“洪范八政，食为政首”。习近平总书记强调，我国是人口众多的大国，解决好吃饭问题，始终是治国理政的头等大事。中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，我们的饭碗应该主要装中国粮食。改革开放以来，我国粮食生产取得了巨大成就，我国用全球9%的耕地养活了全球20%的人口，实现了由“吃不饱”到“吃得饱”并且“吃得好”的历史性转变，成功解决了14亿中国人的吃饭问题，为全球粮食安全做出了重大贡献。

一、粮食流通体制改革走过了一条漫长而又曲折的道路

我国在建立符合市场经济体制要求的粮食流通体制方面，走过了一条漫长而又曲折的道路。从1985年开始宣布取消农产品统购派购制度到实行合同定购，从实行“双轨制”到全面放开粮食收购和销售市场，尽管困难重重，但粮食流通体制改革一直坚定不移地向前推进。由于粮食生产和流通直接关系到种粮农民的收入，也关系到国家的经济社会安全，作为商品，确实有它的特殊性。另一方面，由于我们长期实行高度集中的粮食统购统销制度，也高度依赖单一的国有粮食部门垄断粮食的购销，制度的惯性也增加了粮食流通体制改革的复杂性。

（一）取消农产品统派购制度，改为合同定购（1985～1990年）

1985年1月，中共中央、国务院发布《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，规定从1985年起，“除个别品种外，国家不再向农民下达农产品统购派购任务，按照不同情况，分别实行合同定购和市场收购。”“粮食、棉花取消统购，改为合同定购。由商业部门在播种季节前与农民协商，签订定购合同。定购的粮食（包括小麦、稻谷、玉米，其他品种的粮食，实行自由购销、自由定价），国家确定‘倒三七’比例计价（即三成按原统购价，七成按原超购价）。定购以外的粮食可以自由上市。如果市场粮食价格低于原统购价，国家仍按原统购价敞开收购，以保护农民的利益。定购的棉花，北方按‘倒三七’、南方按‘正四六’比例计价（即60%按统购价，40%按原超购价）。定购以外的棉花允许农民上市自销。”“生猪、水产品和大中城市、工矿区的蔬菜，也要逐步取消派购，自由上市，自由交易，随行就市，按质论价。放开的时间和步骤，由各地自定。”“其他统购派购产品，也要分品种、分地区逐步放开。”“取消统购派购以后，农产品不再受原来经营分工的限制，实行多渠道流通。农产品经营、加工、消费单位都可以直接与农民签订收购合同；农民也可以通过合作组织或建立生产者协会，主动与有关单位协商签订销售合同。”“任何单位都不得再向农民下达指令性生产计划。”这一文件的发布，标志着从1953年起实行了30多年的农村粮食统购制度被合同定购制度所取代，也是中国农产品购销体制由统购统销走向合同订购与市场收购并行的“双轨制”的转折点。

从农产品流通体制实际改革的效果看，虽然放开价格控制、完全实行市场调节的农产品，曾先后出现过市场剧烈波动，但基本上是成功的。而粮食流通实行的“双轨制”改革，却没有取得预期的效果。

在改革统购派购制度的第一年，就遇到了意想不到的困难。起初设计的改革路子是从废止粮食统购派购入手，建立合同定购制。1984年，粮食产量达到历史最高水平，出现了“卖粮难”，农民希望国家多购粮食，在这一大背景下，以合同定购取代粮食统购的思路是行得通的。但是从1985年起情况开始发生变化：第一，在“卖粮难”的背景下，粮食价格总水平有所降低；第二，农用生产资料价格不断上涨，而且幅度越来越大；第三，国家、集体和农民个人都程度不同地减少了对农业的投入。在上述因素综合作用下，1985年以后粮食生产出现了连续四年的徘徊局面。在粮食供应转紧、市场价高于合同价的情况下，农民就不再愿意与国家签订合同，粮食收购的保证程度下降，但农产品销售量却无相应减少之势。于是合同制能否保障供给的恐慌，先从粮食销区发生，随后又波及产区。在这种情况下，不得不对粮食合同收购制度作了实质变动。虽然以合同定购取代统购派购的字句未作改革，但在中央正式决定中作了这样的规定：“合同定购部分作为农民向国家交售任务，要保证完成。”在实际工作中，也宣布合同定购属指令计划，不自愿也必须完成合同规定的任务。于是，粮食流通体制悄然恢复到统购派购。

虽然用合同定购取代粮食统购的改革未能顺利实施，但1985年以后，粮食流通的市场化程度却不断提高。在实行粮食统购统销的最后一年（1984年），国家直接统一收购的粮食占到了粮食流通总量的87.3%，市场调节部分仅占12.7%。而到了1990年，前者已降到37.1%，后者提高到了62.9%。

粮食统购制度取消的同时，考虑到稳定城市物价等因素，城镇粮食统销制度并未被立即取消。粮食购销体制市场化改革之所以出现反复，主要原因在于：“动购不动销”，即改革只涉及了收购体制，而没有触动销售体制。为什么当时粮食的统销没有取消呢？我们当时的人均收入水平很低，1990年城镇居民的人均可支配收入为1510元，当时城镇居民的恩格尔系数为54.2%，农民为58.8%。在美国恩格尔系数只有11%左右，我们现在城镇居民平均恩格尔系数也就是20%左右，富裕家庭也就是10%左右。贫困县如果一个家庭的食品支出占消费支出的50%，那就是极端的贫困。1985年美国确定了美国的国家贫困县，如果美国一个家庭食品支出占家庭消费支出的30%，在美国就被定义为一个贫困家庭。按这样的贫困标准定义一个贫困县，一天相当于17美元左右。我们当时城镇居民54%的支出用于食品支出，农村在计划经济体制上开了一个小口子，城市还不能动。

1985～1992年，国家粮食统销量大于定购量总共达到11330万吨，这个差额只能由议价粮转为平价粮来弥补。由于议价粮价高，财政必须对此进行补贴。同时，统销价低于定购价的差额包括流通费用，也必须由财政进行补贴。因此，合同定购事实上已经演变为了变相的“统购+补贴”。1986～1991年，政府财政对粮、棉、油价格补贴总额高达1363亿元，约为同期财政农业支出的80%。巨额的粮食价格补贴已经到了财政不堪负担的地步。从1988年开始，一些地区就开始实施减购（减少合同定购数量）、压销（压缩平价粮销售数量）、提价（既提高合同定购价，又提高统销价）、放开（放开购销价格）的粮食购销体制改革。这项改革在局部地区取得了重要突破。此外，这一时期还开始建立粮食储备体系（1990年），相继出台了建立中央和区域粮食批发市场、建立粮食专项储备制度等重要改革措施。

    （二）放开粮食销售价格，实行购销同价政策（1991～1997年）

    1992年，国家大幅度提高了城市居民工资水平，大约增加了36%，这时候开始着手考虑解决长期以来粮食购销价和倒挂的问题，从1992年4月1日起，国家下决心在全国范围内对粮食实行了“购销同价”政策。1993年2月，国务院又发出《关于加快粮食流通体制改革的通知》，提出：“粮食流通体制改革要把握时机，在国家宏观调控下放开价格，放开经营，增强粮食企业活力，减轻国家财政负担，进一步向粮食商品化、经营市场化方向推进。”粮价改革按“统一政策、分散决策、分类指导、逐步推进”的原则，争取在二三年内全部放开粮食价格。这标志着粮食购销开始走出“双轨制”，走向国家宏观调控下的市场自由购销体制。

