。
《21世纪》：这是否会对我们完成2020年既定经济社会目标造成影响，尤其是2020年GDP相较2010年要翻一番的目标？
刘尚希：面对高度不确定性，毫无疑问应该实事求是，对2020年经济社会发展目标、和宏观政策目标，应该要有新的预案和做出新的考虑。
《21世纪》：中央明确，宏观政策要加大力度，防止经济运行滑出合理区间，防止短期冲击演变成趋势性变化。当前，宏观政策的着力点应该放在哪里，如何防止滑出合理区间？
刘尚希：经济增长的合理区间，应该瞄准就业目标。能保证充分就业、高质量就业、平等就业的经济增速，就是合理的经济运行区间，单就经济增速本身无法判断其是否合理。
我们一直强调，发展要以人民为中心，核心是要解决人的问题，所以经济发展应以“就业状态（包括就业充分、稳定、平等）”改善为中心。经济增速定在哪里要视情况而定，只要有较高质量的就业，经济增速高一点、低一点都不是问题。就业状态的改善事关经济和社会两个方面，是我国高质量发展的基础。
《21世纪》：2019年我国城镇调查失业率虽有小幅攀升，但仍在预期范围内。在人口老龄化、服务业占比不断提升的背景下，就业问题值得担忧吗？
刘尚希：在人口老龄化的背景下，就业不存在总量问题，主要是结构问题。
随着我国服务业比重不断提高，这能吸纳相当规模的就业，但制造业的“机器替代人”的进程，部分就业岗位随之消失。就业的结构性矛盾，在数字化转型、产业结构升级过程中可能会愈发凸显，加之人力资本积累在城乡间差距较大，像农民工很多都只有初中以下学历，对于低学历、缺乏劳动技能的群体而言，未来找工作会越来越困难。
当前，高校毕业生也是很重要的群体，教育机构的专业设置如何更好地与现实需要匹配，怎么更好地与高质量发展、数字化转型、产业升级相匹配至关重要。这需要加快深化教育体制改革，以此来增强人才培养机构与经济社会发展需要相匹配的自适应能力。
结构性就业矛盾，可能会成为疫情之后的头号公共风险。就业问题一边连着社会，一边连着经济。居民收入来自就业，加上收入分配的问题，如果造成社会阶层快速分化，可能带来其他社会问题。
劳动力是生产要素，从资源配置的角度来看，结构性就业矛盾意味着部分劳动力出现闲置，同时部分企业招不到人，生产线无法满负荷运转。这种资源的低效配置，会影响经济产出，影响全要素生产率的提高。就业的结构性矛盾会拖累经济增长，在这种条件下，任何经济刺激手段、宏观政策都无法发挥作用。
在疫情冲击下，可能有几千万人自愿待业，因为担心染病，而选择待在家里，这会影响他们的收入。与此同时，企业招不到人，选择涨工资吸引更多人来，可能带来用工成本的进一步上升。疫情下，就业风险在加大。
《21世纪》：2月份很多企业未能正常开工，3月份还在积极推进复工复产，加上疫情期间允许困难企业税款缓缴，以及2019年大规模减税降费的翘尾因素，地方财政收入是否会受到很大影响？有什么举措可以应对财政困难？
刘尚希：地方财政现在非常困难，不是一般的困难。大部分地方主要靠中央的转移支付过日子。中央的钱从何而来？从较发达地区来。这意味着全国财政困难整体加剧。
在这种情况下，中央、地方政府都要过紧日子。政府刚性支出在加大，但财政收入增长很有限，需要对现有支出按照轻重缓急来排队。当前首先要保证疫情防控的经费开支，再就是地方保基本民生、保工资、保运转的“三保”支出。现在压缩一般性支出的空间越来越小，其他项目支出也要有保有压，要趁这个机会加快调整财政支出结构。
调整财政支出结构，和政府机构改革是一体两面的。近年来，放管服改革取得一定成绩，但政府职能转变推进起来仍然困难重重，在这种情况下，要优化政府支出结构也是比较困难的。
当然，地方政府还是可以想一些办法，比如盘活公共资产和资源，来缓解当前的支出压力。另外，很重要的是借助市场力量，部分原本政府提供的服务，可以让市场来参与，避免政府直接投资带来的压力，有的可通过购买服务的方式来实现。
