这次会议的主题是“新形势下城市可持续发展战略”，主要聚焦新的发展背景下城市如何实现“智慧、协调、包容、韧性、绿色”发展，这是一个宏大的主题。这里说的新的发展背景，一方面是我们面临的外部环境正在发生重大变化，新冠疫情全球大流行正在加速这种变化，今后全球可能要在一个更加不稳定不确定的环境中发展；另一方面，中国国内环境也发生了不少阶段性变化，城市发展面临不少新的挑战和风险。“智慧、协调、包容、韧性、绿色”，都是很重要的发展理念。但这些理念，仅仅抽象讲还不够，在不同的空间，涵义和程度不同，比如，在重点生态功能区，绿色的涵义是保持生态系统的完整性和再生性；在城市，绿色发展的任务主要是治理污染，对不同的城市来说，污染治理的重点可能也不一样。

    借这个机会，我以“城市发展要树立空间理念和原则”为题，讲点看法。我从四个具体的事情说起。

    一是养猪。去年以来中国猪肉价格大幅度上涨，最近又在上涨，最主要的原因是生猪供给能力下降，当然直接原因是非洲猪瘟，但还有一个因素，就是养猪的空间受限。近年来，很多地方在本辖区划了大片的禁养区，有的把全市、全县、全区（这里的区是指那些近年来实行县改区的区，名义上是区，但实际上主要是农村和生态空间，真正的城市空间不大）都变成了禁养区，好多地方，本地不养猪，都指望国内其他地方给本地供应猪肉。保护环境，毫无疑义是正确的，但所有地方都这么做，就挤压了生猪养殖的空间，助推了生猪供给能力的减少，出现了“局部正确”带来的全局错误。国务院已经对这种做法进行了纠正，但在今年恢复生猪生产能力时，不少养猪企业反映，仍面临养猪场址难落实的问题。

    二是砂石。去年砂石的价格也在大幅度上涨。我看到有关报道引用中国砂石协会的数据显示，自2018年起，砂石价格从每吨几十元涨到了最高两百元。郑州的河沙到终端用户手中的价格涨到了每吨300元。合肥的中粗砂2017年1月的价格是78元，2019年6月是210元，上涨170%。价格是供求的反映，说明了砂石供给能力减少。据报道，截至2018年年底，全国机制砂石企业由过去的5.6万家减少到1.6万家。河南年消耗砂石2.1亿吨，但仅批准了4000万吨的供给。福建未来2年年均用砂量1.1亿吨，缺口达到75%。另据报道，现在已经出现了海砂走私，而海砂若未经过充分净化、氯离子含量超标，会影响建筑质量和安全，威胁人民生命财产安全。今年国家发改委等15个部门联合印发《关于促进砂石行业健康有序发展的指导意见》，着手解决砂石行业规范发展问题。

    三是地摊。今年“两会”后，“地摊经济”的说法火了一阵。有的城市如成都，采取的是比较包容的态度，有的城市则没有放开，表示地摊经济不适合本市。

    四是防疫。这是今年最大的事件。疫情初期，我国断然采取了封城措施，整个武汉被按下了暂停键，随后按县级行政区为空间单元划分高中低风险等级，这在当时是非常必要的，对防控疫情取得重大战略成果起到了决定性作用。目前我国已经进入常态化疫情防控，没有再采取整个城市封城的措施，而且划小了疫情防控的空间单元。如北京新发地发生疫情后，采取的是按街道和乡镇划分高中低风险的办法，既有效防控住了疫情蔓延，又减少了不必要的代价。

    上面四个互不关联的事，可以引申出如下思考：

    一是城市发展本质上是空间发展。一个国家的发展，应该是经济发展、人的发展、自然的发展的均衡。我把这“三个发展”的均衡定义为空间发展。空间发展，既要在全国意义上考虑，也要在特定空间如在城市的空间考虑。

    一个城市，经济发展很好很快，但若多数居民买不起甚至租不起功能比较齐备的住房，享受不到优质的教育和医疗服务，基本公共服务不能覆盖所有常住人口，若再加上雾霾频频、污水横流，这个城市就只有经济发展，没有空间发展。也就是说，一个城市，要实现经济发展、人的发展、自然发展的均衡，这就是城市发展。所以，从宏观层面上，城市发展是经济发展的结果；但从微观的个体城市的角度，经济发展未必一定带来城市发展。

    同样，一个城市也不能为了保护环境，就不要经济发展和人民生活了。开采砂石，无论如何都会对自然有破坏，但开采煤炭、石油、稀土等所有自然资源，也必然改变自然存在，给地球留下伤疤。但我们不能因此就停止所有的自然资源开采。因为人们要生活，需要电力照明，需要砂石盖房子等等。问题是如何把控好“三个发展”的均衡，在满足人的需要和经济发展中，尽可能减少对自然的破坏，尽可能修复开采砂石带来的自然疤痕。如，现在很多城市周边的山体被挖得东一块、西一块，是否可以对生态不重要、适宜机制砂的山体，出售整座山的采矿权，要挖就整座山都挖掉。对无山可挖的城市，可以通过本地修复其他类型的生态用地、异地购买开采权的方式，实现生态用地破坏与修复的总量平衡。

