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城市发展要树立空间理念和原则
作者:杨伟民    单位:清华大学中国发展规划研究院    发布:2020-08-24    阅读:692次   

    这次会议的主题是“新形势下城市可持续发展战略”,主要聚焦新的发展背景下城市如何实现“智慧、协调、包容、韧性、绿色”发展,这是一个宏大的主题。这里说的新的发展背景,一方面是我们面临的外部环境正在发生重大变化,新冠疫情全球大流行正在加速这种变化,今后全球可能要在一个更加不稳定不确定的环境中发展;另一方面,中国国内环境也发生了不少阶段性变化,城市发展面临不少新的挑战和风险。“智慧、协调、包容、韧性、绿色”,都是很重要的发展理念。但这些理念,仅仅抽象讲还不够,在不同的空间,涵义和程度不同,比如,在重点生态功能区,绿色的涵义是保持生态系统的完整性和再生性;在城市,绿色发展的任务主要是治理污染,对不同的城市来说,污染治理的重点可能也不一样。

 

    借这个机会,我以城市发展要树立空间理念和原则为题,讲点看法。我从四个具体的事情说起。

 

    一是养猪。去年以来中国猪肉价格大幅度上涨,最近又在上涨,最主要的原因是生猪供给能力下降,当然直接原因是非洲猪瘟,但还有一个因素,就是养猪的空间受限。近年来,很多地方在本辖区划了大片的禁养区,有的把全市、全县、全区(这里的区是指那些近年来实行县改区的区,名义上是区,但实际上主要是农村和生态空间,真正的城市空间不大)都变成了禁养区,好多地方,本地不养猪,都指望国内其他地方给本地供应猪肉。保护环境,毫无疑义是正确的,但所有地方都这么做,就挤压了生猪养殖的空间,助推了生猪供给能力的减少,出现了“局部正确”带来的全局错误。国务院已经对这种做法进行了纠正,但在今年恢复生猪生产能力时,不少养猪企业反映,仍面临养猪场址难落实的问题。

 

    二是砂石。去年砂石的价格也在大幅度上涨。我看到有关报道引用中国砂石协会的数据显示,自2018年起,砂石价格从每吨几十元涨到了最高两百元。郑州的河沙到终端用户手中的价格涨到了每吨300元。合肥的中粗砂2017年1月的价格是78元,2019年6月是210元,上涨170%。价格是供求的反映,说明了砂石供给能力减少。据报道,截至2018年年底,全国机制砂石企业由过去的5.6万家减少到1.6万家。河南年消耗砂石2.1亿吨,但仅批准了4000万吨的供给。福建未来2年年均用砂量1.1亿吨,缺口达到75%。另据报道,现在已经出现了海砂走私,而海砂若未经过充分净化、氯离子含量超标,会影响建筑质量和安全,威胁人民生命财产安全。今年国家发改委等15个部门联合印发《关于促进砂石行业健康有序发展的指导意见》,着手解决砂石行业规范发展问题。

 

    三是地摊。今年“两会”后,“地摊经济”的说法火了一阵。有的城市如成都,采取的是比较包容的态度,有的城市则没有放开,表示地摊经济不适合本市。

 

    四是防疫。这是今年最大的事件。疫情初期,我国断然采取了封城措施,整个武汉被按下了暂停键,随后按县级行政区为空间单元划分高中低风险等级,这在当时是非常必要的,对防控疫情取得重大战略成果起到了决定性作用。目前我国已经进入常态化疫情防控,没有再采取整个城市封城的措施,而且划小了疫情防控的空间单元。如北京新发地发生疫情后,采取的是按街道和乡镇划分高中低风险的办法,既有效防控住了疫情蔓延,又减少了不必要的代价。

 

    上面四个互不关联的事,可以引申出如下思考:

 

    一是城市发展本质上是空间发展。一个国家的发展,应该是经济发展、人的发展、自然的发展的均衡。我把这“三个发展”的均衡定义为空间发展。空间发展,既要在全国意义上考虑,也要在特定空间如在城市的空间考虑。

 

    一个城市,经济发展很好很快,但若多数居民买不起甚至租不起功能比较齐备的住房,享受不到优质的教育和医疗服务,基本公共服务不能覆盖所有常住人口,若再加上雾霾频频、污水横流,这个城市就只有经济发展,没有空间发展。也就是说,一个城市,要实现经济发展、人的发展、自然发展的均衡,这就是城市发展。所以,从宏观层面上,城市发展是经济发展的结果;但从微观的个体城市的角度,经济发展未必一定带来城市发展。

 

    同样,一个城市也不能为了保护环境,就不要经济发展和人民生活了。开采砂石,无论如何都会对自然有破坏,但开采煤炭、石油、稀土等所有自然资源,也必然改变自然存在,给地球留下伤疤。但我们不能因此就停止所有的自然资源开采。因为人们要生活,需要电力照明,需要砂石盖房子等等。问题是如何把控好“三个发展”的均衡,在满足人的需要和经济发展中,尽可能减少对自然的破坏,尽可能修复开采砂石带来的自然疤痕。如,现在很多城市周边的山体被挖得东一块、西一块,是否可以对生态不重要、适宜机制砂的山体,出售整座山的采矿权,要挖就整座山都挖掉。对无山可挖的城市,可以通过本地修复其他类型的生态用地、异地购买开采权的方式,实现生态用地破坏与修复的总量平衡。

