试析“封闭贷款” 　

国务院研究室　　李晓西

　　(50人论坛.北京)中国经济体制改革过程中，出现了很多既不是计划经济又不是市场经济的政策，可以称之为经济转轨过程中的特别政策。这些政策有些是解决当前问题而出台的，有些是解决过渡问题而采取的。其中有些政策反映了经济体制转轨中的深层次矛盾，涉及到经济体制和制度建设中的重要内容，具有历史性价值，为制度经济学研究之不可多得、转眼即逝的宝贵资料。本文选取的“封闭贷款”政策，就是转轨过程中的一个典型的政策案例。从1997年到1999年，有关部门为此连发三个文件进行规范，充分反映了转轨时期过度性制度形成的过程，很值得研究。
　　一、封闭贷款政策形成、内容及效果
　　“封闭贷款”政策出台过程
　　“封闭贷款”最初是银行与企业在地方政府支持下自发搞起来的。早在1996年天津就有180户企业获得了封闭贷款，实行结果，银企都认为比较成功。1997年上半年，各地自发组织有关工业部门或企业去天津取经，随之在全国一些地方开始自发的试点。由于封闭贷款对解决特定条件下特定对象的融资困难，有一定作用，为促进这一自发性的创新事物规范发展，1997年9月1日，中国人民银行和国家经贸委联合下发出一份文件，题目是“关于支持国有亏损工业企业有销路、有效益产品生产的通知”，即银发（1997）385号文件。文件要求中国人民银行各省、自治区、直辖市、深圳经济特区分行，国有独资商业银行，各省、自治区、直辖市经贸委以及承担经贸委职责的地方经委和计经委，支持国有亏损工业企业有销路、有效益产品的生产，促使这些企业扭亏增盈。 1998年5月，国家经贸委和人民银行，在上海、天津分别召开了南、北片封闭贷款经济运行座谈会，交流经验，进一步推行封闭贷款。1998年6月，中国人民银行、国家经贸委与国家税务总局又联合发出了《关于进一步支持国有亏损工业企业有销路、有效益产品生产的补充通知》（银发265号）。补充通知指出：封闭贷款工作有进展，但也存在一些问题，如有的企业未严格执行封闭贷款的规定，将销货款挪作它用，致使贷款不能归位；有的银行对此项工作不够重视，没有作出具体部署；一些有关部门在办理贷款抵押时手续过于繁杂、收费偏高等等。这在一定程度上影响了对国有亏损企业的支持。补充通知主要内容有四条，一是重申385号文件，要各地加大支持力度；二是要求银行要积极帮助国有企业，同时要确保还贷；三是要求实行封闭贷款的企业要进一步深化改革，提高生产经营管理水平：四是有关部门提高办理抵押手续的效率，坚持杜绝乱收费。1999年8月，中国人民银行、国家经贸委、国家计委、财政部、国家税务总局又联合下发了《封闭贷款管理暂行办法》，对封闭贷款的条件、审核程序、管理方式等作出了统一规定。这个办法中，进一步明确了封闭贷款不是政策性贷款，是按商业性贷款方式操作的特殊的商业性贷款，由商业银行自主审核发放。与以往几个文件相比，这个《办法》有两点新的内容，一是对有关部门的配套政策要求。主要有税务、电力、法院、资产评估等部门，要求不要扣收封闭贷款专户的资金补交所欠税收和电费，遇涉及资产的法律诉讼时不要冻结封闭贷款的专户资金，减免封闭贷款企业在办理抵押、评估等手续时所涉及的各项费用等。二是提出了外贸企业实行封闭贷款由中国人民银行另行规定。央行制定了《外经贸企业封闭贷款管理暂行办法》，贷款将与企业出口创汇率及产品出口收汇率挂钩。
　　以上可以看到，封闭贷款这项政策是由下而上发展、规范起来的。它反映出经济生活中存在着某种需要，某种潜在市场，某种制度供给可能性；反映了政府部门对新出现的经济关系的某种敏感和共同兴趣。
　　“封闭贷款”最基本的要求及其改进？
　　 什么是“封闭贷款”？“封闭贷款”是指对企业部分有销路、有效益的产品，在资金投入、生产、产品销售的全过程中，实行封闭管理的一种贷款管理方式。实行产品“封闭贷款”的企业要对这类产品单独进行成本核算⒃谝猩枇⒆ɑВＶげ返幕亓畹ザ朗罩А?