1993年，在全国范围内取消了实行40年的粮食统销，取消实行了40年的对城镇居民口粮定量供应的制度和粮票，价格随行就市，粮食供应和消费完全靠市场调节。1993年，明确宣布取消粮食定购的是一小部分县（市），大部分县（市）仍保留了粮食定购任务，但放开了定购价格，随行就市。1993年底，放开粮食购销价格的县（市）占到了全国总数的98%。为了加快向国家宏观调控下的市场调节体制过渡，1993年底，中央农村工作会议又作出了对粮食定购实行“保量放价”的决定，即继续保留定购数量，但价格随行就市。中共十四届三中全会，也明确提出了“逐步全面放开粮食经营”的思路。   

自1993年11月开始，在当年粮食生产获得大丰收的情况下，市场上的粮食价格却突然大幅度上涨。正是粮食价格的大幅度上涨，打乱了既定的粮食购销体制改革的部署。1990年3月至1993年6月，中国发生了长达40个月的“卖粮难”，使粮食价格发生下跌或维持在较低价位。在经历了三年半价格疲软之后，从1993年11月，市场上的粮食价格却突然大幅度上涨；而且，这次粮价上涨持续20个月之久（1993年11月至1995年7月）。

1993年，中国粮食生产获得了大丰收，粮食总产量达到了创记录的4.56亿吨，比1992年增长3.1%，粮食总供给明显增加。1993年11月以后，粮食价格的大幅度上涨与粮食购销体制的市场化改革有关。中国过去在不断提高粮食生产价格的同时，长期对粮食消费者进行价格补贴，从而形成了粮食购销价格“倒挂”，政府财政为此背上了沉重的负担。在取消补贴前，政府制定的粮食销售价格比市场价格低；取消补贴后，粮食价格迅速向市场靠近是很自然的。正是从这个意义上，可以说，粮食价格上涨是农业进一步市场化的结果。

价格归根到底是由供求关系决定的。虽然1993年中国粮食获得好收成，但由于粮食需求增长快，到1994年粮食供求关系已经比较紧张，尤其是稻谷连年减产，矛盾更为凸显。1993年稻谷的总产量为17751万吨，不仅低于1989～1992年4年间的任何一年，甚至比9年前的1984年的产量还低75万吨。与1984年相比，到1993年全国总人口增加了13.57%，而在这9年之中，稻谷总产量不增反降，减产了0.42%。随着供求矛盾的累积，尤其是1993年稻谷减产幅度过大，供求关系陡然紧张，由此造成了1993年晚稻上市后稻谷的市场价格率先陡涨，进而引起其他粮食品种价格的相继攀升。中国稻谷生产的90%集中在南方各省区，近年来，这些地区随着工业化和城市化的迅速发展，水稻面积减少较多；而每年都有几千万民工涌入，一方面稻米的需求加大了，另一方面稻米的供给又减少了，使稻谷的供求矛盾进一步加剧。1993年末，中国稻谷价格上涨就是先由南方开始，然后迅速波及全国。

农业生产成本不断提高，政府不得不较大幅度地提高粮食收购价格。1994年与1990年相比，粮食收购价格实际上增长了46.4%，而同期农业生产资料价格上了60%以上。1994年，政府不得不较大幅度地提高了粮食的收购价格。四种粮食（小麦、稻谷、玉米、大豆）的定购价格比上年平均提高了4.4%。

粮食的大量出口对国内粮食价格的上涨起到了推波助澜的作用。1987年到1991年的5年间，中国平均每年净进口粮食800万吨左右，占总产量的2%左右；1992年变成净出口189万吨，1993年进一步净出口783万吨，也占当年总产量的2%。从净进口2%变为净出口2%，这使得国内可获得的供给量总共减少了4%。中国由于粮食的商品率低，仅为三分之一左右，因此，4%的进出口数量变化相当于13%的商品供给量变化，即市场供给量减少13%。由于粮食需求的弹性很小，仅此因素就足以引起价格的剧烈上涨。1994年粮食的总出口量仍高达1302万吨，净出口量为398万吨。这是1995年初粮食价格进一步上涨的重要原因。在国内市场需求旺盛、价格大幅度上涨的情况下，中国仍然在大规模地出口粮食，这是因为政府出口企业的国内收购成本价格不是国内的市场价格，而是国家定购价格。由于国内定购价格较低，低于国际市场价格，所以出口企业的出口积极性很高。

1994年以来，一些地区对粮食市场实行封锁，加剧了局部地区农产品的供求矛盾。1994年，政府动用了150亿公斤储备粮投放市场，对平抑粮价未产生明显的作用。主要原因在于：政府储备粮的质量难以和私商相比，投放市场后，难以起到平抑市场粮价的作用；而且，国有粮食企业由于商业性经营与政策性业务集于一身，也很难有效行使调控市场的职能。粮食流通环节客观上存在着混乱，大批私商蜂拥农村，抢购粮食，哄抬粮价，国有粮食企业非但没有积极入市抛售粮食，以增加市场供给，相反却逆向操作，一方面跟着私商抬价收购，另一方面又趁机提价销售。

面对市场粮价的大幅度上涨，为了稳定粮食市场，政府对粮食购销政策又重新做了部署。1993年底确定的“保量放价”的政策未能实行，粮食购销从1994年开始实际上又恢复了“双轨制”。

1994年5月，国务院发布了《关于深化粮食购销体制改革的通知》，规定继续坚持政府定购，并适当增加收购数量。除定购5000万吨粮食落实到户外，还下达了4000万吨议购计划，落实到县级政府。销区粮食批发企业必须到产区县以上粮食批发市场采购，不得直接到产区农村向农民收购粮食。

这意味着从收购到批发恢复由国有粮食部门统一经营。上述政策的目标是确保国有粮食企业能掌握70%～80%的商品粮。政府恢复了粮食定购价格的规定，但定购粮食以外的粮食仍随行就市，市场收购。

1994年在执行上述政策过程中，出现了一些问题。一是按中央的政策，500亿公斤属国家定购任务，按以前的办法落实到农户，另外400亿公斤由政府粮食部门在市场上收购，但不少地区在执行过程中把后一个部分也作为硬性任务，分解到农户。二是由于粮食国家定购价与市场价差距较大，农民对交定购粮有一定的触情结，一些地方政府为了保证完成收购任务，采取了封锁市场的做法，限制本地区粮食外流。

1995年，粮食购销政策仍是实行“双轨制”，即在保证政府能够稳定地掌握一定数量的粮食，以稳定粮食供给的前提下，放开粮食市场购销。但政府重申了议购粮食应随行就市，不允许搞“二定购”。

