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余永定:今年经济增长应实现2.5%,实行创纪录扩张性财政政策完全正确
发布:2020-08-19    来源:搜狐财经    阅读:1629次   

全年创造900万新增就业是否困难?财政赤字货币化是否应该考虑退出机制?搜狐财经对话了中国社会科学院学部委员余永定博士。

余永定分析指出,全年新增900万就业对经济增速的要求在4%-5%左右,远高于估计的2020年GDP增速。这也意味着,创造900万新增工作岗位的任务是艰巨的。

“脱离经济增长谈稳就业等于缘木求鱼。”余永定认为,把保就业和保增长对立起来的观点是完全错误的。 “不谈经济增长的就业增长,会滋生腐败、产生道德风险。例如,通过增加政府和国企的冗员来完成就业目标。没有增长的新增就业只能是新增隐性失业,是人均收入的下降。“

谈及如何看待政府债务问题,余永定认为,在当前情况下,政府财政突破3%的红线是完全正确的。在2020年财政预算报告中,财政部2020年财政赤字将达到3.76万亿,财政赤字率将为3.6%以上。这两个数字实际上锁定了政府名义GDP的增长目标,即5.4%。

他指出,财政收入增速下降的幅度往往会超过GDP增速下降的幅度。对今年下半年中国财政状况会进一步恶化必须保持高度警觉。

不少学者认为消费会成为2020年经济增长的动力。余永定表示,疫情的前景依然不明,居民不可能会报复性消费。相反,他们的首要任务是补充在疫情中损耗掉的储蓄。

关于扩张性货币政策是否要考虑退出机制,余永定认为货币政策应该继续保持宽松,直至经济恢复正常增长、通货收缩的危险被彻底克服

他认为,在经济不景气时期,货币政策难以充分发挥作用。因而,必须是财政政策主导,货币政策辅助。如果政府继续执行甚至进一步加大财政政策的扩张力度,必然会出现国债发售导致利息率上升压力加剧的问题。这时候就特别需要货币政策的支持。

“由于消费需求在很大程度上是内生的,净出口受制于外部环境,固定资产投资,特别是基础设施投资应该成为恢复经济增长的主要推动力。”他表示,在增长预期不佳、企业投资动力不足的情况下,政府只能主要通过基础设施投资的“乘数效应”和“挤入效应”提高经济增速。

“政府在2020年执行创纪录的扩张性财政政策是完全正确的。”余永定认为,为了满足基础设施投资的资金需求,除进一步动员社会资金之外,政府财政还需进一步发力。

2020年下半年政府面临的最大“两难”问题是“如果坚持扩张性财政政策,甚至进一步强化扩张力度,中国的财政状况会因GDP名义增速低于预期、财政收入减少而恶化。如果“知难而退”,由于财政收入减少,缩小财政支出,降低扩张力度,中国经济增速将进一步下跌,经济甚至会最终陷入债务-通缩的恶性循环。”余永定说。

中国社会科学院学部委员 余永定

搜狐财经:《政府工作报告》对2020年就业政策设定的具体目标是:城镇新增就业900万人以上,城镇调查失业率为6%左右,城镇登记失业率5.5%左右。全年创造900万新增就业是否困难? 实现目标所“隐含”的相应GDP增速大约是多少?增速区间大致是多少?

余永定:要回答这个问题,首先要考虑2020年GDP的增速将会有多高。不同的研究机构给出了不同答案。例如,国际货币基金组织预测2020年中国经济增长速度将为1%;非常具有权威性的许宪春教授认为可达到2%;中国宏观经济论坛(CMF)则认为可以达到3%左右。我们可以假设2020年中国实际GDP的增长为2.5%。

其次,要确定整个经济的就业弹性。根据最近十几年的资料,可以假设中国经济的就业弹性为0.38。由于2019年就业人数为4.4247亿,新增就业900万意味着就业增长目标为2%。最后可以推出为了实现新增就业900万的目标,GDP的增速应该达到5.3%。有人用的简单经验公式是:一个新增就业对应30万元的GDP增量。因而,900万新增就业对应3%的GDP增速。

还有另一种思路:假设新增就业完全来自第三产业。第三产业的就业占全部7.7亿就业人口的47.4%,为3.6亿人。新增900万,意味着第三产业就业劳动力应增加2.5%。假设第三产业的就业弹性为0.7,则第三产业增加值的增速应为0.025/0.7=3.6%。当然,由于第三产业受疫情的冲击最为严重,很难设想,第三产业增加值的增速会明显超过GDP增速,可以吸收全部或大部分新增劳动人口。

除新增就业人口900万这一目标外,政府还提出城镇登记失业率5.5%左右的目标,吴金铎先生根据奥肯定律,估算出相应的实际GDP增速应为3.973%。

总之,可以看到,增长是增就业的必要条件,大部分估算所要求的经济增速在4%-5%左右,高于我们估计的2020年GDP增速。这也意味着,创造900万新增工作岗位的任务是艰巨的。

搜狐财经:今年的政府工作报告在经济增长目标上虽然没有设定具体数值,但是设定了保就业等方面的目标,您认为经济增长目标和就业目标是否在对立面?如何才能提高就业弹性呢?