　　什么样的企业才能得到封闭贷款？换言之，此类企业应具有什么条件？中国人民银行和国家经贸委的1997年规定提出了五个条件：1、该产品符合国家产业发展政策，确实有销路、有效益，产销率和现款回款率都在95%以上；2、企业必须提供银行认可的还款保证；3、该产品销货款要有一定比例用于归还老货款本息；4、企业负债率一般不高于90%；5、企业领导班子坚强有力，在改进经营管理方面已采取实际措施。这五个条件是很合理的，必要的，是保证借款能还的基本条件。如果企业符合这五个条件，银行可以通过提供票据贴现、买方信贷、信用证抵押贷款和封闭贷款等多种办法予以支持。1999年《办法》中也提出五条，但与上面五条已有较大改进。这五条是：1、企业亏损严重，按《贷款通则》规定的条件难以获得贷款，但政府已决定救助并有贷款人认可的具体救助方案的（本办法所指政府为县级及县以上人民政府）；这一条更明确发贷款对象。2、企业部分产品有市场、有效益、有订单；这一条以前也有规定，但这里规定更原则些，以适应不同地区的不同情况。3、该企业对这部分产品能够实行封闭核算，做到供、产、销单独记账，成本费用单独核算，效益利润单独反映；增加这一条很重要，是从前一段工作中总结出来的一条重要经验。4、产品符合“购货鉴证”要求，具有购货方银行签发的信用证、承兑汇票或贷款人认可的其他付款承诺；5、能够提供贷款人认可的担保等条件。这4、5两条，对产品和企业的信用问题，进行了专门规定。相比之下，比原来的五条更扎实了。
　　关于实施封闭贷款的程序。可归纳为五步：一是企业提出贷款申请，提交书面申请和相关资料。规定有6方面资料，很具体详实；二是贷款人对企业的资格审查，对企业贷款实施封闭运行的可行性进行评估。原则上应在受理贷款申请之日起十五个工作日内正式答复。经贸委推荐，商业银行自主审查。 三是对获得贷款承诺的企业，政府有关部门要帮助落实评估审定阶段的各项条件。四是贷款人与企业签订“封闭贷款协议书”。五是贷款人对企业进行贷款。同时，按央行规定的流动资金贷款利率执行。
　　其中第三步很重要。企业在办理资料评估、抵押和担保等手续的费用，当地政府有关部门如经贸委，要帮助企业落实有关优惠政策，如减半收费；不重视评估和收费政策，可能发生的土地登记费、房屋所有权登记费等行政性收费，均免收。当然，有关部门还要督促企业设专户管理，并做到供、产、销单独记账，成本费用单独核算，收入、利润单独反映。要督促企业不要用这笔贷款去支付拖欠的工资，也防止其他部门在封闭运行期间，用专户的贷款扣取老的欠税、各种费用，即使银行也不能在这个账户上扣收老的欠款和欠息，切实做到对企业所欠的“税、费、贷” 一律不在专户中扣缴。
　　省市执行情况
　　 385号文件下达一年后，据国家经贸委初步统计，只有一半的省市落实了实际贷款企业，数额也是不大的。请看下表：
　　封闭贷款情况表 截止1998年8月30日

封闭贷款情况表 截止1998年8月30日

　　从各方反映看，封闭贷款已取得一定效果，但总体上推进速度不快。相当多的省市，还处于调查评估阶段。据了解，本表中的承贷大户是工商银行。
　　既然封闭贷款产生是有内在冲动的，中央有关部门已明确给予支持，为什么发展不快？其实，进展不快并不表明地方政府、部门和企业不积极，而是因为其他原因。首先我们来看看省一级政府的态度。
　　应当说，省政府是积极的，但对封闭贷款不很熟悉，既需要一段时间去调研，还需要一个环节一个环节去落实。 下面主要以江苏和湖南为例。