1995年，粮食购销体制改革另一个重要举措是实行“米袋子”省长负责制，中央要求各省、自治区、直辖市自求粮食平衡，负责本地区粮食总量平衡。“米袋子”省长负责制的主要内容为：一是保证稳定粮田播种面积；二是提高单产，增加粮食总产；三是负责收购掌握70%～80%的商品粮源；四是建立和管理地方储备粮；五是建立和管理粮食风险基金；六是负责完成地方进口粮任务；七是安排好当地粮食市场，确保供应，稳定粮价；八是负责组织省际粮食调剂。中央政府则集中主要力量搞好全国粮食市场的宏观调控，对全国粮食总量平衡负责。其主要内容为：一是管好国家储备粮，主要用于解决按规定认可的重大自然灾害和平抑全国性的市场粮价波动；二是控制和管理粮食进出口；三是协调组织和帮助各省进行余缺调剂。

由于1995年粮食丰收和净进口较多，国内粮食供给较为充足，1996年粮食丰收后局部地区出现了收购不力、价格下跌、调销不畅的现象。首先，粮食部门库容紧张。1996年8月，粮食部门政策性库存比上年同期增加762万吨，增加27.6%；商业性库存比上年同期增加1175万吨，增加36.6%。这些库存占用了大量的库容和资金，给秋粮的收购带来困难。据估算，1996年粮食收购工作完成后，国库外存粮可能达到2700万吨，而农民手中也有2000～2500万吨可售存粮。其次，市场粮价下跌。多年来，市场粮价一直高于定购粮价。1996年定购粮价格提高后，已基本接近1995年的市场粮价。但从1995年9月以后，国内市场粮价就开始回落。进入1996年，尤其是丰收后，价格下跌得更明显。而在部分粮食产区，部分品种市场粮价下跌的幅度更大，甚至降到定购价以下。粮食价格的定购价和议购价格“倒挂”，不仅影响了收购，也影响了农民现金收入的增加。最后，粮食调销不畅。长期以来，在粮食调销中形成了产区“卖落不卖涨”、销区“买涨不买落”的心理，这种心理加剧了市场的波动。1996年，部分产区粮食积压，急于出售，但由于市场价格下跌，销区并不急于购进。此外，1996年部分销区粮食也获丰收。1996年初，国家曾从东北组织200万吨玉米调往销区，销区的粮食供需紧张状况已大为缓解。另一个因素是定购价与市场价持平甚至“倒挂”。以往销区可从产区平价购进、在销区议价销出，但由于销区市场粮价也下降，粮食部门难以赚到足够的价差，因而调粮的积极性也不高。

1996年，我国粮食流通的状况再次表明，现行的粮食流通体制已不适应农业发展的要求，必须尽早、彻底改革；而且1996年粮食丰收也为这种改革提供了难得的契机。这时，改革粮食购销体制的呼声再次高涨起来。

然而，1997年粮食流通体制的全面改革并未提到政府的日程上来。针对1996年粮食丰收尤其是1997年夏粮再获丰收以后出现的新情况，1997年7月，国务院明确规定，国家定购粮仍按1996年确定的定购价收购，而议购粮按保护价敞开收购，保护价就是国务院确定的定购基准价。政府要求全国粮食部门敞开收购、常年收购、不拒收、不限收、不停收，不压级压价，不打“白条”。对于国有粮食部门敞开收购、正常销售后的超储粮，国家补贴仓储费和利息，所需资金从中央和地方共同建立的粮食风险基金中支付。由于采取了这些措施，1997年中国粮食储备达到历史最高水平。

这些政策调整对于缓解“卖粮难”，保护和调动农民的生产积极性起到了一定的作用，但现行粮食购销体制暴露的问题却日益突出，特别是国有粮食企业巨额亏损挂账问题，成为“粮改”的直接原因。

在这种粮食流通体制下，政府要求国有粮食部门掌握市场粮源的大部分，而国有粮食部门既要负责完成国家定购粮的收购和市场议购，还要负责粮食的储备和相当部分的库存，国有粮食部门的商业性经营和政策性经营仍未彻底分开。由于承担过多的职能，加上队伍庞大（有400多万人），经营单一，国有粮食部门的亏损急剧增加。在粮食风险基金机制尚不健全的情况下，这也给财政以及银行带来了沉重包袱。粮食企业经营亏损使地方财政背上沉重负担，特别是一些主产区粮食企业亏损数额越积越多，地方财政更难以应付。

这种粮食流通体制迫切需要改革，再拖下去问题会更多，矛盾会更尖锐，改革的难度会更大，付出的代价也会更高。它已越来越不适应社会主义市场经济的要求，到了非改不可、不改不行、刻不容缓的关头。

（三）以“三项政策”“一项改革”及“四个分开”为主要内容的粮食流通体制改革（1998～2003年）

1998年5月19日国务院下发了《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》，发起了新一轮粮食流通体制改革。朱镕基同志曾在1997年1月13日的中央农村工作会议上指出，“目前我国粮食购销方面出现的问题，在很大程度上是由于粮食流通体制不顺造成的”，“粮食流通体制已经到了非改不可、不改不行的时候了”。他在1997年12月11日的中央经济工作会议上进一步指出，“我们现在的粮食储备是历史上最高的，资金负担压得我们受不了。说老实话，我们为粮食付出的代价太大了，但是不付出这个代价怎么办呢？将来没有粮食，万一发生灾荒，整个经济都要动摇啊。还是把它当成一个愉快的负担吧！当然，这个体制要改革”。“从1993年加强宏观调控以来，应该说中央的粮食政策是完全正确的，因此才有今天粮食储备大大增加、粮食价格下降的局面。但另一方面，我们也付出了很大的代价，就是粮食企业的亏损，1991年前的亏损挂账加上这几年新增亏损，总共亏掉1100多亿元了。所以，这个体制再不改不行了”。他在1998年4月29日全国粮食流通体制改革工作会议上再次强调，深化粮食流通体制改革势在必行，“现在的问题是粮食企业的亏损在银行挂账严重，国家付出代价太大，不堪重负”。“之所以付出这么大的不必要的代价，归根到底是个体制问题”。“现行粮食流通体制的根本问题在于：中央拿资金，地方管企业，敞开花钱，吃‘大锅饭’。这个体制再也搞不下去了！”

朱镕基同志认为，国有粮食体系的改革要遵循“四分开一完善”的原则，即政企分开，中央与地方责任分开，粮食储备与经营分开，新老财务账目分开，完善粮食价格形成机制。他在1998年6月3日召开的全国粮食购销工作电视电话会上进一步提出“三项政策”“一项改革”。“三项政策”，即按保护价敞开收购农民的余粮，国有粮食收储企业实行顺价销售，农业发展银行的粮食收购资金封闭运行。“一项改革”，即加快国有粮食收储企业自身的改革。这是新一轮粮食流通体制改革的主要内容。

