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新形势下的全球治理体系
作者:林毅夫    单位:北京大学国家发展研究院    发布:2020-09-14    阅读:630次   

        非常荣幸再次来参加厦门投资洽谈会,并且在国际投资论坛上就“新形势下的全球治理体系”谈几点看法。2020年,也就是今年,一月份开始新冠肺炎疫情爆发在全球传播,更彰显了世界的变局。我们知道全球治理体系是协调世界各国来处理公共事务应对全球挑战的体系。在接下来的报告当中我想回顾一下二次世界大战以后形成的全球治理体系到底有什么成绩,还有什么问题,然后谈谈全球治理改革主要的内容是什么,方向是什么。

        二次世界大战以后,吸取第一次世界大战之后30年的时间又爆发了一次更大的世界大战的经验,所以,在战后就形成了以联合国为核心的全球治理,在联合国当中各国是平等的,以投票的方式来形成应对全球问题的协议,并且在联合国下面设立的布雷顿森林体系,包括国际货币基金组织,来帮助各国维持宏观稳定,世界银行帮助各国推动战后重建以及发展中国家的发展,消除贫困。关贸总协议,也就是现在的世界贸易组织来推动自由贸易跟全球化。同时还形成了联合国工业发展组织,来帮助发展中国家推动工业化;联合国粮农组织帮助各个发展中国家实现农业现代化;联合国健康组织来帮助各国防治传染病,以及联合国经济社会组织来帮助各国推动教育的现代化。二次大战以后形成了这个全球治理体系,一个最大的贡献是维持了从二次世界大战到现在75年的时间,世界的和平稳定。当然局部地区的战争冲突是有的,但是回顾起来,从1945年到2020年75年时间,应该讲是人类历史上最和平的一段时间,并且在这样的全球治理格局下,东亚包括亚洲四小龙以及中国大陆从原来全世界最贫困的地方变成全世界经济发展最好的地方。亚洲四条小龙包括我们的台湾、香港,韩国,新加坡,在60年代就变成了新兴工业化经济体,到现在多已经成为高收入经济体。中国的经济发展尤其令世人瞩目。从1978年底开始改革开放以后,取得了连续41年平均每年9.4%的高增长,可以说,在人类历史上还没有任何国家、任何地区以这么高速的增长持续这么长的时间。

        根据各种预测,中国大陆这一部分应该在2025年之前可以跨过人均收入12700美元的门槛变成一个高收入经济体,到那时候全世界生活在高收入国家的人口就会从现在只占全世界人口16%翻一番还多,变成达到34%。

        但是从二次世界大战以后两百个主要发展中经济体仔细看起来,到现在只有两个从低收入经济到高收入,一个是我们的台湾,一个是韩国。当然,到2025年的时候,中国大陆会变成第三个从低收入进入到高收入 。在1960年的时候,全世界有101个中等收入经济体,到2008年我到世界银行当高级副行长兼首席经济学家的时候,只有13个从中等收入变成高收入。在这13个经济体当中有8个是西欧周边的欧洲国家,像西班牙,葡萄牙,希腊,或者是石油生产国,另外五个是日本和亚洲四小龙,所以从这样的统计数据来看,二次世界大战以后形成的世界治理格局中,南洋、拉美、非洲国家,一直停留在低收入阶段,或者是处于首位的中等收入陷阱。目前,全球有13亿人生活在每天1.9美元绝对贫困之下,而且如果把中国改革开放以后,减少的八亿贫困人口不计算在内,世界贫困人口经过75年不仅没有减少,而且还在增加。2020年新冠肺炎疫情在全球的大传播,可能会令这一问题更加严重。根据一些研究,很可能会有4亿至6亿的人口重返贫困。一方面,发达国家在2008年国际金融危机爆发以后至今,一直处于非常疲软的增长态势,一般居民收入没有增加,中产阶级的数量在减少。由于收入分配不均的问题,在发达国家出现了民粹主义;另一方面,在发展中国家,经济发展也面临难题。在这种情况下,反全球化的浪潮随之出现,尤其是美国不断退出各种国际组织。二战以后形成的全球治理出现了不少裂缝,大家产生了很多迷惑。为什么一些国家和地区的经济蓬勃发展,而绝大多数则乏善可陈?我们要谈全球治理体系的未来发展的方向,或者是改革的重点,应该先了解成功跟失败的原因是什么,才能对症下药。

        根据2008年由诺贝尔经济学奖获得者一个教授领衔的委员会的发现,二次世界大战以后,有13个经济体他们实现了每年7%或者是更高,25年或更长的时间的高速增长,我们知道发展中国家正常状况的增长是3到3.5%,就可以大量缩小跟发达国家的差距,就可以消除贫困,实现现代化的梦想。根据这个委员会的研究发现,这13个经济体有几个共同的特征。第一个特征他们都是开放经济,用我们国内常讲的话是就是充分利用国内国际两个市场,两种资源来发展。第二个是这13个经济体都实现了宏观稳定,都有高投资,高储蓄,他们都是市场经济体或者是像中国大陆七八年以后转向市场经济体。最后一个特征是他们都有一个积极有为的市场。根据我最近在倡导的新结构经济史来看,这几个特征其实讲的是一个道理,这些成功的发展经济体都是根据他们现在有什么,能做好什么,也就是根据他们的比较优势,在市场经济当中靠政府积极有为的因素利导,帮助企业把他们能做好的做强。在这种状况下,他们当然是会开放经济,做不好的没有的我就进口,能做好的我就把它做大做强,再出口,这样才能充分利用国际国内两个市场,两种资源。如果说能把自己能做好的做大做强,那么经济就会稳定,就不会有危机。如果能够把自己能做好的做大做强,投资回报率一定非常高,国内储蓄积极性,投资积极性会很高,而且可以吸引很多外资来投资,这在原来的治理格局下,如果你懂得按照这样的思路,那是可以发展得非常好,解决贫困问题,缩小跟发达国家的差距。