　　江苏省于1997年10月24日，即385号文件三个月后，发出了苏银发（1997）591号文件。本文件除转发了385号文件外，还提出了具体落实措施。在文件中，提出五点实施意见，一是明确发行封闭贷款的金融机构是国有独资商业银行，有贷款业务的其他商业银行、城市合作银行和非银行金融机构可参照执行。封闭贷款用于国有亏损工业企业有销路、有效益的产品生产，促使这些企业扭亏增盈。二是明确了申请封闭贷款和条件：要符合385号文件提出的条件，此外还特别指出，对该产品销货款用于归还老货款本息的比例，具体规定为不得低于20%，即把385号文件中五个条件中的第三条更具体化了。三是提出了封闭贷款的申请、发放程序。具体是：国有亏损工业企业经当地经委（计经委）认可或由当地经委（计经委）推荐后向其基本开户银行提出书面申请，经基本开户银行审查通过。取得封闭贷款需要以抵押、担保、商业票据贴现、国内信用证议付、出口信用证打包贷款等方式，确保贷款的封闭运行和到期回收。省上还具体规定了封闭贷款期限，最长不超过一年，利率按短期贷款法定利率执行，原则上不上浮。四是规定了封闭贷款的管理、监督与检查。这一条款，比385号文件规定具体得多，细致得多。他们要求对封闭贷款资金做到“专户专用、专款专用”，企业要对实施封闭贷款的产品单独设账核算，并在银行开立专户；凡一家银行对企业已发放封闭贷款的，其他银行不得接收该企业、该产品的销货回笼款，否则，视同扰乱金融秩序；封闭贷款资金不能作为长期资金使用，不能用于固定资产投资，不能用于缴纳税款、发放工资或弥补亏损；企业要定期将封闭贷款的使用情况报送封闭贷款的银行；经委（计经委）要帮助、督促企业用好封闭贷款。五是要求各地人民银行和经委加强对此项工作领导，及时向省有关部门反映和汇报。
　　1998年6月，中国人民银行江苏省分行、江苏省计划与经济委员会，又发出了《关于实施封闭贷款、支持有市场、有效益产品生产的意见》，即苏银发（1998）258号文件。这一文件是在近一年的调研基础上搞出来的，更深入，更具体，更有针对性。文件对实施封闭贷款提出八条意见，并附了三份重要操作规程，一是“封闭贷款操作办法”，二是“实行封闭贷款企业还款承诺书（样本）”，三是“封闭贷款申请表”。这个文件很有价值，这里将其要点简介一下。八条意见主要有：一是进一步统一对实施封闭贷款工作的认识；二是严格筛选封闭贷款的企业和产品。有新意的是，所选企业不能是救而不活者，产品不能是有销无长者；对逃废银行债务的企业，濒临破产或已申请破产的企业，不能发放封闭贷款，对兼并及减员增效企业在原贷款债权债务落实情况下可以发放封闭贷款。三是申请封闭贷款的企业内部必须实行有效封闭运行。四是金融部门要严格实行专户管理。五是各部门要协助搞好封闭贷款管理。为了确保封闭贷款专户只承担使用封闭贷款生产产品部分的相关费用，对企业原欠有关部门的水电气费、往来款、货款等，不能从封闭贷款专用账户中扣收，水电气部门不得借故停水、停电、停气；各地法院在办理有关经济纠纷中不能查封此专户，税务部门不得从封闭账户中扣收企业原欠税款等。六是封闭贷款必须实行有效抵押担保。各市县政府应筹集资金建立担保基金，有条件的可成立独立法人的担保基金公司；或采用有效资产抵押担保和企业信用担保；已清产核资过的企业进行资产抵押，不再进行资产评估，有关部门在办理登记手续时，只能收取基本工本费。七是简化审批程序，加强资金调度。各国有商业银行，其他商业银行和城乡信用社，不论是对国有集体企业还是乡镇、联营、股份制企业，只要具备封闭贷款条件，均可提供封闭贷款支持，适当简化审批手续，省各商业行要加强资金调剂调度。封闭贷款不纳入基层行存贷比例考核。八是加强领导和组织协调。“封闭贷款操作办法”主要是对申请者条件，抵押和担保，申请程序和报送材料、银行支持办法，专户管理和封闭运行，监督检查与考核，进行了更为细致地规定。