“三项政策”的初衷是要坚决保护农民利益。朱镕基同志在1997年7月11日的全国粮食工作会议上说：“我国人口的主体是农民，如果十亿农民的利益得不到保护，经济就不能发展，政权就不会巩固，社会就难以稳定”。“如果搞得农民不种粮食，连饭都吃不上，那个时候国家会是个什么样子？！”“三项政策”的设计是非常精巧和严密的。它们环环相扣，不执行敞开收购，粮源流失，就不可能做到顺价销售；购入的粮食不能顺价销售，必然增加亏损挂账，资金封闭运行也就成了空话。从这项改革政策实施的情况看，按保护价敞开收购农民余粮，保护了农民利益，调动了农民种粮积极性。但在改革进程中出现了一些突出的问题和矛盾，在政策的实际执行中，有三分之一的粮食没能按保护价敞开收购，事实上形成了两个市场、两种价格，这就从整体上破坏了“三项政策”的落实。由于市场粮价继续下降，顺价销售很难完成，国有粮食购销企业库存逐年增加，加上地方财政困难，粮食风险基金不足，敞开收购也逐年打折扣。

“四个分开”改革是为了克服国有粮食系统存在的弊端。朱镕基同志在1998年6月3日的电视电话会上讲：“这次粮食流通体制改革，如果不换一批人，不撤一批人，不抓一批人，是很难取得成功的。不称职的就要换掉，问题严重的就要撤职，触犯刑律的就要抓起来，否则，粮食流通体制改革就搞不好。”从政策运行情况看，“四个分开”的改革目标短期内没有实现。“四个分开”涉及到中央、地方、企业之间的利益关系，触及粮食流通体制的深层次问题，这一改革将是一个长期的目标，难以短期内一蹴而就。

国有粮食企业是我国粮食市场的主体，它不仅控制着70%左右的产地初级市场（即收购市场），而且在销区零售市场上也占很大比重，在批发市场上更是一统天下，它还承担着一定的政府职能，享受着特殊优惠待遇。国有粮食企业的体制性缺陷集中体现在政策性业务和经营性业务的混合不分上。在市场放开和政府宏观调控不力的情况下，它们为了追求部门利益，一方面利用这一条件通过“议转平”转移经营性业务的市场风险，侵占国家财政补贴，造成财政补贴不堪重负，还通过银行挂账，造成财政金融关系混乱；另一方面又通过“平转议”而赚取额外的市场利润，不仅没能起到稳定市场、平抑粮价的作用，反而搅乱了粮食市场秩序。在1993年以后粮食抢购和价格暴涨时，国有粮食企业跟着私商高价抢购粮食，甚至把国家为平抑粮价抛售的专储粮也拿去高价销售，而1996年下半年以来粮价持续下跌时，国有粮食企业不积极入市按保护价收购农民的余粮，反而亏本销售粮食。国有粮食企业的这种逆向操作，对加剧粮食市场波动起到了推波助澜的作用。

国有粮食企业改革滞后，是当时粮食流通体制的症结所在。其突出表现在：一是政企不分。一方面，粮食行政管理部门直接参与企业经营，企业无法成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济实体和市场主体；另一方面，国有粮食企业既从事商业性经营，又行使粮食管理职能，以政策性亏损盖经营性亏损，躺在政府身上吃财政和银行的大锅饭，职工则吃企业大锅饭，缺乏搞活经营的内在动力和外部压力。二是粮食部门人员迅速膨胀，冗员过多。据统计，1978年全国粮食职工151.5万人，到1997年年底达到471万人（粮食系统现有职工317万人，离退休职工约100万人），18年中增加了265.5万人。其中仅“八五”期间就增加110万人，增长36%，大大高于其他行业。同期全国城乡从业人员增长12%，国有经济单位职工增长11%。事实上粮食企业已成为地方安排就业的重要途径。三是管理不善。企业内部管理租放，粮食贷款和补贴资金管理漏洞多，损失浪费严重，违法乱纪行为突出。

真正实现政企分开，这是国有粮食企业改革能否成功的前提条件。在市场经济条件下，企业的职能是追求利润最大化。如果政企不分而又让国有粮食企业行使政府调控市场的职能，就会出现或者市场无法稳定或者财政难以负担的状况。在政企分开的基础上，政府可通过适当的经济政策来稳定市场。不仅各个国有粮食企业要独立经营，打破地域界限，彼此竞争；而且应鼓励其他企业包括非粮食部门国有企业、农业生产企业及其他行业的民营企业在通过有关部门的资格审核后参与粮食流通。

为促进农业和粮食生产结构的调整，引导农民根据市场需求合理安排粮食生产，推动粮食流通体制改革顺利进行，2000年2月，国务院办公厅印发《关于部分粮食品种退出保护价收购范围有关问题的通知》，调整了保护价收购范围，放开了部分地区部分粮食品种的收购价格。从2000新粮食上市起，退出按保护价收购范围的粮食品种包括：黑龙江、吉林、辽宁以及内蒙古东部、河北北部、山西北部的春小麦，南方早籼稻、江南小麦和长江流域及其以南地区的玉米。对国务院规定退出保护价收购范围的部分粮食品种，要拓宽粮食收购渠道，相关省份按照粮食省长负责制要求，结合当地实际制定具体实施办法。在对农业实行战略性结构调整的背景下，从2001年春开始，我国新一轮粮食流通体制改革首先从东部沿海的粮食主销区展开。2001年7月，国务院印发《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，决定实施“放开销区、保护产区、省长负责、加强调控”的粮食流通政策。截至2003年底，全国已有14个省份粮食购销全部放开，7个省份部分放开，10个省份较大幅度缩小保护价收购范围，粮食流通体制改革不断推进。

（四）全面放开粮食收购和销售市场，实行购销多渠道经营（2004～2012年）

充分发挥市场机制在配置粮食资源中的基础性作用，实现粮食购销市场化和市场主体多元化成为新一轮粮改的首要目标。为进一步推动粮食流通体制改革，中央确立了粮改的原则：必须坚持有利于发展粮食生产，有利于种粮农民增收，有利于粮食市场稳定，有利于国家粮食安全。而改革的总体目标是，在国家宏观调控下，充分发挥市场机制在配置粮食资源中的基础性作用，实现粮食购销市场化和市场主体多元化；建立对种粮农民直接补贴的机制，保护粮食主产区和种粮农民的利益，加强粮食综合生产能力建设；深化国有粮食购销企业改革，切实转换经营机制，发挥国有粮食购销企业的主渠道作用；加强粮食市场管理，维护粮食正常流通秩序；强化粮食工作省长负责制，建立健全适应社会主义市场经济发展要求和符合我国国情的粮食流通体制，确保国家粮食安全。

2004年中央一号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》明确提出，要深化粮食流通体制改革，“从2004年开始，国家将全面放开粮食收购和销售市场，实行购销多渠道经营”，“加快国有粮食购销企业改革步伐，转变企业经营机制，完善粮食现货和期货市场，严禁地区封锁，搞好产销区协作，优化储备布局，加强粮食市场管理和宏观调控”。这标志着我国粮食流通体制改革取得新突破。2004年5月，国务院《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》提出，要转换粮食价格形成机制，“一般情况下，粮食收购价格由市场供求形成，国家在充分发挥市场机制的基础上实行宏观调控。要充分发挥价格的导向作用，当粮食供求发生重大变化时，为保证市场供应、保护农民利益，必要时可由国务院决定对短缺的重点粮食品种，在粮食主产区实行最低收购价格。”

在放开粮食市场的同时，国家从2004年、2006年起先后在主产区分别对稻谷和小麦实行最低收购价政策。2007年以来，先后对玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖等实行临时收储政策。根据制定这项政策的初衷，只有当市场价格低于最低收购价时，才按照最低收购价进行收购，并且收购有一定的期限性。

