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建设都市圈:稳增长和高质量发展的重要突破口
作者:刘世锦    发布:2020-03-30    来源:国务院发展研究中心    阅读:3382次   

一、要有应对更困难局面的准备,短期政策应集中于“恢复”、“救助”“避险”


国内疫情已控制住了,开始打扫战场。经济前所未有的几乎停摆了一个多月,三月份逐步恢复,一季度仍会一定幅度的负增长。原来估计,二季度恢复正常增长,三四季度加一把劲,有可能大部甚至全部补上一季度的增长缺口。


但从近期情况看,美欧等国疫情进入加速上升阶段,政府应对由前期的宽松模式被迫转为某种严控模式,经济部分或几乎全部出现停摆。美欧二季度负增长已成定局,全球经济进入衰退,问题只是多大程度。资本市场大幅下跌后,是否引发金融危机乃至经济危机,还需要观察,但可能性明显上升。除发达国家外,发展中国家经济会不会出大的问题,也需要关注。


另一个不确定性是,在海外疫情应对模式下,即使回落,恐怕难以像中国这样短期内清零,会不会出现一个长的尾部。若如此,疫情将会延续到下半年,甚至是跨年度的,对经济冲击就不是短期的。


全球经济衰退对我国经济的影响不可低估。如果说疫情对经济的第一波冲击是一季度的阶段性停摆,第二波冲击将会是此后两三个季度的外贸大幅下滑,或许还有金融冲击。这样对大的增长格局需要重新评估。在全球经济深度衰退的背景下,中国经济能够稳住,保持一个适度的正增长,就是很大的胜利。


这次疫情引起的经济下滑与以往由于经济内部出问题导致的下滑明显不同,短期经济政策要对症下药,集中于“恢复”、“救助”“避险”。


“恢复”就是把被疫情打断了的产业循环和经济秩序恢复起来。近期复工复产中的困难,有人说是需求问题,有人说是供给问题,其实两边都有问题,因为循环链条给打断了。“救助”是帮助那些处境艰难、甚至日子过不下去的企业和个人,重点是中小企业和低收入人群。这也是恢复经济秩序的一个部分。“避险”就是防控经济中已有结构性矛盾可能引起的风险,防止老矛盾引出新问题。


当务之急是尽快恢复正常产业循环和经济秩序,重点是使受冲击最大的服务业转起来。对疫情已不是当初的未知状态,应能说“可防可控”了。重点放在防止外部输入上,即便出现个别病例,应完全有能力控制。要防止把过度防控等同于政治正确的倾向。


货币政策应注重两个目标,一是经济运行保持充足的流动性;二是适度降低融资成本。近期央行已经采取诸多有效措施,下一步还有较大政策空间。这一点与西方国家有很大不同。财政政策应致力于纾困,通过减免税费降低中小企业的固定成本,对疫情冲击大的群体、低收入群体,特别是无工作即无收入的人群,可以采取直接发放货币补贴的方式。


以往遇到经济下滑,习惯的做法是政府拿钱搞基建,以提振需求,但这种传统刺激办法对上面提到的“恢复”“救助”针对性不强,而且通过增加负债搞基建项目,还会加大地方政府已有的债务风险,并非“避险”。


二、新基建前程远大,但要遵循市场规律和产业规律


近期热炒的“新基建”,与中央原有的提法已大幅扩容。要防止把新基建当个筐,什么都往里装。


新基建的内容,有关媒体列了七项。城市轨道交通、特高压其实是搞了多年的老基建了。城市轨道交通,也通常说的地铁,改革开放前就有了。前几年有的地方轨道交通项目被国家叫停,原因是超出实际需求且负债过高;特高压优缺点都较明显,此前也有不小争议。把这两项算进去,确实勉强了。5G和充电桩很有前景,但要与服务对象的增长相适应。5G应用已经起步,但深度使用需要垂直领域应用场景的逐步拓展,这一点华为的任正非先生有清醒认识,说的很到位。充电桩所服务的电动汽车面临着补贴退坡,当下正处在一个发展的瓶颈期。至于数据中心、人工智能、工业互联网、物联网等,都属于信息产业或其中某个细分领域多少具有平台特性的部分,贴一个“基础设施”的标签未尝不可,正是在这个意义上可称其为数字基建。


