加快以人为核心的城市化，无论是对我国的短期增长，还是对我国的长期发展，都是一个需要高度重视、值得关注的领域。

以人为核心的城市化，这里的“人”，包括大量进城务工的农民工。现在很多城市放宽了落户限制，包括实行积分落户等，但执行中还存在只要白领、不要蓝领，只要大学生、不要农民工等问题。所以，以人为核心的城市化，主要是让农民工落户，就是农民工市民化。

经济增长，包括但不限于拥有以下四个相互关联的条件：一是有干活的人，劳动力资源比较丰富；二是有吸收劳动就业的产业，能保障劳动力就业；三是有消费这些产业的市场，消费力与生产力大体均衡；四是有支撑消费力的群体，消费旺盛的中等收入群体比重高。农民工市民化，可以释放上述四个增长条件。

第一，有利于再获人口红利。

自2012年起，我国劳动年龄人口连续8年减少，累计减少了2763万人。从数字来看，中国的人口红利似乎消失了。但对人口红利要多角度分析。只有劳动力，但不工作、不创造财富，是不会带来增长的。中国的劳动参与率是世界上最高的，这方面的人口红利依然存在。而只有参与率，但劳动时间太少也不行。从劳动者个体来看，中国的平均劳动时间长，没有多大潜力了。但劳动时间不仅要看个体，也要看总体，也就是全体劳动者一生的劳动时间，这方面中国还有很大的潜力，主要就在农民工。

由于农民工不能落户，很多人40多岁就回老家去了。因此，和城市劳动者相比，农民工一生相当于少工作了20年，虽然回到农村也可以干活，但主要从事的是相对效率低、收入低的农业。如果全国2.9亿农民工，每人在非农产业多干20年，60岁退休，相当于增加1.5亿劳动力，这是多大的人口红利！

第二，有利于保障产业链的安全性。

我国是世界第一的制造业大国，产业最齐全，产业配套能力最强，这主要也是靠农民工。目前农民工从事制造业的约8000万，占整个制造业从业人员的80%。

美国发起贸易摩擦后，包括这次疫情后，大家对我国产业链的安全性讨论较多。高科技产业的产业链安全，主要取决于科技。而传统产业的产业链安全，有很多因素，其中之一是农民工能不能市民化。

每年春节前后的1个月，都是全球供应链中最具冲击性的年度大事件，因为中国的农民工都回家过年了。这次疫情恰好发生在春节前后，国内疫情初步控制住后，开始复工复产。但复工复产面临很多难点，其中之一是农民工到岗率低。员工不到岗，可以复产，但难以达产。而复工率和达产率，很大程度上取决于农民工回城的规模和速度。如果农民工都在就业地的城市落户了，就不存在这个困难了。

最近几年，我国传统产业的企业有些转移了，原因之一是我国制造业的工资成本上升太快，这与农民工不能市民化也有很大关系。因为劳动力总量减少了，不提高工资就会转岗到其他城市。而如果农民工在城市落户了，跳槽的频繁就会相对降低，就不会轻易从一个城市转到另一个城市。

农民工不能市民化，频繁跳槽，结果很多农民工一生难以形成一个固定职业。农民工是制造业的主力军，农民工不能落户，不能稳定地发展成为“大国工匠”，就会带来高级技工严重短缺，制约制造业的高质量发展。

第三，有利于形成庞大市场。

我国的经济发展主要是建立在内需基础上的。我国拥有14亿人口支撑的庞大市场，但近几年社会消费品零售总额增长放缓，有一个因素，就是近3亿农民工的消费一直难以激发出来。农民工外出打拼20年，攒下的钱，多用于在老家盖了房子，没有多少余钱用于其他消费。

如果农民工得以市民化，会迅速壮大国内消费市场。如果我们的住房制度，不仅面向城市的户籍人口，也面向进城的农民工，多建设些农民工买得起、租得起的住房，城市住房就有很大潜力。这样，相关产品的消费和产量就会拉动起来，很多传统产业就不会过剩，经济增长也就拉动起来了。

第四，有利于壮大中等收入群体。

经过40年的快速发展，我国真正富起来成为中等收入群体的人口不过4亿人。2.9亿农民工，很少能进入中等收入群体。这是他们从事的行业决定的，农民工在居民服务、批发零售、交通运输、住宿餐饮等服务业的有1.48亿，从事制造业的8000万、建筑业的5000万，这些行业的平均收入都不高。很多农民工，工作20年就走了，少工作20年，减少了农民工一生的总收入，也就很难进入中等收入群体。农民工在外打拼挣的钱用在老家盖了房子，但这些房子不能进入市场，不能升值、不可变现。所以，农村居民财产性收入很少，总体上只相当于城镇居民的8.5%。缺少财产性收入，光靠打工收入，难以富起来。

总之，如果农民工能够在城市自由落户，他们就会相对固定自己的终生职业，有利于增加收入；可以多干20年，可以增加一生的收入；可以把多余的收入用于购买可增值的财产，增加财产性收入，从而有利于他们进入中等收入群体。中等收入群体扩大了，不仅有利于扩大市场，解决中国消费增长问题，促进经济增长，而且有利于形成“橄榄型”的社会结构，有利于社会的稳定。