全面放开粮食收购市场以后，为支持主产区粮食生产和调动农民种粮积极性，建立了对种粮农民直接补贴的机制。从2004年开始实行“三补贴”政策（农民收入直补、良种补贴、农机具购置补贴），直接把财政对农业的补贴发放到农民手中。从2006年开始，在“三补贴”的基础上增加了农资综合直补，发展成为“四补贴”，当年各项农业补贴资金就达310.5亿元。2007年中央财政进一步加大了农业补贴的规模：农资增支综合直补资金达到276亿元，粮食直补资金达到151亿元以上，两项直补合计427亿元，占中央财政支农资金总量的10%以上，以7亿多农民计算，大概人均补贴57元。

从政策效果看，直接收入补贴政策效率优于价格补贴。国外价格补贴政策效率普遍不高，据经合组织测算，发达国家价格政策补贴的效率仅仅为25%左右，即政府通过价格支持措施每拿出1元钱，农民所能获得的仅仅是0.25元左右。与价格补贴政策相比，农业直接补贴政策造成的效率损失要小，农民在直接补贴情况下获得的收益要高于价格补贴情况下的收益。从国外支持和保护农业政策的趋势看，世界各国农业保护政策由以价格支持为主的“黄箱”政策逐步向以直接补贴为主的“绿箱”政策过渡。其中，对农村生态环境的保护，已经成为各国政府对农民实行补贴政策的重要目标之一。

此外，国家还采取了以下措施：

实行重点粮食品种最低收购价政策。由于我国的粮食供求关系始终存在较大的不稳定因素，因此，在保证市场在资源配置中发挥基础性作用的前提下，政府也应充分利用价格信号引导农民发展粮食生产。为此，从2004年开始，国务院决定在粮食主产区对重点粮食品种实行最低收购价政策。这项政策既可以保证最大限度地发挥市场机制形成价格的作用，又可以调动农民种粮积极性，稳定和引导市场粮价，对于实现稳定增加种粮收益、促进粮食生产发展发挥了积极作用，受到种粮农民和主产区政府的普遍欢迎。2006年中央财政支出59亿元，拉动粮价上涨0.1元/斤。

采取进出口和库存等粮食宏观调控措施。根据市场供求关系变化和粮食市场运行实况，通过调节进出口和国家库存，对粮食市场流通量实施了有效调控。2003年四季度市场粮价剧烈上涨，当年粮食总产量锐减，库存下降。针对这种情况，2004年上半年，国家加大了储备粮轮库、库存周转商品粮拍卖、东北地区粮食调运入关的力度，采取了增加进口、限制出口的措施。同时要求“产区保持3个月销量、销区保持6个月销量”，充实地方储备和库存。2004年下半年以来，针对市场粮价从高点回落的情况，为防止粮价剧烈波动，先后采取了控制储备粮轮库、库存周转商品粮拍卖的节奏，放松或鼓励东北地区玉米出口，控制短缺粮食品种出口并适量增加进口，充实地方粮食储备。这些措施既及时抑止了粮价剧烈上涨，又有效防止了粮价趋稳后下跌，总体上达到了预期目的。

二、党的十八大以来粮食流通体制改革的新进展

    2004年以来，我国在全面放开粮食市场的同时，逐步建立了以最低收购价和临时收储政策为核心的粮食等重要农产品收储制度。国家多次启动政策性收储，较大幅度提高政策性收购价格，在很大程度上调动了农民种粮积极性，对于促进粮食连年增产，增加种粮农民收入，确保国家粮食安全，稳定经济社会发展大局发挥了极其重要的作用，但也积累了一些矛盾、暴露了一些问题。

（一）推进农产品收储制度改革的必要性。

一是市场发挥作用空间越来越小。面对农业生产成本持续攀升的现实，从2008年开始，国家相继较大幅度提高粮食、棉花和油料等大宗农产品政策性收购价格。2008~2014年连续7年提高稻谷和小麦最低收购价格，早籼稻、中晚籼稻、粳稻、小麦分别提高92.9%、91.7%、106.7%、71%。另外，玉米临时收储价格在2008~2014年从0.75元/斤提高到1.12元/斤，棉花在2011~2013年从19800元/吨提高到20400元/吨，大豆在2008~2013年从1.85元/斤提高到2.3元/斤，油菜籽在2009~2014年从1.85元/斤提高到2.55元/斤。

从实际执行情况看，政策性收购价格越来越高，最低收购价、临时收储价已演变为“最高收购价”，托市收购基本变成了“敞开收购”，临时收储变成了“常态收储”，直接导致粮食政策性收储规模越来越大。由于最低收购价和临时收储价格由国家制定，政策性收购价格不断提高且高过了市场价格，执行收购的主体单一，小麦、稻谷、玉米市场实际上变成了“政策市”，导致各类市场主体预期发生改变，都不愿意入市，市场发挥作用空间越来越小，这就背离了“托底收购”政策设计的初衷。

二是粮食库存暴涨压力前所未有。由于未能形成多元市场主体入市收购格局，每年上市的粮食高度依赖政策性收储来消纳。尤其是政策性收储价格高于市场价格，长期托市收购给国家粮食仓储和国有粮食收购企业顺价销售和拍卖带来相当困难，从而导致粮食库存压力不断增大，面临“销不动、储不下”的困境，不仅粮食收购、保管和利息等费用不断增加，而且仓储建设投资、新陈价差损失、调运补贴等支出也大幅增长。粮食库存量过大，导致了粮食资源利用效率极低，粮食超期储存和浪费现象严重，国家用于收储的费用补贴居高不下，财政不堪重负。这不仅带来每年不菲的保管和利息费用，还意味着粮食潜在品质损耗及库存挂账亏损压力不断累积，特别是高价进、低价出的风险加大，潜亏的风险不断增加。

与此同时，中储粮总公司“小马拉大车”的情况越来越突出。实际上，2000年中储粮总公司成立时，其职能定位是受国务院委托，“具体负责中央储备粮的经营管理”，“对中央储备粮的总量、质量和储存安全负总责”，同时接受国家委托执行粮油购销调存等调控任务。2004年以来，随着稻谷、小麦、玉米相继实施大规模托市收储政策，中储粮总公司的功能从“中央储备粮”向“政策性粮食”大大拓展，成为最低收购价和临储政策的执行主体，政策性粮食规模远远超出中央储备粮实际仓库能力，长期超负荷运转。

