从生态赤字到生态建设：全球化条件下中国的资源和环境政策　

胡鞍钢 王亚华

　　（50人论坛.北京）前言：改革初期，邓小平为首的第二代中国领导人，根据中国国情实行了最严厉的计划生育政策，并作为中国的基本国策，经过20年的努力，中国的人口增长率率先在发展中国家下降至不足1%，甚至还低于某些发达国家。这一经验表明，根据中国国情，我们不可能也不必要等到达到较高的人均收入水平之后再回过头来治理环境污染。我们必须实行世界上最严厉的环保政策，借助技术进步、市场机制和全球化这三大力量，进行大规模的生态建设，补偿危及民族未来生存的巨额生态赤字。我们可以向世界再次证明中国作为发展中大国，仍然能够在充分利用全球化条件下，率先在发展中国家实现人口资源环境与经济协调发展。
　　
　　一、全球化是中国解决资源环境问题的历史机遇
　　众多强有力的因素正在塑造着一个全新的21世纪全球经济，新的全球经济来自于三大推动力量：技术进步、市场的力量和全球化（萨莫斯，1999）。这三大经济力量不仅推动全球经济，而且也是解决资源环境问题的有效途径。技术创新、扩散以及迅速的技术进步有力地促进节能环保事业，高效利用自然资源，不断降低能耗和污染强度，清洁技术则越来越有效地解决各种环境问题；市场的力量能够矫正计划体制下形成的严重价格扭曲，有效防止资源过度利用，大大降低资源退化的风险，实现资源的合理配置和环境收益；全球化则大大强化了技术和市场的力量，是一种更为革命性的力量，它使一国在开放的条件下能够有效利用全球的技术、资源、资金和管理。全球化能够加速经济转轨，加快经济结构调整，有助于形成一种能源高效利用、低环境损害的经济发展模式。其机理在于：由以原料为基础的高污染的传统制造业向以知识为基础的无污染或低污染的服务产业转移；促进清洁技术的广泛传播和使用；减少贫困和与贫困有关的环境负效应；为支持环境投资创造外部资源。通过这些方式，全球化使经济增长同产生污染及消耗资源分离开来，进而促进可持续发展(OECD,1998)。贸易和投资自由化也会给资源和环境带来负面影响，但是制定和实施有效的经济政策和环境政策，不仅能够消除其负面影响，而且能够加强其正面影响。对于中国的能源与环境来说，全球化的机遇大于挑战。
　　第一、利用全球化将为解决中国资源环境问题提供难得机遇
　　我国是一个资源大国，主要自然资源，如耕地、森林、水资源、石油、天然气、矿产等占世界总量比重大大低于我国人口和劳动力比重（见表1），人均资源占有水平大大低于世界人均水平，人均耕地为1/3，人均森林为1/6，人均水资源为1/3，人均矿产资源为1/2。进入21世纪，我国人口仍将持续增长，人均主要资源占有量进一步下降；人均收入从低水平向中等水平迈进，各类人均资源消费量不可遏制的迅速扩张，人口与资源的矛盾将更加尖锐；工业化和城市化的加速进行，经历资源密集化、能源密集化过程，经济增长与资源供给的矛盾将日益突出。与资源短缺相伴随的是前所未有的大规模的生态破坏和环境污染问题，大范围的水土流失和土地荒漠化（见表2），日益严重的水污染、大气污染和固体废弃物污染；生物多样性受到严重威胁，稀有物种迅速减少（见表3），日益频繁的自然灾害（见表4），受灾率、成灾率明显上升（见表5）；产生臭氧层破坏、全球气候变暖等全球环境问题，中国已经成为影响世界环境八大国之一，碳排放量居世界第二位（见表6）。由落后的农业生产方式急剧推进工业化，贪图近利的粗放型经济增长方式，使我国的生态赤字不断扩大，成为未来民族生存的最大危机（胡鞍钢，1990）。
　　我国人口、资源、环境的基本国情，决定了必须改变传统的"高资本投入、高资源消耗、高污染排放"发展模式，利用市场机制和技术进步建立适合中国国情的"资源节约型"和"环境友好型"国民经济体系；同时也必须坚持贸易自由化和投资自由化方向，积极推行"比较优势战略",充分利用"两种资源，两个市场"，从更大的范围内解决中国的资源环境问题。