重要的是,一定明确作为新基建主体的数字基建与“铁公机”类的老基建在技术属性、投资方式和运行机制上的明显区别。


首先,数字基建基本上(如果不是全部的话)不是公共产品,是企业经营的商品(或经济学所说的私人产品),而老基建大部分属于公共产品或准公共产品;


其次,相应地,主要由企业投资而非政府投资建设。企业投资就会有硬的预算约束,要讲究投资回报;


再次,也是非常重要但很少被提及的一条, 新基建大都是成长中新技术,技术路线和市场前景不确定强,投资风险更大。一旦选择失误,大量投资就可能打了水漂,所以较多采取风险投资方式。政府最好不要直接插手,交给企业和市场选择才是明智之举。相比之下,老基建虽然也有低效率问题,但通常确定性强,比如从市区到机场,修一条高速路不会错到哪里去的。


把这些问题说清楚了,政府在此过程中应该做什么也就清楚了。新基建前程远大,真心要把新基建搞好,首先要给其营造一个正常的发展环境,主要是企业自主决策,市场起决定性作用;政府不直接干预,不添乱,多包容,重点促进和维护公平竞争,提高监管水平,提供有效信息服务,提升相关人力资本。


以数字基建为主的新基建,本质上属于新技术驱动的新产业,发展快一点还是慢一点,要遵循市场规律和产业规律,不大适合作为短期刺激政策工具;要防止一哄而起,“运动式增长”,留下一堆无效投资和烂尾工程;也不需要受到某种产业政策的照顾,拿补贴、吃偏饭,搞出新的不公平竞争;少一些概念炒作,多一些专业深度研究,即使资本市场需要概念,也应遵守客观、专业、审慎原则,否则投资者是会受到伤害的。这方面以往的教训太多了,如能有所汲取,将有助于把新基建这件好事办好,在高质量时代有所进步。


三、着眼点、立足点要从刺激政策转向结构性潜能


经济遇到困难就想到用刺激政策,除此之外,还有没有更合理且管用的办法?观察和解决问题的思路要有一个调整。


改革开放以来,中国经济经历了30多年10%左右的高速增长,过去十年进入增长阶段转换期,到2019年为止,增速还在6%以上;逐步转入中速增长平台后,今后十年,仍有可能保持5%-6%或5%左右的增速。这样的增速明显高于美欧日等发达经济体。前段时间讨论中国经济增速,一种观点主张通过大力度刺激政策“保六”。如果中国远高于发达经济体的增速靠的刺激政策,那么发达经济体这些年空前宽松的宏观政策至少也应该将其增速搞到6%以上。我曾经用一个例子说明宏观政策的作用,假定宏观经济如同一个水深2米的泳池,水面会出现波动,宏观政策可以使这种波动减小,但水深由2米变成1.5米或1米,或者反过来,由1米升到1.5米或2米,宏观政策是无能为力的,而要靠结构性潜能。


中国经济远高于发达经济体的增速,主要靠的是结构性潜能。这种结构性潜能,就是经济学上所说的后发优势,通俗地说,是作为一个后发经济体,在技术进步、产业结构和消费结构升级、城市化进程等方面的发展潜能。在中国高速增长期的相当长时期内,高增长靠的是高投资,而高投资主要由基建、房地产、出口等驱动。经济由高速转到中速,这些结构性潜能逐步减弱。转入中速增长期后,需要有新的结构性潜能替代,这就是我们通常说的增长动能转换。


发达经济体增长对宏观刺激政策有更多依赖,因为它们的结构性潜能已经很少了,增长主要靠更新性需求拉动,如房子破了,需要翻修;汽车老了,换个新的,等等,靠边际更新维持经济增长。美国在发达经济体中增速相对高一些,一是有创新,大部分创新首先出现的美国;二是过去一些年有移民,带来了更多的需求和低成本供给。如果中国某个时候不得不主要依赖刺激政策维持增长,应该是已经进入低速增长期了。