余永定:把保就业和保增长对立起来的观点是完全错误的。脱离经济增长谈稳就业等于缘木求鱼,在很大程度上是把就业问题变成失业救济和降低劳动效率问题(如何让200个人干100个人的工作)。没有增长的新增就业只能是新增隐性失业,是人均收入的下降。不谈经济增长的就业增长,还会滋生腐败、产生道德风险。例如,通过增加政府和国企的冗员来完成就业目标。

通过改变产业结构增加就业的还有一定余地,但余地不大。通过结构调整可以增加就业。但如果这种调整导致了资源配置的改善,经济增速应该会同时提高。

搜狐财经:你曾提出经济增速不能再低于6%是中国经济要守住的底线,您所提到的底线是什么?

余永定:我在2019年提出中国不应让GDP增速跌破6%主要考虑以下5点:

1. 中国的潜在经济增速应该不低于6%。所有宏观经济政策的目标都是要让实际经济增速维持在潜在经济增速所要求的水平上。

2. 多年以来, PPI负增长、核心CPI很低,通货收缩危险大于通货膨胀危险。如果让经济增速进一步下降,中国经济有陷入通货收缩的危险。

3. 自2010年以来,中国经济增速几乎是逐季下跌,市场形成中国经济将继续下跌的预期。此种预期导致企业投资积极性下降,经济增速下降出现自我实现的倾斜。

4. 众多经济、金融指标(如企业杠杆率)在恶化,GDP或GDP增速是大多数指标的分母,为了不使这些指标恶化,需要提高GDP增速。

5. 中国经济依然存在缩小同西方国家,特别是同美国的差距问题,提高经济增速,尽快缩小同美国的差距有利于中国的经济安全。

由于新冠肺疫情,中国经济供给面受到冲击。假设疫情得到全面控制,全面复工复产,中国经济下半年的增速可恢复到6%的潜在经济增速,2020年中国实际GDP增速应为2.5%。主张力争2.5%同当年主张力争6%在逻辑上是一致的。

搜狐财经:很多人主张慎用扩张性的财政货币政策的一个理由是担心政府债务问题,您如何看待目前政府债务问题?

余永定:我不喜欢这种讨论问题的方式。谁会主张不慎用财政货币政策呢?政府工作报告确定2020年财政赤字3.76万亿,赤字率3.6%。这算是慎用财政政策还是不慎用财政政策呢?难道主张进一步加强财政政策的扩张力度就是不慎用扩张性的财政货币政策吗?我有三点看法:

1. 在当前情况下,政府财政突破3%的红线是完全正确的。

2. 在2020年财政预算报告中,财政部2020年财政赤字将达到3.76万亿,财政赤字率将为3.6%以上。这两个数字实际上锁定了政府名义GDP的增长目标,即5.4%。

3. 3.76万亿财政赤字和3.6%的赤字率恐怕还不能以给经济提供足够的刺激,使经济实现2.5%的增长速度,遑论实现5.4%的名义GDP增速。问题不在于慎重不慎重,而在于你是否希望实现2.5%的实际增速或5.4%的名义增速。

2020年前半年GDP增速为-1.6%的情况下,如果你没有增长目标,情况另当别论。如果你还希望达到到2.5%,或更高的增速目标。财政政策的扩张力度就还需进一步加强。“为未来留下政策空间”?什么是“政策空间”?如果赤字率3.6%是留下了政策空间,赤字率上升到5%就是没有留下政策空间吗?留下这种“空间”又何意义?打个比方(讨论经济问题是很忌讳打比方的),生病发烧38度,遵医嘱应服用某一剂量的阿斯匹林,你能说应少吃一点,以便为发烧到40度时留下“服药空间”吗?诚然,赤字率上升会导致国债余额对GDP比上升。

中国国债余额对GDP比目前不超过50%,而日本为250%,美国为100%。中国要留多少空间呢?这个空间要留到什么时候呢?国债余额对GDP比的稳态值等于赤字率除以GDP增速。中国90年代末2000年代初的经验证明,采用扩张性财政政策刺激经济增长,国债余额对GDP比最终会下降。当时中国财政状况不佳,但由于执行了积极的财政政策,到2007年财政赤字对GDP的比降到了0.8%,国债余额对GDP比仅为22%。