　　我国在世界经济和国际贸易中，只有劳动力资源具有比较优势和竞争优势，而农业资源、石油天然气资源、主要矿产资源,资本资源和技术专利资源处于明显的比较劣势和竞争劣势，但是在进口方面没有发挥利用资源密集和资本密集比较优势（见表7）。当中国进入21世纪时，总人口规模由12亿增长到2020年的15亿以上，GDP总量增长10倍，贸易总量增长10多倍的情况下，我们不可能像80年代那样完全依赖国内资源供给来支撑巨大经济规模并实现持续高速增长，供养和满足10多亿人口日益增长的物质文化需求，特别是食物需求和资源消耗需求。这就决定我们必须立足国内，面向世界，在更大范围内获取更多的国际资源、国际资本、国际市场和国际技术，从而实现中国国家发展目标（胡鞍钢，1997）。全球化使得我国能够在更大范围内解决资源短缺问题，更有力地推行比较优势战略。通过自由贸易，大量进口稀缺资源和高环境成本产品，缓解人口及增长对本国主要资源的巨大压力，减少对本国环境造成破坏，提高整个国家的环境容量，拓宽中华民族的生存空间。全球化为我国带来了强大的外部环境压力和环境建设的动力，与此同时全球化的力量可以大大增强市场机制和技术进步的力量，推动我国大规模的产业结构调整，加速从资源粗放利用、环境破坏严重、管理粗放、技术落后的传统经济增长模式，转向资源集约、环境友好、管理科学、技术先进的新型发展模式。
　　第二、与世界日益加深的经济联系使我国有条件把握全球化机遇
　　经过20年的改革开放，我国对外经济联系已经大大加深、加大、加广。首先，对外贸易不断增长，进出口总额占GDP比重已经从1978年的9.8%上升到1998年的33.8%，进口能力不断增强，进口总额占GDP比重从1978年的5.2%提高到1998年的14.6%（见表8）。其次，国际收支状况良好，进入90年代以来，除1993年为逆差外，连年的贸易顺差使我国国际购买能力大大增强，目前外汇储备已经达到1560亿美元。再有，我国已成为世界上第二号利用外国直接投资（FDI）大国，FDI占GDP比重和占投资比重分别达到6.1%和17.1%。另外我国与美国、日本和澳大利亚等资源、资本、技术资源大国之间有很强的经济互补性（见表9），既可以发挥中国劳动密集型出口优势，又有能力购买不具有比较优势的资源和环境成本较高的资源，包括农业资源、石油天然气资源、主要矿产资源，以及资本资源和技术专利资源。
　　经过20年的改革开放，中国已经具备了全面开放，进一步融入全球经济一体化的能力和实力，通过大规模的进出口贸易，大量吸呐国际资本，积极引进国际先进技术，以更大的开放促进政治经济体制改革，推动法制建设、产业升级、结构调整以及开展大规模生态环境建设，就是未来中国发展的必然趋势，也是未来中国发展的历史机遇。
　　第三、"入世"以后我国可以在更大范围内按国际规则有效解决资源环境问题
　　加入WTO以后，中国经济进一步融入全球贸易一体化进程当中。我国目前已是世界第十贸易大国，1997年的出口量占全球的3.4%，进口量占全球的2.6%（见表10），近两年进出口总额近27000亿元。预计"入世"以后，中国进出口总额将有大幅度增长，据香港百富勤公司估计，到2005年中国贸易额将翻一番，突破6000亿美元。 这将使我国在更大范围内实施"比较优势战略"，增强获取全球资源的能力，大大拓宽我国的资源空间。
　　可以预见，中国加入WTO以后，将会掀起新一轮的外资投资高潮，只要我们制订正确的经济政策和环境政策，采取更加积极开放市场环保及其相关产业市场，大幅度降低环保技术及设备关税，吸引跨国公司进入环保与能源领域，无疑会加速中国环保产业的发展，并成为未来中国发展的支柱产业，从而使我们能够利用一切积极因素和力量，解决中国的环保问题。
　　
　　二、响应全球化的政策调整