所以,对现阶段的中国经济,不论是短期内应对疫情冲击稳增长,还是未来一个时期保持中速增长,着眼点、立足点都应转到结构性潜能。我们还有结构性潜能可用,还没有到山穷水尽、不得不主要依赖刺激政策的地步。任何时候都会有宏观经济政策,但在促进增长意义上,这类政策仍是短期和相对次要的,且应与结构性潜能相配合。平时都在讲中国仍处在重要战略机遇期,但一遇到问题还是盯住刺激政策,多少有点令人费解。正因为如此,调整观察和解决问题思路是必要的。

 

 

四、建设都市圈是城市化发展到一定阶段的必然选项


进入中速增长期后,结构性潜能的内容将发生很大变化。从空间角度看,今后五到十年,最大的结构性潜能就是都市圈和城市群加快发展。


近几年城市化进程的突出特点是人口特别是年轻人口向一线城市、几大经济圈和内地若干中心城市集聚,既包括农村进城,更多地则是由其他城市转向中心城市。农村结构、城乡结构和城市结构都在经历着未曾有过的历史性变迁。据有关研究,数万个村庄正在消失,上百个城市人口减少,处在收缩状态。


集聚效应加强、生产率提升,是城市化进程的一幅画面,另一幅画面则是已有的大型超大型城市内部结构性矛盾加剧,甚至到了不可持续的地步。


房价飙升,一些城市房价进入全球高房价前列。由于房价是城市的基础价格,房价升高必然带高城市运营成本,各类产业竞争力相应受损。高房价吸收了大量社会购买力,脱实向虚的资源流向长期难以扭转。


制造业和部分服务业由于成本压力不得不从城市核心区退出,又面临着既要降低成本,又不能远离供应链网络的两难选择。有些企业开始调整产业配置,一个典型案例是华为的部分业务由深圳转到东莞的松山湖,但大量企业未必有这样好的机会和条件。


城市的老龄化加快,以北京为例,2019年60岁以上的老龄人口已达350万人,为户籍人口的四分之一。这部分人口基本上不需要早起晚归上班了,很多人想到郊区找一个面积大一点、成本低一点、环境好一点的生活居所,但难以如愿。与此同时,大量年轻人在城市核心区买不起房,不得不到边远地区租房买房,每天上下班承受很大通勤压力。


随着城市核心区人口密度增加,除了高房价外,拥堵、污染、生活环境品质下降等城市负外部性增加,居民的实际生活质量感受与收入和消费水平的提高并不对应。面对严重雾霾,人们提出这样的问题:我们吃饱了、穿暖了,生活水平有了很大提高,为什么呼吸一口新鲜空气反而难了。


中国的城市化率达到60%,还有大约20个百分点的上升空间。如果上述结构性矛盾无法解决或有所缓解,作为集聚效率最高的大型超大型城市,对将要进城的农村人口和其他城市人口,已经腾不出多少空间了。事实上,近些年来这样的空间正在被压缩。


显然,我们正面临着持续推进城市化进程、提高全社会资源配置效率与既有城市结构性矛盾之间的冲突。在这种冲突的夹缝中,加快建设都市圈是一个必然选项,准确地说,是一个逼出来的、不得不采取的选项。


从国际经验看,发达经济体在与中国目前相似阶段,也出现了人口从城市核心区向郊区流动的态势,带动了大都市圈的逐步形成。有些地区,若干都市圈相互连接,进一步形成大经济区或城市群。


所谓都市圈,在空间形态上,简单地说,就是在一小时通勤圈,或已有核心城市周边50-70公里左右范围内(当然,不同地理环境有较大弹性),发展起一批小镇或若干小城,相互连接后形成新的城市网络体系。


从增长动能角度看,小镇小城需要新建改建大量居民住宅、公共基础设施,小镇小城之间用轨道交通等连接,产业聚集的小镇小城也要有制造业投资,这些都会形成可观的需求增长空间。


产业结构将会在空间调整重组。对成本敏感的制造业和中低端服务业企业转至都市圈的小镇小城,在降低成本的同时,亦可继续分享城市专业化分工体系的好处。高技术含量、高附加值的服务业和其他产业分布于城市核心区。由于产业发展已经进入分化重组、市场份额和利润向头部企业集中的阶段,都市圈的产业布局将有明显地域专业化、集中化特色,且集聚主要头部企业,一哄而起、遍地开花的可能性不大。