2020年的计划全国一般公共预算收入21.03万亿元,计划全国一般公共预算支出24.79万亿元。2019年全国一般公共预算收入190382亿元。同2019年相比,2020年财政收入计划增加10.5%。问题是,如果2020年名义GDP增速达不到5.4%,甚至可能连4.5%的名义增速(2.5%实际增速+2%通胀率)都达不到,更何况政府还会继续推出减税降费措施。

一方面,我们难于实现21.03万亿元的财政收入目标。

另一方面,由于支出刚性,2020年财政支出大概不会有明显下降。在这种情况下,中国很难把财政赤字限制在3.76万亿元、维持3.6%的赤字率。事实上,2020年第一季度GDP增速为-6.8%。与此同时,全国一般公共预算收入同比下降14.3%,全国一般公共预算支出同比下降5.7%。结果,第一季度财政赤字率由去年的2.8%上升到4.5%。

显而易见,中国2020年第一季度财政状况的恶化不是支出增加太快,而是财政收入减少太快造成的。而财政收入减少的最主要原因则是经济增长速度的下降。不仅如此,财政收入增速下降的幅度往往会超过GDP增速下降的幅度。对今年下半年中国财政状况会进一步恶化我们必须保持高度警觉。令人遗憾的是,经济学界对于这个问题似乎并未予以足够关注。

搜狐财经:消费占中国GDP的55%,在2020年第一季度下降11%的基础上,第二季度又下降了3.9%。在您看来,消费是否会成为今年剩余时间内的主要增长动力?

余永定:我前面提到如2020年下半年GDP增速为6%全年GDP增速可达到2.5%,是从供给能力的角度来看的。2020年下半年GDP增速是否能够实现6%的增长,取决于同期总需求的增长速度是否能够达到6%。

总需求是由消费、投资和净出口三部分构成的。首先我们需要估计一下消费需求的增长速度。由于必要的统计材料的缺失(如我们没有最终消费、资本形成的季度数、政府也未公布平减指数),我们只好利用一些替代变量来进行讨论有效需求是否充分的问题。

不少学者认为消费会成为2020年经济增长的动力。换言之,消费需求增速应该超过GDP增速。但消费增速是收入、收入预期的函数,在疫情刚刚结束、疫情的前景依然不明,居民不可能会报复性消费,相反,他们的首要任务是补充在疫情中损耗掉的储蓄。假设2020年消费增速等于GDP增长速度,为2.5%,消费占GDP比重为55%左右,其对2020年GDP增长的贡献应为1.4个百分点。

净出口占GDP的比例不足1%,无论其增速是正还是负,对GDP增长的贡献不会太大。我们可以假设其为0(既无推动也没拉后腿)。这样,剩下的1.1%的增长贡献应该来自投资。投资占GDP比例为43%,因而,2020年投资增速应该为2.6%。由于在2020上半年固定资产投资的增速为-3.1%,为使2020年全年固定资产投资能够有2.6%的增长,在2020年下半年国定资产投资的增速要显著高于2.6%。

固定资产投资包括制造业投资、房地产投资、基础设施投资和“其他投资”四部分。 2020年前半年制造业投资下降11.7%、房地产开发投资增长1.9%。根据一般经验,制造业投资增长会滞后于固定资产投资增长数季度或数年。

房地产投资由于政府调控,乐观的估计,全年增速在5%左右。“其他投资”增速同固定资产投资速度大体相当(其比重比较稳定)。这样,为使2020年全年固定资产投资增速达到2.6%,在固定资产投资中占比为25%的基础设施投资增速就需要保持非常高的增速。由于2020年前半年基础设施投资增速是-2.7%,这就要求基础设施投资在下半年保持异常高的增速。

公开资料显示2019年全年基础设施投资额为18.2万亿元。但经“挤水分”后实际投资额可能仅为11-12万亿元。我们估计,为了使GDP增速达到2.5%,2020年基础设施投资额应为12-13万亿元。

政府在2020年打算为基础设施投资提供多少资金呢?我们可以得到的公开信息为:财政赤字3.76万亿元,1万亿元抗疫特别国债,3.75万亿元地方专项债,3万亿元上年结转、调入。2020年相计划的发债规模为8.51万亿元。

问题是,我们不知道政府预算中(包括通过发债筹集的资金中)有多少是用于基础设施投资的。根据我们的粗略估算,政府预算中用于基础设施投资的资金总额约为7.22万亿元。换言之,尽管2020年财政政策的扩张程度明显超过往年,但同基础设施投资资金需求来看,2020年政府预算的扩张程度可能仍嫌不够。