　　建国以来，我国生态环境曾经经历了三次大破坏；第一次大跃进时期的大破坏，第二次"文革"时期的大破坏，第三次"改革"20年的大破坏。 长期以来的资源高消耗、环境重污染、片面追求经济增长的发展模式，对生态环境欠下了巨额赤字，环境质量每况愈下，自然灾害愈演愈烈，造成直接经济损失愈来愈大，1998年的大洪水，造成的直接经济损失达到3007亿元，相当于GDP的3.8%（见表12），这就是大自然对人类破坏自然的报复，也使全社会深刻认识到加强生态环境保护仍是防灾兴利之本。洪水过后，中央政府部门表现出强烈的政治意愿，并作出公开的政治承诺，同时也大加大了财力与物力的投入，以前所未有的力度推动生态环境建设，这包括整治江、河、湖、兴修水利，对长江、黄河等大江大河大湖的治理作出全面部署，大幅度增加对天然林保护、植树造林、治理水土流失等生态建设的投入。据林业部门介绍，21世纪初，我国将投资2000多亿元，在长江上游、黄河中上游地区，西北、华北北部、东北西部干旱风沙区，东北内蒙古国有林区以及华北、华中和华南的宜林地区等四大主战场，掀起前所未有的造林绿化高潮。 政府在实行扩大内需方针，筹集国债优先投向生态建设和环境治理。以98洪水为标志，我国生态环境迎来了建国以来的第一个建设高潮，开始从大规模生态赤字时代转向大规模生态建设时代，从不断向自然资源透支、索取的时代转向合理利用两种资源的时代，从环境污染的时代转向环境保护的时代。
　　进入21世纪，中国有能力也有条件解决生态环境问题，正面临着补偿生态赤字的历史性机遇。
　　第一，广大人民对生态环境提出具有巨大的现实需求，更高的要求。当全体人民基本解决温饱，部分人口已经达到小康，人民对环境质量提出了更高的要求。因此实施可持续发展战略本身就体现了人民的意愿和利益，是我国长远发展的重大战略之一。这一战略的根本宗旨是以人为本，以人为中心，即明显改善人民生活质量，而改善环境质量是生活质量的重要组成部分。使消费者能够消费廉价的清洁能源，能够消费廉价的环保友好型的各类消费品。改善环境质量就降低了广大人民患病率，进而提高人均预期寿命。环境质量改善，能使广大人民真正生活在碧水蓝天的较高质量的生活环境中。国家应从保护企业到保护消费者，从补贴亏损企业到保护下岗失业人员，从保护国有粮食企业到保护广大人民，从补贴富裕阶层到补贴贫困人口。
　　第二，引入市场机制为我们解决环境问题、发展环保产业提供了强大的动力。在这一领域里，不仅可以发挥政府的作用，还可以利用市场机制；不仅实行"谁污染、谁付费"的原则，还应实行"谁治理、谁收益"的原则；不仅应增加政府投入，还可以通过开放市场，吸引外资和私人投资，实现投资主体多元化，多渠道、多方位筹措建设资金；不仅政府建立环保法律法则，增加环保信息与透明度，而且还要发挥各种非政府组织的作用，鼓励广大人民的积极主动参与，增强全民的环保意识。
　　第三，我国经济发展已经进入到大规模结构调整的关键时期，也是大幅度压缩高能耗、多污染传统产业的有利时机。当前不仅社会总需求不足，而且经济传统结构矛盾日益突出，这主要表现为：传统的低附加值、高能耗、高污染的工业产品占世界总量比重大，例如1997年我国水泥产量已占世界总量的33.9%，相当于美国水泥产量的5.4倍，煤产量占世界总量的28.8%，钢产量占15.5%(见表11)，已出现大量过剩，而高附加价值、市场需求旺盛的高新技术产品供给不足；相当多的企业技术落后，创新能力不足，市场份额日益萎缩、长期亏损严重，又不能退出生产领域，而新兴产业、高新技术企业大量缺乏资金、缺乏人才，又不能进入垄断性行业，受到多种发展的人为限制；大量非熟练或低技能的劳动力日益过剩，需要下岗分流，同时又缺乏大量的专业人才、管理人才和技术熟练的劳动者。因而必须对国民经济结构实施战略性调整，大力调整传统产业，这也是大幅度降低能源消耗，调整以煤为主的能源消费结构，减少大量工业污染的根本性举措之一。据国家经贸委提供的资料，今年年底纺织行业将压缩900万锭；原煤产量减少到10.3亿吨，明年控制在9亿吨以内，比1996年煤炭产量减少了4-5亿吨；冶金行业明年钢产量控制在1.1亿吨以内，钢材产量控制在1亿吨左右；食糖控制在750万吨；进一步压缩卷烟产量；控制水泥和玻璃产量。关闭一批浪费资源、技术落后、质量低劣、污染严重，不符合基本生产条件的小厂小矿。
　　目前粮食生产相对过剩，过剩率大约在8-9%，农业也面临着结构调整问题。这使得我们有机会也有能力减轻长期以来生产粮食对农业资源及生态环境的巨大压力，抓住有利时机，坚决实行一退三还。