三是国内外市场粮食价格明显倒挂。这些年，全球粮食总体供大于求，价格呈下行趋势。国内粮食收购价格则逐年抬升，与国际市场粮价相背而行，国内粮价已全面高于国际市场进口粮食到岸价格，形成国内外价格倒挂局面。从2010年开始，我国粮食价格已经全面高于国际市场离岸价格，到2013年全面高于配额内进口完税价格，到2015年3月末，国产小麦、大米、玉米收购价格分别比同品种配额内到岸完税价格高出700元/吨、810元/吨和900元/吨（小麦、大米、玉米配额内关税率为1%），大豆价差更高达1600元/吨。国内外粮食价格倒挂，导致高粱、大麦、木薯、玉米酒糟（DDGS）等非配额管理的玉米替代品进口猛增。从2013年至2016年，进口到我国的玉米其替代品多达2001.7亿斤，在很大程度上挤占了国内玉米市场，出现“国粮入库、洋粮入市”。大麦、高粱进口继续激增，2015年分别达创纪录的1070万吨、1069万吨，同比增长98%、85%。木薯（包括木薯干和木薯淀粉）、玉米酒糟（DDGS）进口也在不断增加，分别达到1099.7万吨、682.1万吨，同比增长5%、26%。2015年玉米替代品进口3575万吨，2016年进口2237万吨，下降40.4%。玉米其替代品进口激增的原因主要是由于国内外玉米价差大，且玉米进口存在关税配额限制，玉米下游加工及饲料企业纷纷进行调整，转而使用没有配额限制的玉米替代品。另外，这些年农产品走私呈现规模化专业化特征，大米、食糖、生猪等走私案件明显增多，并出现水路向陆路转移等新趋势。

四是粮食作物种植结构出现失衡。东北地区玉米临储政策实施期间，全国玉米面积增加近1.3亿亩，增幅近30%，“镰刀弯”地区的非优势产区玉米种植大幅增加，产量低而不稳，越区种植现象越来越严重。2008~2015年，东北四省（区）玉米种植面积从16112万亩增加到23168万亩，8年间增加了7056万亩，增幅达43.8%。而同期东北四省（区）大豆种植面积从8014万亩锐减到4799万亩，减少了3215万亩，减幅达40.1%。黑龙江作为全国第一粮食大省，大豆种植面积呈现萎缩趋势，2008年玉米和大豆种植面积大致相当，分别为5391万亩和6055万亩；到2015年，玉米种植面积攀升至8732万亩，增加了3341万亩，大豆种植面积减少到3601万亩，减少了2454万亩，减40.5%。为什么出现东北农民弃（大）豆种（玉）米的现象？显然是种植玉米更有利可图。由于玉米临时收储价格持续刚性提高，改变了粮食之间合理的比价关系，使得种玉米的比较效益显著超过大豆，作物种植结构失衡，边际产能过度利用，农业资源错配现象凸显。据测算，2008年玉米和大豆亩均现金收益比为1.2:1，到2014年上升到2.1:1，导致国内大豆种植面积锐减，大豆供给出现减少。

（二）农产品收储制度改革取得重要进展。党的十八大以来，党中央把深入推进农业供给侧结构性改革作为当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向，作出粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革的重大部署。调整完善粮食购销政策的基本考虑是，实行粮食价格改革和农业补贴改革联动，健全粮食价格形成机制、粮食宏观调控机制和农业补贴制度，放活粮食市场，切实保障种粮农民利益，保护好粮食综合生产能力，实现粮食供需总量和结构动态长期平衡，确保国家粮食安全。

一是深化新疆棉花目标价格改革。2011～2013年棉花临储价格分别为每吨19800元、20400元、20400元。由于全球棉花价格持续低迷，我国成为国际棉花价格“高地”，巨大的国内外价差驱动棉花和棉纱进口激增，下游纺织企业普遍经营困难，国储棉库存严重积压，造成了沉重的财政负担。

2014年，中央决定全面取消棉花临时收储政策，在新疆启动了为期三年的棉花目标价格改革试点。主要做法是政府根据生产成本加基本收益，确定并提前公布棉花目标价格水平，当收购期棉花市场价格低于目标价格时，按照二者价差给予棉农补贴，保持种植收益基本稳定。2014～2016年，新疆棉花目标价格分别为每吨19800元、19100元、18600元。棉花目标价格改革取消了政府定价，棉花购销随行就市，价格完全由供求规律决定，国内外价格联动性进一步增强，国内外棉花价差大幅缩小。在库存高企、供需宽松的基本面下，国内棉花价格由改革前的每吨19460元降至2016年6月的12596 元低点，逐步实现与国际市场接轨。新疆实行目标价格改革试点后，2014年、2015年、2016年棉花亩均纯收益分别达到475元、188元、430元，棉农收入得到基本保障。在这3年改革期间，新疆纺织企业的用棉成本下降在20%～40%左右，纺织服装产业固定资产投资超过新疆1978年至2013年35年的投资总和，全疆纱锭数量增长近一倍，服装产能提升近4倍，企业数量从560家增长到2083家，新增加就业岗位29.13万个，棉花全产业链得以激活。

2017年，在全面总结评估三年试点经验的基础上，在新疆正式实行棉花目标价格补贴政策，并进一步完善目标价格定价机制，合理确定定价周期，调整优化补贴方式。棉花目标价格由一年一定改为三年一定，2017～2019年棉花目标价格水平保持每吨18600元，补贴政策由“黄箱”转为“蓝箱”，对新疆享受目标价格补贴的棉花数量进行上限管理，超出上限的不予补贴。在前三年深化棉花目标价格改革的基础上，2020年起在新疆完善棉花目标价格政策，棉花目标价格水平为每吨18600元，同步建立定期评估机制，每三年评估一次，视情况调整目标价格水平。全国棉花生产稳定发展，2019年棉花产量达到588.9万吨，处于2015年来的较高水平，其中新疆产量占全国的84.9%，生产区域布局进一步向新疆集中。

二是取消玉米临时收储政策，实行“市场化收购”加“生产者补贴”新机制。2008年国家建立了重要农产品临时收储制度，对玉米、大豆等实行临时收储政策，稳定玉米、大豆生产，保障农民合理种植收益。

2010～2013年玉米临时收储价格连续四年上升，从0.75元/斤提高到1.12元/斤。2014年玉米临时收储价格保持稳定，2015年价格小幅下调至1元/斤。在实际执行过程中，玉米临时收储逐渐演变成固定收储，收储价格的连年提高客观上造成了市场价格信号扭曲，国内外价格倒挂，导致生产量、进口量、库存量“三量”齐增。2015年玉米每吨国内价格比进口到岸完税价高出778元，全年进口玉米472.8万吨。2015年底全国玉米库存高达2.5亿吨。玉米价格长期居于高位，也严重影响了畜牧养殖和玉米加工业发展。2016年国家决定取消玉米临时收储政策，在东北四省（区）实行“市场化收购”加“生产者补贴”新机制。实施玉米收储制度改革，守住了不出现“卖粮难”和保障农民基本收益两条底线。玉米从2013年7月开始出现国内外价格倒挂，每吨差价最大达到1000元，到2017年1月进口玉米价格优势不再显现，玉米替代品进口明显减少。随着玉米价格回归市场，玉米上下游产业链明显复苏，饲养业开始扩容，大型饲料企业和养殖企业纷纷在东北地区加速布局，玉米加工企业经营效益明显改善，整个玉米产业的综合效益和竞争力明显提升。东北地区农业资源配置结构逐步调整优化。2016年东北四省（区）玉米面积比上年调减了1655万亩，大豆增加了949.8万亩。黑龙江省玉米调减了905万亩，尤其是第四、第五积温带等非优势区籽粒玉米减少，水稻、大豆、小麦、马铃薯、杂粮杂豆、饲草饲料和经济作物面积普遍增加。改革后的玉米购销市场总体平稳，满足了农民售粮需求。在当年市场价格水平下，加上玉米生产者补贴，农民还是有账可算的，玉米种植收益基本保持稳定。2019年全国玉米播种面积6.19亿亩、接近2013年水平，玉米产量5215亿斤、连续5年保持在5000亿斤以上。