人口就业居住结构也得发生重要改变。城市核心区相当数量已退出一线工作岗位的老龄化人口可转至小镇小城,并形成养老特色的新社区。由核心区转到小镇小城的部分产业带走配套的就业人口。与此同时,都市圈的小镇小城可吸收大量农村进城和其他城市转入的人口。


如果把都市圈发展仅仅理解为扩大需求、调整产业和人口布局,那就低估了其应有的潜能和意义。在技术进步、绿色发展的大背景下,这一轮都市圈发展应该也完全可以不重复发达国家的老路,而走出一条具有中国特色和时代特色的绿色发展新路。从城市规划、能源、交通、建筑到各类产业发展,都可以采用绿色发展的理念、技术、工艺、材料、设备、方法等,如无废城市、海绵城市、分布式可再生能源、被动式建筑、新型空调等。在资金筹措上,采取绿色融资办法。还可积极探索生态资本服务价值核算方法,使之可度量、可货币化、可交易,推动绿色发展由主要是政府提供的公共产品转向企业个人能够日常进行的经济行为。


绿色发展要摆正人与自然的关系,以人为本。为了保护生态环境,划出一些特殊区域和特殊红线是必要的,但不意味着除此之外的其他区域特别是城市区域就可以放任不管了。城市是人们日常生产生活的地方,生态环境状况对人们生活质量更为直接密切的关系。国际上的有关成功案例表明,在城镇居民住宅区,不仅社区范围内要增加植被,建筑物的表面、顶部、阳台以至室内,都可以不同方式绿化,形成新的生态和生物多样性系统。目前城市核心区的一些居民尤其老龄人口有到都市圈小镇小城居住的需求,一个重要意愿就是房前屋后种花种菜种草,与自然亲密接触,提高生活质量。


还有一个大家很关心的问题:中国人是不是只能住高层建筑?在发达国家,一般在城市核心区有一些高层建筑,除此之外的其他城镇,基本上是低层独立住房,也就是我们说的“别墅”。中国为什么不能如此,通行的说法是中国人口多,人地关系紧张。然而,且不与中国全国相比,即使与东南沿海地区相比,日本人口密度也是高于我们的,但日本居民多数是独立住房。进入OECD行列的欧洲国家,大多数人口密度不低于我国沿海地区,独立住房是很普遍的。


一个基本逻辑是,城市化提高了居民居住用地效率,从全局看节约了土地。住在高层建筑还是住在低层独立住房,生活质量有相当大差异。在都市圈小镇小城建设中,如果能多建一些或基本上都建成低层独立住房,可以明显提高居民住房质量,从节约用地角度也是可接受的。


概括地说,都市圈发展通过疏解核心城市的结构性矛盾、扩展城市化空间,小分散、大集中,实现大城市超大城市的转型升级。都市圈的发展,重点是那个“圈”的发展,通过“圈”与核心城区的结构调整和再平衡,提升城市发展的空间、质量、效率和可持续性。具体说,有利于产业结构调整,特别是制造业在降成本的基础上提高专业化水平;有利于人口结构调整,大幅度改善居住环境和生活品质;有利于职住平衡,减缓拥堵、污染和通勤压力;有利于进城农民工和其他外来人口改进居住条件,获取应有的基本公共服务;有利于扩大投资和消费需求,提高已有产能利用率,形成重要的经济增长新动能;有利于带动创新和绿色发展,促进生产生活转向高质量、可持续、有韧性的新发展方式。


五、都市圈建设需要在六个方面深化改革、调整政策


回到现实,都市圈建设面临不少思想观念、体制机制和政策方面的阻力与约束,这就是深化改革要解决的问题。


首先,加快大城市城乡结合部的农村土地制度改革。十八届三中全会明确提出,农村集体建设用地与国有土地同价同权、同等入市,同时也要创造条件使宅基地流转。近些年虽有探索,但进展不及预期。面对建设都市圈的紧迫需求,大城市周边城乡结合部的农村土地制度改革不能再拖下去了。都市圈建设过程中,除特定公共用途要由国家征地外,一般应通过集体土地直接入市满足需求。