农民工市民化是一项涉及面很广的重大改革，党中央已经做出了总体部署。这里就落实这项改革，提几点想法。

第一，城镇化改为城市化。

城市化与城镇化，一字之差，政策涵义不同。20年前提出城镇化时，有当时的时代背景，现在这些背景已经变了。20年来的实践证明，小城镇难以作为农业人口转移就业的主体空间形态，有些地区的小城镇可以发展起来，但在全国不具有普遍意义。

建议适时将城镇化改为城市化，这符合中央财经委第五次会议提出的“中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式”的重要判断，符合绝大多数农民工事实上已经在城市及城市群工作生活的实际情况。

第二，改革身份证制度。

通过身份证制度改革，可以推动实现农民工的市民化。建议在即将开展的第七次全国人口普查中，与换发新的身份证结合起来，使每一个普查到的人口都与其身份证吻合。

最近发布的《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》要求，“放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度”。这既是对户口制度的改革，也是对身份证制度的改革。原来的身份证，是按户籍所在地登记的。而以经常居住地登记户口制度，意味着身份证可以按常住地的住址登记，不必再按户口所在地的住址登记。

这样，可以根据经常居住地划分城市人口和乡村人口。农民工的经常居住地已经不是农村而是城市，持有在城市住址登记身份证的人口，就是城市人口，就应该享有常住地城市的权利和待遇。农民工登记的住址，可以是产权房，也可以是租赁房，这是租售同权的重要体现。

户籍在农村、身份证登记在城市的人口，可以保留其承包地的承包权，也可以鼓励其一次性卖断承包权，而不是卖经营权。这样，买断承包权的种田大户，可以不再每年缴纳土地流转费，可以大大减少种粮成本，调动他们的积极性，增加真正种地农民的收入，也可以增强中国农业的竞争力。

通过上述改革，可以彻底解决城市户籍人口、常住人口、管理人口的三个不同口径，彻底解决户籍人口城市化率、常住人口城市化率的两个不同口径。

第三，加快住房制度改革。

要使农民工在城市扎根，还要帮助他们解决在城市的住有所居问题。目前农民工在城市只是有地方住，但条件较差、功能不全，多住在“城中村”、集体宿舍、合租房甚至相邻的省份。高房价、高房租使他们在一二线城市根本买不起甚至租不起功能比较齐备的住房。中央提出要让全体人民住有所居，理应包括近3亿农民工，这是迟早要解决的问题。

我国住房结构性矛盾中最大的问题是城乡居住失衡，城市缺，农村多。2010年，城乡人口大体相当，都是6.7亿人；2019年，城镇人口增加到8.5亿，农村人口减少到5.5亿，城镇比农村多了3亿人。这10年，城市和农村都盖了不少的房子。但据有关方面按用电量估算的住房总量，农村住房的空置率大大高于城市，城市规模越大、空置率越低。

应该按照党的十九大的要求，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。住房制度，既要面向老市民的改善性需求，更要面向新市民的无房需求。要从供需双向发力，在需求侧，坚持“房住不炒”，严格控制首付比例，控制多房户购房。在供给侧，支持住房短缺城市增加低价商品房、租赁房供给，通过扩大供给来抑制房价上涨。

在疫情冲击下，应该启动主要面向农民工的安居工程建设，支持人口流入多、住房短缺城市，特别是在一二线城市，以及跨区域购买建设用地的办法，建设或改造成租赁房、人才公寓、共有产权房等。这对短期拉动经济增长，效果是最大的。面向农民工的安居工程，有市场、有商业模式、有土地、有劳动力，短期即可迅速拉动钢材、水泥和农民工就业，促进大量资金转为为工资，是短期拉动增长最有效的办法，也是长期保护产业链安全必须要解决的问题。

第四，加快用地结构调整。

高房价对实体经济、对科技创新的伤害极大。控制房价，要控制居住用地价格。控制居住用地价格，要扩大城市居住用地比例。

在长期形成的先生产、后生活的思维惯性下，我国对居住用地供给少，对工业商业等产业用地供给多。我国仅有0.3%的土地用作城市住宅（2.88万平方公里），美国的同一比例是1.4%（13.5万平方公里），日本是3%（1.1万平方公里）。

扩大居住用地，不是要占用耕地和生态用地，主要来源可以是现有农村集体经营性建设用地。如北京、上海等特大城市建设用地面积不小，但主要是农村集体经营性建设用地占地过多，如果拿出一部分来用于建设住宅，就可以很大程度上解决大量外地人的居住用地问题。

农村集体经营性建设用地改革试点，范围应该扩大到所有住房短缺的一二线城市，并允许用于租赁房、商品房、共有产权房的建设。住宅用地的多主体供给，可以拉低房价，是解决农民工住有所居的关键所在。

（本文系作者4月24日在央视财经“中国经济大讲堂”上的讲话）