 

    二是城市发展要以人的发展为中心“三个发展”的中心是人的发展,是为了市民的生活更幸福、更美好,经济发展、自然的发展,都要服务于满足人的发展。但人的发展也要同自然的发展相协调,不能为了满足人的无限的、不合理的欲望而无节制地破坏自然。一个城市,特别是占地几千平方公里、人口上千万的城市,要坚持以人的发展为中心,就要保留必要的农产品空间,如猪肉、鸡蛋、绿叶菜等不宜长途运输的、市场指向型很强的产业,不能100%都指望全国市场保障,本市总要有些基础的、应急情形下的基本供给。一旦出现类似于如非洲猪瘟、新冠疫情以及其他自然灾害时,必需品能够得到基本保障。养猪、养鸡不是必然等于污染的产业,猪粪、鸡粪是可以转化成沼气并提纯成生物天然气和有机肥的,是完全可以变成绿色产业的,不能一说环保就“一刀切”地关停、禁养,应该做的是支持养猪场养鸡场改造提升,使之绿色化、循环化。据我了解,如果对每立方米的生物天然气补助一元钱,和进口天然气相比,就有竞争力了。如果中国所有的畜禽养殖废弃物都能转化成生物天然气,潜在产量足可以满足现在全部城镇居民的天然气消费需求。

 

    三是制定政策要区分不同的城市概念。在我国,当我们讲到城市的时候,至少要区分三个不同的概念,一是行政区的概念,既是一个城市,也是一个行政区。如北京是个城市,也是个行政区,辖区面积是1.64万平方公里。二是城区的概念,建制区才属于城市,县不属于城市。但现在很多城市都实行了全域的“县改区”,概念上与行政区的范围完全同一化,不少城市已经告别了县治,对城市政策制定和精细化治理带来一些挑战。三是中心城区或建成区的概念,这是最符合城市定义的概念。如果不区分这三个城市的概念,就无法施行精细化的政策和治理。如,放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制,这里的“超大城市”是什么概念,若是行政区的城市是没有意义的,如重庆按行政区有3000万人口。再如,城区常住人口300万以下城市全面取消落户限制,这里的“城区”是什么概念,是原来意义上的城区,还是包括了“县改区”后的城区。实际上,需要限制户籍的仅仅是超大城市的中心城区。再如,城区是不能养猪养鸡,但“县改区”后,那些远离中心城区、绝大部分面积都是山区或农业地区的“区”是不是就绝对不能养猪养鸡了呢?若是这样,完全实行了“县改区”的城市,如何履行“菜篮子”市长负责制的职责呢?

 

    四是城市定位要清晰落实到不同的空间。城市之所以称之为城市,是因为其承担的功能,如政治中心、科创中心、金融中心、商贸中心、交通枢纽、工业基地等。但这些功能并不是平衡地分布于城市的所有空间。如北京1.64万平方公里的面积,都要承担科创中心的功能吗?延庆、密云主要承担涵养水源的生态功能,不承担科创中心功能。在承担政治中心功能的空间显然不应该摆摊,但在承担生态功能和农业功能的空间,不应该一刀切地禁止摆摊。所以,城市不要简单地说本市适合什么不适合什么,而应该说城市的哪些空间适合什么不适合什么。

 

    五是城市发展要尽可能划小空间单元。我们经常说“一刀切”,上面的部门说下面一刀切,下面说上面“一刀切”,上上下下都抱怨“一刀切”。问题就在于我们往往是笼而统之地提要求、进行目标管理,按照行政区为界制定和执行政策,没有根据不同的事项划分不同的空间单元来落实。这次的疫情防控,给我们做出了榜样。疫情初期,一个县出现几个病例就被划分为高风险地区了,整个县都执行二级响应。北京新发地疫情出现后,没有按照县级行政区定义高中低风险地区,而是按照街道和乡镇定义高中低风险,划小了空间单元。这就解决了没有出现聚集性病例、只是出现几个零星病例就暂停全区所有活动的问题。

 

    其他很多政策也应该划小空间单元。空间单元划分越小,政策越精准,效果越佳,也就不会出现“一刀切”了。一条河,有些河段的河沙绝对要禁止开采,但可能有些河段就可以采。汽车限购,现在是按照行政区的城市概念制定的,住在远离中心城区、接近邻省省界的地区也要摇号,而相隔几十米的外省村民就可以买车。住房限购也是这样,有的城市按照行政区限购后,相邻省份的边界附近就会建大批的房子。同样一个水库,这边不让建房子,那边却高楼林立。如果我们按照比较小的空间单元制定政策,如汽车住房限购等,只限制交通拥堵、房价过高的中心城区,这样的政策就更符合实际、更包容,更精细,可以把限制性政策的负效果减少到最小。

    (本文系作者8月22日在清华大学中国发展规划研究院新加坡国家发展部宜居城市中心城市中国计划联合在线举办的2020年城市发展线上论坛”上的发言)