土地管理法已对集体建设用地入市开了口子。宅基地流转目前仍限于集体组织内部,而真正的需求是在外部。有观点认为宅基地属于集体财产,只能在集体组织内部流转。依此逻辑,国家所有的土地也只能在国有机构之间直接流转,那还有什么个人住房交易和房地产市场。宅基地流转过程中可能出现的问题完全可以有的放矢地加以解决,不能因为这些问题而回避这项改革。理论和实践都证明,农村集体土地进入市场才能真正保护农民利益,因为不流转不交易农民利益是多少都搞不清楚。


由来已久的小产权房问题也无法再回避了。说小产权房不符合规划,确实如此,本来就不允许盖,当然不可能有规划。但需要问一个基本问题:农民是否有在属于自己的土地上盖房子的权利?如果真正承认农民对土地的集体所有权,这个问题并不难回答。改革初期的联产承包制,就是把农民在自己的土地上生产什么、如何生产的权利还给农民。而现在面临的问题,是能不能把农民在自己的土地上是否盖房子、如何盖房子的权利还给农民。把这些权利还给农民了,并不意味着他们一定要盖房子、一定要流转宅基地,而是承认、保护他们的本应有的选择权。农民盖房子,也包括在国有土地上盖房子,都要服从于国家建设规划,这是另一个层面的问题。所谓的小产权房问题,首先是该给农民的权利不给,叠加了不符合国家建设规划,一个错误引出了另一个错误。解决这一问题,要从头开始,正本清源,在农村土地制度改革、建设都市圈的大框架下,应给农民的权利要给,应缴的税费要缴,不符合规划的要纠正,把小产权房问题解决与都市圈小镇小城住宅建设统筹推进。


第二,优先完善都市圈农村社会保障体系。对农地入市、宅基地流转,人们一个担心是有的农民会不会居无定所,影响稳定。过去长时期内,我们把农村土地作为农民安身立命的最后屏障,城里找不到工作了,还可以回到农村。这在过去是有道理的。随着市场经济的成熟和现代社会保障体系的发展,我们完全可以用现代社会保障体系替代农村土地这种原始的、低效率的保障方式,把稀缺的土地资源解放出来,实现高效率的配置利用。农地入市、宅基地流转获取的收入,应优先用于完善相应地区农村人口的社保体系,使他们与城里人一样不再依赖于土地保障,在提高土地利用效率、增加收入的同时,由更为有效和稳定的社会安全网托底。


第三,以强有力的制度政策措施防范以权谋私的腐败行为。在城乡结合部搞农地入市、宅基地流转,有些握有权力的干部会不会借机捞好处、搞腐败,也是大家所担心的。以往此类问题不仅存在,有些地方还相当严重。近年来反腐败力度加大,情况好转,但制度建设、政策措施必须挺在前面。可对一定级别的党政领导干部在城乡结合部的房屋交易行为实行严格审查制度,增强透明度和社会监督。对相关腐败案件从严惩处,并加强曝光,以起到警示作用。


第四,推动农村基层治理结构的改革转型。农村集体土地的所有权归集体组织,但这些年农村基层组织治理能力不足,有些地方家族势力过大,管理混乱,集体财产收入被装进少数干部腰包的事例时有披露。此外,随着由农村转为城市,传统的农村治理结构向城市社区治理结构转型也势在必行。所以,都市圈建设过程中,要加强相关农村基层组织建设,遏制基层腐败,完善乡村基层民主选举制度,认可并保障农民的合法权益,提高透明度,加强监督监管,集体经济组织管理和行政管理职能也要适当分开。这方面已有一些成功经验,可借鉴推广。


第五,国土空间规划形成机制也要改革、创新、完善。国家正在推动三规合一,很有必要,也提供了一个反思和改革的机会。空间规划很重要,定下来就要执行,要有权威性和强制力。然而,规划也是人制定的,人的认识具有局限性,也会出错,因此规划的调整和纠错机制不可缺少,这并不否定或削弱而是增强规划的权威性。关键一点是,规划不能无视而要尊重来自市场、社会和实践的信息。比如,大城市的城乡结合部出现大量“违规”的城中村,以致达到法不治众的程度,而这些城中村为众多外来人口特别是农民工提供了低成本居所,对城市发展、竞争力提升起到了非常重要的作用。到底是原有的规划错了还是如此之多的人民群众的选择错了?又如,近些年为推动区域平衡发展,对人口流出的部分中西部地区分配较多建设用地指标,利用率不高,有的开发区大量占有农地,招不来几个像样企业;而对人口流入、城市化潜力大的东南沿海地区,分配的建设用地指标相对较少,导致有项目缺土地,推动地价房价上升。这样的政策导向是否符合市场化、城市化发展规律,是否真正有利于区域协调发展,也需要反思并做出必要调整。