　　湖南省经委和人民银行湖南省分行是1997年12月发出关于印发《湖南省国有亏损工业企业有销路、有效益产品生产和销售“封闭贷款”管理试行办法》的通知的文件，即湘银发（1997）305号文件。在通知中，要求各国有商业银行省分行在开户企业中挑选1到2户符合条件的企业，按照“双方推荐、共同考察、加强管理、逐步探索”的原则进行试点。作为通知附件的《管理试行办法》，共分五章22条。其与苏银发591号文件不同之处有：对有销路、有效益产品要求更高了，要求是该企业的主导产品；对产品销货款收入归还老贷款本息的比例，要求不低于10%，而江苏规定是20%；在申请封闭贷款的企业条件上，还加了一条：企业无多头开户现象；对贷款申请程序上，有更具体化的要求：要向开户银行提供申请封闭贷款产品的销售合同、产品单独成本核算情况、合法有效的担保、抵押手续和企业改进经营管理的措施等；而在贷款发放上，要先经省分行同意后，才由开户银行与企业签订封闭贷款合同，办理有关手续。但是湖南没有规定封闭贷款的期限，只是说，不允许人为缩短贷款期限或提高贷款利率。湖南对专户资金管理规定更严格，比如有这样一条，专户资金的使用除工资性支出外，一律采用转账结算，不得提取现金。尤其值得一提的是，湖南专门列出了“罚则”，对企业有八种行为之一者即要惩罚：产销率和销货款回收率未达到95%的；产品经营不善出现亏损的；拖欠“封闭贷款”利息的；未按要求对封闭产品进行单独成本核算的；该产品销货款及其他收入包括现金收入未进入专户核算的；编造用途，从专户开支与封闭产品无关费用的；挤占挪用“封闭贷款”资金的；在“封闭贷款”运作期间，未经开户银行同意进行租赁、兼并、分立、破产等形式改制的。对开户银行有下列行为之一者也要惩罚：一是试行封闭贷款的开户银行违反封闭贷款管理办法或封闭贷款管理不严的；违反信贷政策规定的；在计收规定贷款利息之外收取其他任何费用的。显然，比较江苏省规定，湖南省的规定对企业是比较严格的，对银行要求是比较高的。
　　试点企业效果如何？试点单位反映如何呢？总的看，封闭贷款的效果是比较明显的。使用了封闭贷款企业的生产、经营状况均有了不同程度的好转。截止1998年6月底，南京有12户正在进行封闭贷款，已落实了7户，到位资金是3200万元，主要是工商银行和交通银行的试点单位。江苏南通棉纺厂得到了对其32支细纱生产的封闭贷款，在不到一年时间里，贷款投入的资金已经转了几圈，不仅及时还了本付了息，还改善了企业的经营状况，效果很好。湖南湘潭锰矿厂和省建筑陶瓷厂依靠封闭贷款起死复生。湘潭锰矿厂在已经全部停产并亏损16000万元的情况下，将5000万封闭贷款用到企业龙头5号锰铁炉上。一年后企业扭亏，不仅补发了企业24000名员工的工资，还偿还了银行的部分本息。齐齐哈尔市，1997年就有10家企业进行了封闭贷款，当年完成工业产值和销售收入分别增长19%和17%，亏损额减少60%。其中三户军工企业年底除按期偿还全部本息外，还偿还了长期拖欠的利息918万。河北省17户获得“封闭贷款”的企业，到1998年9月底，已有10户扭亏为盈。
　　由于这项工作开始时间还不长，全面的效果评价还难以作出。但从试点企业反映看，多数认为封闭贷款政策对企业很有帮助。当然，这种有效性的评价还主要限于对亏损企业经营转变角度，还不是封闭贷款的全（社会）投入与全（社会）收益的比较，因此，对此还需要进一步研究。
　　 二、三个典型案例分析
　　案例一：江苏省、市封闭贷款情况