还应该鼓励政府和社会资本合作（PPP模式），地方专项债规模的扩大实际挤出了部分PPP项目，可以通过市场化改革的方式，通过规范政府与社会资本合作来缓解当前财政支出压力。
这种情况下，2020年的赤字要扩大一些。但实事求是地讲，我国赤字扩大的空间，并没有表面看到的那么大。
《21世纪》：外界对于更积极有为的财政政策有颇多期待，提到最多的是呼吁加大力度减税降费。目前，阶段性降低企业社保缴费，获得较为普遍的欢迎。后续减税降费该如何推进，其提振经济的效果如何？
刘尚希：疫情期间，一些企业没有营业收入、增加值、利润所得，税源都没有，减税对于休眠的企业没有实质意义。但是，社保减费是有用的，因为员工工资要继续支付，减少企业社保缴费，相当于减少企业的固定支出，对于企业维持资金链、维持生存是有帮助的。
疫情过后，减税降费有一定作用，但也需要配合企业预期改善等，才能较好地提振经济。从实际情况来看，减税降费对经济的拉动作用在减弱。像2019年2万多亿减税降费，拉动经济增长0.8个百分点，去年GDP规模接近100万亿元，也就是说2万多亿减税降费带来了不足8000亿元的经济增量。
减税降费是能减轻企业负担，但企业是否增加相应投资或支出，更重要的是取决于企业预期和企业信心。影响企业预期的因素有很多，很重要是预期利润率，还有营商环境是否公平，生产要素、金融服务供给是否平等、充分，民营企业“弹簧门”“玻璃门”现象是否减少等。如果体制环境改善了，投资者、民营经济有信心了，减税降费的作用就很明显。如果只是减税降费，其他方面没有改善，税收乘数效应会非常低，可能还会给财政带来很大压力，这样的政策“性价比”很低。
《21世纪》：中央明确要扩大专项债发行规模。部分机构建议将2020年专项债规模提升至3万亿元，用以支持基建、新基建工程。扩大专项债规模，对提振经济能起到什么作用?
刘尚希：一味地扩大地方专项债的规模，不是很好的办法。符合地方专项债的项目，需要有足够的现金流，这样的项目越来越难找，部分地方出现了“资金等项目”的现象。部分专项债项目，可以交给市场来做，一味扩大专项债规模还可能挤出市场投资。
扩大专项债规模，能增加投资支出，进而拉动经济增长。这是需求刺激政策，在疫情条件下，物流尚未恢复、复工复产还在过程中，需求刺激政策是无效的。等到疫情过后，拉动基建投资的政策，也面临乘数效应下降，拉动作用越来越弱的状况。我们测算的政府投资乘数小于1 ，这与2009年大相径庭。
2020年财政支出结构应该优化，不宜过度扩大地方专项债规模，建议2020年的减税降费由中央财政承担，不要让地方来分担，因为减税降费会加大地方财政平衡压力，可以适当扩大2020年赤字规模，来弥补减税降费带来的减收缺口。
此外，针对当前尤为重要的就业问题，积极财政政策应该发挥作用。扩大政府投资当然能解决一定就业问题，但要解决当前结构性就业矛盾，并不是单纯上基建项目就能实现的，尤其是对年轻人就业，其作用很小。
《21世纪》：宏观政策的作用有限，是否需要其他举措加以配合?
刘尚希：面对经济、社会问题相互交织，国内、国外风险彼此叠加。我们这个社会共同体变得越来越复杂了，经济体系也越来越具有不确定性，单一的宏观经济政策，政策效用的确在减弱，解决不了多少问题。
宏观政策要和改革措施结合起来，通过改革来改善市场预期、增加投资者信心。像国企混改、支持民营经济发展、土地制度改革、财税金融体制改革等，这些重要领域的改革，有实质推进，能更好地发挥市场配置资源的作用。
认为改革短期没法见效的想法是错误的，只有改革才能增强信心，立马可以见效，改革才能从根本上扭转信心不足的问题。
解决任何一个局部的问题，防范化解任何一类公共风险，都需要从整体着眼才能奏效。当前形势下，完善制度，提高治理效能变得更为紧迫。
(编辑：李博)
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