建设都市圈,应在空间规划的思路、机制和方法上做出必要调整和完善,有些地方可能需要重新规划。近期国务院将部分土地使用审批权下放给省一级政府,其中试点永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准,这些试点省区均为都市圈发展潜力大的地区。此项重要改革将有利于地方政府从各自实际出发,集中利用土地资源,为都市圈建设提供有力支持。


第六,创新都市圈建设的体制机制政策。建设都市圈要立足于调动市场力量,充分发掘全社会消费、投资和创新的潜能。政府是作用也很重要,问题是如何以正确的方式发挥正确的作用。大城市政府通常人员素质较高,组织协调能力较强,在建设都市圈过程中有很大创新空间。建议试行区带镇体制,即核心城市的一个区,带都市圈若干个镇,发展目标、责任、权利、利益都捆绑在一起,所带镇创造的GDP、财政收入、就业等,都算到区的名下;区所辖核心城区内需要疏解的功能,可优先转到所带小镇;同时区也要利用各种资源推进所带镇的规划、建设和运营。各个区所带镇之间既竞争、又合作,逐步形成有活力、有创造力、可持续的发展机制。


以上几个方面的改革都很重要,但都不容易,有的是长期以来未能啃下的硬骨头。深化改革的机制也很重要,应坚持顶层设计、基层试验。顶层设计,主要是指方向、划底线。所谓指方向,应当是明确改革要有利于推动城市化进程,有利于提高全要素生产率,有利于满足人民群众日益增长的美好生活的需要。所谓划底线,是指坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线。在此前提下,应当给地方、基层、企业和个人更大的自主选择的空间,允许、鼓励、保护担当精神和创新精神,因为究竟什么样的做法适合国情、省情、市情,事先并不清楚,需要通过大量试错纠错,才能找到对的办法。这是中国改革开放中被事实证明行之有效、应当继续坚持的一条基本经验。


六、推出作为快变量的建设都市圈一揽子改革发展计划


相对于短期刺激政策,改革通常被认为是慢变量。事实证明,在特定时期,如果相关条件基本具备,与发展方向契合的改革措施也可以成为快变量,更重要的是,这样的改革措施所激发的增长动能不仅体量更大,而且效率更高、可持续性更强。在此意义上,可以考虑推出建设都市圈的一揽子改革发展计划,要点如下。


——有关城市,重点是人口持续流入、发展潜能大的大城市或城市群,加快制定或修订都市圈建设规划,并尽早公布,起到提振信心、稳定预期的作用;


——开工建设一批前期准备充分的都市圈轨道交通、通信工程等基础设施建设项目;


——制定规划,并着手分期建设主要面向外来人口特别是农村进城人口的安居房工程;


——推动农地入市、宅基地流转,选择若干小镇,开展核心城市老龄人口下乡养老社区建设试点;


——引导、鼓励核心城市内相关制造业、服务业企业疏解至都市圈低成本区域,通过产业集聚、转型升级,逐步形成核心竞争力突出的专业化小镇;


——相应加快都市圈小镇小城商场、餐饮旅馆、教育、医疗卫生、体育健身、文化娱乐等基本公共服务和配套商业服务设施的建设;


——调整户籍政策和其他人口流动管理政策,为外来人口在都市圈小镇小城安居乐业、就业创业营造有利环境;


——相应推动与建设都市圈相关的各项体制机制改革和政策调整取得实质性进展;


——可选择粤港澳大湾区和若干发展潜力大的省会城市作为都市圈改革发展综合试验区,率先突破,取得可复制、可推广的经验。


初步估算,都市圈建设每年能够为全国经济增长提供至少0.5到1个百分点的增长动能,不仅为应对疫情冲击,更重要的是为今后相当长一个时期中速高质量发展提供有利支撑。