　　在此案例中，我们用两个具体附件来深入一步说明情况。一是江苏省实行封闭贷款企业还款承诺书（样本），其中有与无锡市的比较；二是1998年上半年苏州市推行封闭贷款企业一览表 。
　　 附件一：
　　实行封闭贷款企业还款承诺书（样本）
　　根据封闭贷款的实施意见，为支持有市场、有订单、有效益产品的生产，经申请贷款企业、企业主管部门、经委、承贷银行、担保单位五方共同商量，特签订借、还款承诺书：
　　银行同意贷款额度 万元，贷款利率 ‰月。
　　贷款时间199 年 月 日
　　还款时间199 年 月 日
　　1、借款企业承诺按实施意见的各项规定执行，并将贷款额3%的个人风险抵押金上缴企业主管部门（注：无锡市将此处改为“企业法人将 万元的个人风险抵押金存入承贷银行”），到期不能归还贷款，愿将个人风险抵押金用于冲减贷款余额。
　　2、贷款企业主管部门承诺按实施意见的有关规定实施，对企业生产、经营的全过程进行指导、监督，并在借款企业无法如期足额归还贷款时，在贷款到期15天内负责协调企业归还贷款。（注，无锡市在归还贷款后加上了“本息”后注“不计算逾期利息”）。
　　3、市经委承诺在封闭贷款期内，对企业、企业主管部门实行建档、立卡，协助企业主管部门实施全过程跟踪管理，并在贷款逾期一个月内及时协调解决。{此段后，无锡市加上了“贷款本息的归还（不计算逾期利息）”一句。}
　　4、担保单位承诺，在贷款企业不能按期还本付息，企业主管部门和市经委协调无效后，代贷款企业偿还贷款余额及本息。（注：这第五条是无锡市自已定的）
　　承贷银行代表（签字）
　　　申请贷款企业法人代表（签字）
　　 贷款企业主管单位代表（签字）
　　　 担保单位法人代表（签字）
　　 市经委代表（签字）
　　
　　　一九九 年 月 日
　　注：此“承诺书”（样本）系中国人民银行江苏省分行、江苏省计划与经济委员会下发的苏银发（1998）258号文件（1998年6月印发）中提供的。无锡市执行的也是这个承诺书，但有所改动。我把几点有实质影响的改动注标在行文里了。
　　简短的评语：研究这份承诺书（样本），比较省与市在“承诺书”行文上的差别，可以看到这样几个特点：一是省市政府对封闭贷款这项工作做得很细，越来越细，对封闭贷款主要涉及到的方面已经有了基本的把握，本承诺书明确提出了五方签字，这是对封闭贷款中关键当事人和责权关系有了明确把握后才得出的肯定性结论，反映了落实政策的认识和研究第一阶段告结束了。二是本承诺书反映出，作为牵头部门的银行和经委，对借贷方应协商、确定的主要内容条款有了基本的把握，主要是对承贷银行的要求，对借款企业的要求，以及对担保单位的要求，都要非常明确的用文字表达出来，才能使各方同意签字。三是无锡市在使用这张承诺书时，又根据自己情况作了改动。这几处改动，反映出具体执行中，问题越来越细，越具体。比如，将贷款额的3%作为个人风险抵押金交主管部门，这一条肯定承贷银行不很放心。从我贷的钱中拿出风险抵押，又交给企业主管部门，这不行。必须让企业法人将几万元的个人风险抵押金存入承贷银行来，这才叫个人风险抵押。显然，这一改动，充分照顾了承贷银行的想法。又比如，担保单位不仅是信用担保，而是万一情况下要代为还贷。这一条很厉害，肯定是承贷银行对担保方的一种要求，市经委通过做工作，才使担保方同意写入这一条。而无锡市加上逾期贷款不再算息，则是企业方提出来的。这个想法也很细致了。从中可看到，承贷银行和借款企业达成这个协议，是互有妥协的，也是坚持各自基本利益的。
　　附件二：
　　1998年上半年苏州市推行封闭贷款企业一览表 单位：万元