        二战后,发展中国家普遍摆脱了殖民地或半殖民地的地位,开始把命运掌握在自己手里,他们的目标是追赶发达国家,思路则是拥有发达国家所拥有的,效仿发达国家的发展路径。比如,上世纪五六十年代,发达国家有很先进的资本密集现代制造业,而发展中国家普遍是农业、资源产业、轻加工业。因此,发展中国家政府主导去发展他们没有的现代化产业,推行所谓的进口替代战略。这个目标是很崇高的,但是在那样的发展思路之下,即使能够把现代化产业建立起来,也非常没有效率,所以经济就停滞,导致贫困问题不能解决。

        到了八十年代、九十年代,所有发展中国家都在改革开放,当时的看法是发达国家有完善的市场经济体系,发展中国家在这样的思路指导下,普遍想去建立跟发达国家一样完善的市场经济体系,想把政府干预一次性消除,但是推行这样思路的国家经济都崩溃了,危机不断。而成功的东亚经济则是特例。在上世纪五六十年代发展劳动密集型加工业,依靠优势出口,赚取外汇资本,然后逐渐地进行产业升级。而上世纪八九十年代,中国、越南、柬埔寨这些转型比较好的国家,则是通过推行渐进的、双轨的政策维持稳定。这些成功的经济体都同时发挥好了市场和政府这“两只手”的作用。

        回顾起来,二战后形成的全球治理为什么失败?我认为失败主要是在思路上。具体来说,二战后这些新独立的发展中国家虽然取得了政治上的独立,但当时普遍有一种“西天取经”的思想,认为学会了发达国家实现发展的道理,拿回来就可以“指点江山”。

        这些理论怎么来的?发达国家的理论有两个来源,一个是发达国家经验的总结,比如说亚当斯密强调“市场的重要性”,强调有一只看不见的手来配置资源的重要性。这是对英国跟欧洲在17、18世纪经验的总结。但是后来他使出了“国富论”。在上世纪30年代出现经济大萧条,放任的市场解决不了经济大萧条的复苏的问题,这就出现了凯恩斯主义强调政府干预的理论和思路,但是任何理论不管是过去经验的总结还是现在问题的解决,它必然是以提出这个理论的国家当时的经济发展水平、社会、经济、政治、文化为条件的,在发达国家如果这一条件发生变化,理论也就跟着变化,比如说亚当斯密以后形成的是自由市场经济的思想,但是到了上世纪30年代条件变得自由市场解决不了问题,就出现了凯恩斯主义,凯恩斯主义在50年代、60年代出现了滞胀,就出现了新自由主义,所以发达国家这些理论虽然非常盛行,但发展中国家的经济基础、发展水平、社会、政治、文化条件必然跟发达国家不一样,而这些都是这些理论要适用的前提,所以拿发达国家的理论到发展中国家来必然就会出现我们常讲的问题。我们看少数发展中的国家或是经济体他们有一个共同特征都是解放思想,实事求是。先看自己有什么,自己能做好什么,那就在政府和市场两只手的作用下把能做好的做好做强。50年代、60年代出口导向政策就是这样,80年代、90年代中国、越南、柬埔寨渐进的双轨也是同样的道理。

        所以这样反思起来,二次世界大战以后形成的国际治理体系应该讲它的目标是崇高的,是要维持世界和平、稳定跟发展。然后体系也是完备的,它有联合国,有国际货币基金组织、世界银行,还有WTO世界贸易组织,还有世界健康组织、联合国工业发展组织,联合国农业发展组织、教科文组织等等,是牵涉到整个国际治理的方方面面。我认为体系没问题,问题在这个体系运行的指导思路,目前的指导思路基本上都是按照发达国家的理论、发达国家的经验,然后发展中国家自觉的、不自觉的就按照发达国家理论和思路做政策做指导思想。而要成功的话,正好都是违背了当时主流社会。

        所以如果现在在新形势下来讨论全球治理,我想最重要的就是发展中国家必须总结自己成功跟失败的经验,并且站在自己的土地上来面对自己的问题,想出自己解决的办法,如果能够形成这样的思路,目前以联合国为核心的全球治理是完备的。那么在这个反思过程当中我认为中国义不容辞,因为中国是世界发展最快的国家,现在按照市场汇率计算,中国是第二大经济体,但是从2014年开始,如果按照购买力平价计算,中国已经是世界最大经济体,并且从2010年开始,中国已经是世界最大贸易国,经济是基础,所以中国有责任来总结中国自己的经验,来解决中国自己的问题,并且协同其他发展中国家来总结发展中国家自己成功跟失败的问题,携手解决发展中国家自己的问题,来完成我们自己的发展。

        如果新冠肺炎疫情能带来我们这样的反思,然后在现有的全球治理之下我们继续沿着全球化的讨论,每个国家有的什么,能做好什么,在政府跟市场两只手的共同努力下把能做好的做大做强,我相信人类命运共同体所追求的全球共同繁荣必然能够实现。

(本文源自林毅夫于2020厦洽会的发言实录)