从总体上来说,由于中国的主要危险是通缩,中国依然有经常项目顺差,中国还可以进一步扩大投资需求。但由于整个投资环境不利于私人投资,还需政府使用预算资金(包括发行各种债券的收入)支持基础设施投资。通过政府支持的投资创造挤入效应,带动私人投资。

搜狐财经:你曾表示中国应该坚定地采取扩张性财政政策,政府应该发行更多的债券来为额外的基础设施投资融资,包括量化宽松。财政赤字货币化后会导致难以解决的分配问题,是否应该考虑退出机制。

余永定:关于扩张性货币政策是否要退出的问题,我以为货币政策要继续保持宽松,直至经济恢复正常增长,通货收缩的危险被彻底克服(例如,CPI保持在3%左右、PPI为正等)。在经济不景气时期,货币政策难以充分发挥作用。因而,必须是财政政策主导,货币政策辅助。如果政府继续执行甚至进一步加大财政政策的扩张力度,必然会出现国债发售导致利息率上升压力加剧的问题。

此时,央行就需要采取各种政策工具压低利息率,为了抵消扩张性财政政策的挤出效应,央行就可以考虑采取量宽政策。扩张性财政、货币政策不可避免会产生一系列副作用。但我们应该抓主要矛盾,尽快使经济恢复正常增长。其他问题可以在以后相机解决。

由于受有效需求的约束,实际GDP增长2020全年达到2.5%有相当难度,遑论名义增速5.4%。因而,必须采取扩张性财政政策刺激和补充有效需求,否则无法保证900万新增就业。靠进一步地压缩财政开支只会使得经济增速进一步下降,从而陷入增速下降-杠杆率上升-增速进一步下降-杠杆率进一步上升的恶性循环。

中国目前的主要问题是提高经济增长速度而不是降低杠杆率。降低杠杆率的问题可以往后放一放。事实上,现在所有的国家都在毫无顾忌地增加本国的杠杆率,中国是最有条件、最有资格增加政府杠杆率的国家,为什么偏偏中国要犹豫不决呢?

总之,新冠疫情对中国经济的冲击是极为严重的。2020年中国经济增速可能将创下改革开放以来的最低水平。为了实现尽可能高的经济增长,政府必须实行扩张性财政、货币政策刺激有效需求。政府固然应该在刺激消费、出口和固定资产投资三个方面同时发力,但由于消费需求在很大程度上是内生的,净出口受制于外部环境,固定资产投资,特别是基础设施投资应该成为恢复经济增长的主要推动力。在增长预期不佳、企业投资动力不足的情况下,政府只能主要通过基础设施投资的“乘数效应”和“挤入效应”提高经济增速。

政府在2020年执行创纪录的扩张性财政政策是完全正确的。但是,为了实现政府财政预算中隐含的经济增长目标,基础设施投资的力度还需进一步提高。为了满足基础设施投资的资金需求,除进一步动员社会资金之外,政府财政还需进一步发力。由于政府融资方式已经从银行信贷(以及影子银行与非传统信贷)主导的模式向政府债券主导的模式转换。

今年及未来1-2年执行更为积极的财政政策,需要大规模发行政府债券来解决融资问题。政府债券特别是国债、特别国债、专项债等发行可能需要继续扩大,同时地方城投债规模可能需要持续扩张。否则,难以在保障民生的同时,动员足够资金支持基础设施投资以刺激经济增长。

在主要依靠政府债券融资支持基础设施投资的情况下,央行和财政部之间的配合至关重要。近期债券市场收益率快速上升显示政府债券大规模发行对市场具有较为负面的影响。除采用包括降低准备金率在内的传统扩张性货币政策以压低国债收益率、抑制挤出效应外,央行还可能不得不考虑在中国实行“量宽”政策,对冲大规模发行政府债券产生的挤出效应。

我们面临的两难挑战是:进一步加强财政政策的扩张力度还是为了避免财政状况的恶化而接受较低的GDP增速。如果坚持扩张性财政政策,甚至进一步强化扩张力度,中国的财政状况会因GDP名义增速低于预期、财政收入减少而恶化。

如果“知难而退”,由于财政收入减少,缩小财政支出,降低扩张力度,中国经济增速将进一步下跌。在这种情况下,失业等民生问题将无从解决,各种经济指标如企业杠杆率、银行不良率等将持续恶化,经济甚至会最终陷入债务-通缩的恶性循环。

“两害取其轻”,我们应该坚持扩张性的财政、货币政策,争取尽可能高的经济增长速度。采取这条路线,肯定会有不少后遗症,但经济增长是硬道理,由此产生的问题可以留待以后解决。

(文中相关数据截稿时间为8月11日)