大豆由临时收储到目标价格补贴再到生产者补贴。2008～2012年连续五年提高大豆临时收储价格，由1.85元/斤提高到2.3元/斤，2013年保持稳定。2013年大豆每吨国内价格比进口到岸完税价高出412元，全年进口大豆6340万吨。2008～2013年间，从大豆临储及抛售拍卖情况看，每年有500万吨左右临储大豆积压在库。2014年，中央决定取消大豆临时收储政策，开展大豆目标价格改革试点，设定了4800元/吨的目标价格。当市场价格低于目标价格时，中央财政对价格差额给予补贴。由于市场价格采集困难、政策操作成本较高、实施效果不理想，2017年，中央将东北四省（区）大豆目标价格政策调整为“市场化收购+生产者补贴”政策。2019年中央一号文件提出，要“实施大豆振兴计划，多途径扩大种植面积”。2019年全国大豆播种面积增加1382万亩、达到1.40亿亩，大豆产量增至362亿斤，达到新中国成立以来的最高水平。

三是完善稻谷和小麦最低收购价政策。稻谷最低收购价政策从2004 年开始实行，早籼稻、中晚籼稻、粳稻最低收购价连续四年分别稳定在0.70元/斤、0.72元/斤、0.75元/斤。2008～2014年，稻谷最低收购价格连续7年逐年提高，2014早籼稻、中晚籼稻、粳稻最低收购价分别为1.35元/斤、1.38元/斤、1.55元/斤，比2008年分别提高92.9%、91.7%、106.7%。2015年稻谷最低收购价格保持稳定。2016年首次下调早籼稻最低收购价，每斤降0.02元，改变了最低收购价“只升不降”的做法。2017～2018年稻谷最低收购价连续两年全面下调。其中，2017年早籼稻、中晚籼稻、粳稻每斤分别降0.03元、0.02元、0.05元，2018年早籼稻、中晚籼稻、粳稻每斤分别降0.10元、0.10元、0.20元。2019年稻谷最低收购价保持稳定，早籼稻、中晚籼稻、粳稻最低收购价分别为1.20元/斤、1.26元/斤、1.30元/斤。我国稻谷自给有余，2019年全国稻谷播种面积4.45亿亩、产量4192亿斤，稻谷产量与2014年基本持平，连续9年保持在4000亿斤以上。

小麦产需平衡略有余，库存压力和进口冲击程度在三大主粮中最低。小麦最低收购价政策从2006年开始实行，白麦、红麦、混合麦最低收购价连续两年分别稳定在0.69元/斤、0.72元/斤、0.72元/斤。2008～2014年，小麦最低收购价连续七年稳步提高，2014年达到1.18元/斤，比2008年提高了71%；2011年由于最低收购价低于市场价格，小麦最低收购价政策未启动。2014～2017年，小麦最低收购价保持每斤1.18元不变。2018～2019年，连续两年下调小麦最低收购价格，到2019年降至1.12元/斤。2019年全国小麦播种面积3.56亿亩、产量2672亿斤，为历史上第二高产年，连续5年保持在2600亿斤以上。

为保障国家粮食安全，切实保护种粮农民利益，2020年，国家继续实行并进一步调整完善稻谷、小麦最低收购价政策。其中，早籼稻、中晚籼稻最低收购价比上年每斤提高1分钱，粳稻和小麦保持上年价格水平不变。同时，国家对稻谷和小麦实行提前“限定收购总量”政策，其中限定最低收购价稻谷收购总量为5000万吨（籼稻2000万吨、粳稻3000万吨），限定最低收购价小麦收购总量3700万吨。具体操作上，分两批次进行，第一批数量为限定收购量的90%，原则上实际收购量应不超过第一批次收购量，不分配到省；第二批数量为限定收购总量的10%，视收购需要具体分配到省，当收购量达到本省批准数量时，立即停止该省最低收购价收购且不再启动，由多元市场主体开展市场化收购。财政资金支持限于最低收购价政策下的最高收购总量内，对收购进度加强动态监测，强化市场监管，规范粮食流通市场秩序。

（三）农产品收储制度改革积累的经验成效。实践证明，党中央、国务院确定的农产品收储制度改革的方向和路径是完全正确的，各项改革方案设计科学合理，符合实际，积累了宝贵经验。

一是坚持底线思维，把保障国家粮食安全和农产品有效供给作为改革的根本前提。习近平总书记强调，推进农业供给侧结构性改革，必须守住确保粮食生产能力不降低、农民增收势头不逆转、农村稳定不出问题的三条底线。在推进粮食收储制度改革过程中，我们始终从全局着眼，把巩固提升粮食产能放在首要位置，注重做到让种粮农民基本收益不受损、种粮积极性不减弱、地方抓粮积极性不放松。历史经验表明，一旦粮食生产出现大的滑坡，几年甚至十多年都缓不过来。守住“谷物基本自给、口粮绝对安全”这个粮食安全的底线，农产品收储制度改革才会顺利推进，才能为稳定经济社会大局赢得主动。

二是坚持市场化改革取向和保护农民利益并重，协同发挥市场和政府“两只手”作用。推进农产品收储制度改革，一方面，要坚持市场化改革的大方向，使价格真正反映市场供求关系，激活市场；另一方面，要完善对农民的支持补贴制度，保护农民利益。“市场定价、价补分离”是农产品收储制度改革的方向。虽然玉米和棉花收储制度改革的具体操作方式不同，但都体现了“市场定价、价补分离”这一基本要求。东北地区玉米收储制度改革，采取的是市场化收购加补贴的机制，保障了农民的基本收益。新疆棉花目标价格改革，按照“生产成本+收益”的定价原则，改进补贴方式，保障棉农基本收益。农产品收储制度改革的成功实践表明，推进市场化取向的改革，使市场在农业资源配置中起决定性作用的同时，必须更好发挥政府作用，始终保护好农民利益，使参与改革的最大群体基本满意，不能让农民单方面承担改革成本，这是顺利推进改革的根本保障。

三是坚持分品种施策和渐进式推进的改革路径，统筹把握好改革的时机、节奏和力度。考虑到供需结构、重要程度、区域布局、产业特点等方面的差异，不同农产品必须采取与之相适宜的改革方式。新疆棉花实行的是目标价格改革，东北玉米实行了市场化收购加补贴新机制，而像稻谷、小麦这样的口粮品种，则需要更加审慎稳妥推进改革。农产品收储制度改革涉及面广、参与主体多、利益关系复杂，改革不能一蹴而就，必须渐进式推进。同时，改革的过程也是政府、企业、农民等各方主体适应的过程，考虑到市场形势和各方面承受力，必须统筹把握好改革的时机、节奏和力度，既要立足当前，解决好面临的突出问题，又要着眼长远，着力从体制机制上破解深层次矛盾，实现平稳过渡。