    二是城市发展要以人的发展为中心。“三个发展”的中心是人的发展，是为了市民的生活更幸福、更美好，经济发展、自然的发展，都要服务于满足人的发展。但人的发展也要同自然的发展相协调，不能为了满足人的无限的、不合理的欲望而无节制地破坏自然。一个城市，特别是占地几千平方公里、人口上千万的城市，要坚持以人的发展为中心，就要保留必要的农产品空间，如猪肉、鸡蛋、绿叶菜等不宜长途运输的、市场指向型很强的产业，不能100%都指望全国市场保障，本市总要有些基础的、应急情形下的基本供给。一旦出现类似于如非洲猪瘟、新冠疫情以及其他自然灾害时，必需品能够得到基本保障。养猪、养鸡不是必然等于污染的产业，猪粪、鸡粪是可以转化成沼气并提纯成生物天然气和有机肥的，是完全可以变成绿色产业的，不能一说环保就“一刀切”地关停、禁养，应该做的是支持养猪场养鸡场改造提升，使之绿色化、循环化。据我了解，如果对每立方米的生物天然气补助一元钱，和进口天然气相比，就有竞争力了。如果中国所有的畜禽养殖废弃物都能转化成生物天然气，潜在产量足可以满足现在全部城镇居民的天然气消费需求。

    三是制定政策要区分不同的城市概念。在我国，当我们讲到城市的时候，至少要区分三个不同的概念，一是行政区的概念，既是一个城市，也是一个行政区。如北京是个城市，也是个行政区，辖区面积是1.64万平方公里。二是城区的概念，建制区才属于城市，县不属于城市。但现在很多城市都实行了全域的“县改区”，概念上与行政区的范围完全同一化，不少城市已经告别了县治，对城市政策制定和精细化治理带来一些挑战。三是中心城区或建成区的概念，这是最符合城市定义的概念。如果不区分这三个城市的概念，就无法施行精细化的政策和治理。如，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，这里的“超大城市”是什么概念，若是行政区的城市是没有意义的，如重庆按行政区有3000万人口。再如，城区常住人口300万以下城市全面取消落户限制，这里的“城区”是什么概念，是原来意义上的城区，还是包括了“县改区”后的城区。实际上，需要限制户籍的仅仅是超大城市的中心城区。再如，城区是不能养猪养鸡，但“县改区”后，那些远离中心城区、绝大部分面积都是山区或农业地区的“区”是不是就绝对不能养猪养鸡了呢？若是这样，完全实行了“县改区”的城市，如何履行“菜篮子”市长负责制的职责呢？

    四是城市定位要清晰落实到不同的空间。城市之所以称之为城市，是因为其承担的功能，如政治中心、科创中心、金融中心、商贸中心、交通枢纽、工业基地等。但这些功能并不是平衡地分布于城市的所有空间。如北京1.64万平方公里的面积，都要承担科创中心的功能吗？延庆、密云主要承担涵养水源的生态功能，不承担科创中心功能。在承担政治中心功能的空间显然不应该摆摊，但在承担生态功能和农业功能的空间，不应该一刀切地禁止摆摊。所以，城市不要简单地说本市适合什么不适合什么，而应该说城市的哪些空间适合什么不适合什么。

    五是城市发展要尽可能划小空间单元。我们经常说“一刀切”，上面的部门说下面一刀切，下面说上面“一刀切”，上上下下都抱怨“一刀切”。问题就在于我们往往是笼而统之地提要求、进行目标管理，按照行政区为界制定和执行政策，没有根据不同的事项划分不同的空间单元来落实。这次的疫情防控，给我们做出了榜样。疫情初期，一个县出现几个病例就被划分为高风险地区了，整个县都执行二级响应。北京新发地疫情出现后，没有按照县级行政区定义高中低风险地区，而是按照街道和乡镇定义高中低风险，划小了空间单元。这就解决了没有出现聚集性病例、只是出现几个零星病例就暂停全区所有活动的问题。

    其他很多政策也应该划小空间单元。空间单元划分越小，政策越精准，效果越佳，也就不会出现“一刀切”了。一条河，有些河段的河沙绝对要禁止开采，但可能有些河段就可以采。汽车限购，现在是按照行政区的城市概念制定的，住在远离中心城区、接近邻省省界的地区也要摇号，而相隔几十米的外省村民就可以买车。住房限购也是这样，有的城市按照行政区限购后，相邻省份的边界附近就会建大批的房子。同样一个水库，这边不让建房子，那边却高楼林立。如果我们按照比较小的空间单元制定政策，如汽车住房限购等，只限制交通拥堵、房价过高的中心城区，这样的政策就更符合实际、更包容，更精细，可以把限制性政策的负效果减少到最小。

    （本文系作者8月22日在清华大学中国发展规划研究院、新加坡国家发展部宜居城市中心和城市中国计划联合在线举办的“2020年城市发展线上论坛”上的发言）