四是坚持着眼于整个产业链打好“组合拳”，把提高农业综合效益和竞争力作为重要目标。农产品收储制度改革涉及农产品生产、收储、加工、贸易、消费等多个环节，从表象上看，要解决的矛盾集中在收储环节，但问题的实质是整个产业链丧失市场活力。推进农产品收储制度改革，必须要通盘考虑产业链各环节的相互影响，理顺各环节间的供求关系，着力激活产业链。改革的成功经验表明，只有综合运用财税、金融、贸易等经济手段和必要的行政措施，统筹协调产业链各环节，推动优化生产结构、疏通流通渠道、发展加工产业、加强进口引导、挖掘消费潜力，形成政策合力，才能系统性增强农业的综合效益和竞争力。

三、进一步完善粮食价格形成机制和收储制度

当前，在全球粮食生产和市场不确定性加大以及国内农民种粮效益持续下滑的形势下，粮食政策必须坚持稳字当头，确保粮食稳产保供和市场平稳运行。下一步，完善粮食价格形成机制和收储制度，必须坚持问题导向，稳中求进，分步实施，加快推动解决粮食流通深层次体制问题，以更好发挥市场机制作用为取向，逐步构建新型农业补贴政策体系，注重价格调整与直接补贴同步衔接，确保种粮农民的基本收益有保障。

一是完善稻谷和小麦最低收购价政策。目前，对稻谷、小麦收储政策怎么改还是有分歧，现在有两种观点。一种观点主张，保留托底收购政策框架，继续实行最低收购价政策，按照稳定政策框架、增强政策弹性的思路，合理调整最低收购价水平，适时缩小政策执行范围，打好改革组合拳。另一种观点主张，借鉴玉米收储制度改革经验，按照“市场定价、价补分离”的思路，取消最低收购价政策，同步建立生产者补贴政策，实行“市场化收购+生产者补贴”制度，以保证农民的基本收益，稳定粮食产量。

棉花、玉米收储制度改革经验也表明，一味推后改革，资源配置扭曲只会愈发严重，各类矛盾和风险积累越深，到非改不可时，改革的转圜余地就很有限了。应按照“分品种施策、渐进式推进”的改革思路，积极稳妥谋划好稻谷、小麦价格形成机制和收储制度改革，正确处理好粮食收储中政府与市场的关系，确保农民有合理的种粮效益和稳定的预期，守住口粮绝对安全的底线。从近期看，要完善粮食最低收购价政策框架，切实发挥政策托底功能，继续释放重农抓粮的积极信号，确保粮食稳产保供不出闪失。从中长期看，要逐步增强最低收购价政策的弹性、灵活性和适应性，分类有序推进稻谷、小麦价格形成机制和收储制度改革，深入开展优质优价促进行动，探索整合各类生产者补贴政策并建立综合收入补贴制度，提高粮食质量效益和竞争力。

二是探索构建多层次新型粮食储备体系。中储粮总公司的职能要尽快收缩到“具体负责中央储备粮的经营管理”、“对中央储备粮的总量、质量和储存安全负总责”上来，充分发挥中储粮垂直体系现代仓储物流服务国家粮食安全和宏观调控的作用。要科学合理确定粮食国家储备规模，合理确定战略储备、调节储备和企业商业周转储备的功能。战略储备是国家在特殊时期和特殊条件下救灾、救急的粮食，在平时不能动用。调节储备主要是通过吞吐来调控粮食供求。周转储备在很大程度上是通过季节差价或地区差价套利的一种商业行为，应该由企业或其他市场主体承担，应该把周转储备放给市场，避免政府过度干预。

三是深入推进解决粮食流通深层次体制问题。要加快推动地方国有粮食企业战略性重组。前一轮国有粮食企业改革主要是基本解决了“三老”（老人、老粮和老账）问题。在这个过程中，地方国有粮食企业新的经营机制逐步建立。当前，在粮食收储制度改革不断深化背景下，地方国有粮食企业自主经营能力不强的问题凸显出来，在市场化收购中的作用趋于弱化。地方国有粮食企业经营形式单一，依赖“收粮给国家、存粮挣费用”，习惯于买原粮卖原粮，缺乏参与市场竞争的动力，自主经营能力显著退化弱化。目前，大多数地方国有粮食企业各自为政、画地为牢、单打独斗，力量分散，融资手段少、融资能力差，没有形成区域经营的整体合力，市场竞争能力较弱。

深化国有粮食企业改革的总体思路是，按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度要求，树立市场化经营理念，完善法人治理结构，以资产为纽带，着力推进国有粮食企业的联合和经营创新，切实增强粮食企业的市场竞争力。加快粮食行政管理部门职能转变。地方粮食行政管理部门与地方国有粮食企业事实上存在“政企不分”问题。随着粮食收储制度改革的深入推进，粮食收购将由过去的政策粮收购为主转变为企业自主收购，粮食市场主体多元化，迫切需要转变粮食行政部门职能。政企分开是国有粮食企业改革的关键。在市场经济条件下，企业的职能是追求利润最大化。如果政企不分而又让国有粮食企业行使政府调控市场的职能，就会出现或者市场无法稳定、或者财政难以负担的状况。在政企分开的基础上，政府可通过适当的经济政策来稳定市场。不仅国有粮食企业要独立经营，打破地域界限，彼此竞争；而且应鼓励其他企业包括非粮食部门国有企业、农业生产企业及其他行业的民营企业等依法参与粮食流通。

四是加快完善农业全球战略布局。加入世贸组织以来，中国农产品贸易规模持续扩大，2017年农产品进出口贸易总额首次超过2000亿美元（达到2013.9亿美元），是2001年的7.2倍，年均增速13.1%。2019年我国农产品进口额达到1509.7亿美元，是2001年的13倍，年均增速15.3%。我国农业贸易体量巨大，已成为全球最大农产品进口国，进口额占全球农产品贸易额1/10，大豆、棕榈油、食糖和棉花等产品，我国都是全球最大的买家。总体看，我国农产品贸易达到了相当规模，进口已不再限于品种间余缺调节，而是供给的重要来源。截至2019年，我国大豆的自给率已从入世初期的53%下降到17%，食用植物油自给率从74%下降到31%，食糖自给率从91%下降到69%，棉花自给率从99%下降到71%，乳制品自给率从95%下降到65%左右。在我国农业深度融入国际市场的背景下，不能不考虑国际市场因素，对于符合国内需求的紧缺品种，该进的农产品要主动进。

在世界经济形势复杂、贸易保护主义加剧、新冠疫情防控常态化的背景下，我国农产品贸易面临的不确定性明显加大，必须统筹用好国内国际两个市场、两种资源，深入实施重要农产品保障战略，健全我国农业贸易政策体系，优化农业战略布局。主动扩大国内紧缺农产品进口，拓展多元化进口渠道，适时释放扩大进口信号，加强市场预期管理，积极应对国内外市场风险挑战，确保紧缺农产品进口安全稳定供给。加快推进并支持农业走出去，加强“一带一路”农业国际合作，培育一批跨国农业企业集团，提高农业对外合作水平。加强国际贸易政策协调，推动消除壁垒、畅通物流、稳定预期、支持多边贸易体制，共同维护全球农业与粮食供应链安全。 

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