　　第四，全球化为我国生态环境建设提供了另一强大力量。全球化的力量能否有效发挥，取决于是否实现有效的政策响应。我们认为，全球化条件下中国新的经济政策和资源环境政策的核心是充分利用四个"两"，即"两种资源、两个市场、两种技术、两种资金"。相应的政策需要做四个方向的调整：第一是从主要利用国内资源、高度自给自足，转向充分利用全球资源、保持适度自给率；第二是从封闭型、半开放市场、较高的准入限制，转向降低市场准入、加快对能源、环保产业市场开放；第三是从主要利用国内资金特别是政府环保与生态建设投资，转向利用国内国际两种资金，特别是利用国外资金和全社会投资；第四是从较高的关税、较多的贸易壁垒、较高的引入技术成本转向零关税、低成本获取全球环保技术与设备。
　　四个转变的核心是市场转变。大规模地开放市场能够吸引国外资金和国内社会投资，弥补政府投资不足，使政府财政实现补贴对象转换和投资领域转换，即从对亏损企业补贴转对向下岗工人的失业补贴；从对全体居民的价格补贴转向贫困人口补贴；从对竞争性行业的基建和技改投资转向集中于提供基本的公共物品；从对经营性事业投资转向R&D和社会软件投资。技术转让往往存在技术保护障碍，这就要求开放市场，吸引外国直接投资，促进竞争，引高新技术，带动国内知识创新和技术进步，提高资源开发利用效率，不断增强环保技术能力；大规模开放市场，必然带动国际贸易规模迅速扩大，加速资源、资金、技术和信息的流动，不断增强采购全球资源的能力，更有力的实施比较优势战略，增加本国福利。
　　中国能否有效借助结构调整的有利时机、把握全球化历史机遇，真正实现从生态赤字到生态建设的历史性转变，补偿千百年来、特别是建国以后累积的巨额生态赤字，留给子孙后代洁净优美的生存空间，将主要取决于政府政治意愿（中央决策、十五计划等）和实施能力（财政能力、行政能力、法制能力等）。
　　
　　三、全球化条件下的资源环境政策
　　第一、实行新的粮食安全战略和贸易政策
　　在日益开放和经济全球化的背景下，解决中国农产品和粮食供求矛盾的基本思路要从具有"粮食高度自给自足"、"农产品进口替代"的传统的食物安全观转向新的食物安全观。所谓新的食物安全观是着眼于保证向全体人口提供所需要的食物，不仅意味着为他们提供食物及其手段，而且还包括为他们提高生活水平和购买食物的能力。
　　新的粮食贸易政策其核心是发挥我国产品进出口比较优势，逐步提高粮食的净进口率，其目的就是要充分利用进口粮食的生态环境效益，实现"一退三还"，保护耕地。中国在生产粮食作物不具比较优势，而在生产劳动密集型园艺作物（蔬菜、水果、花卉等）和畜产品、水产品方面具有比较优势，当世界农产品供大于求，不断下跌至低点， 国内市场粮食价格大大高于国际市场价格，应逐步扩大粮食进口量，短期提高到5%，中期提高到10%，远期保持在10%以上。进口2000万吨粮食相当于进口500万公顷耕地和200亿立方米水资源，减缓粮食需求扩张对现有耕地的压力，促进农业产品结构多样化、高附加值化，发展农产品出口增长（1998年我国农产品出口额为106亿美元，进口额仅为38亿美元）。大力发展生态农业、节水农业和多样化农业，积极推行"一退三还"，25度以上耕地和25度以下的劣地、湿地一律退耕还林（草），鼓励个人承包，植树种草，以粮代赈。 逐步取消对国有粮食企业的财政补贴，大幅度增加对农业R&D投入，帮助农民改良品种，提高生产，增加收入。
　　第二、调整能源结构、树立新的能源安全观
　　目前的煤炭消费比重过高，而石油和天然气消费比重过低，中国能源消费结构的不合理性在世界各国中非常突出。中国煤炭消费比重1996年达到74.6%，而后开始出现煤炭消费量下降和占能源消费总量比重明显下降的趋势，到1998年煤炭消费占能源消费总量由1996年的74.6％下降为71.6％，同样我国发电量结构中，煤炭比重占73.4%，这一比重仍然大大高于发达国家和世界平均水平（见表13），成为中国最大的污染来源，也成为世界CO2和SO2排放量的重要来源之一。改变能源结构是我国最重要的能源与环境战略，必须把握全球化机遇、利用市场机制调整能源结构，大量进口石油、天然气，大幅度削减煤炭消费量。具体政策建议如下：
　　--停建国家重点煤炭投资项目（1999年有12项，若建成又会形成新的过剩生产能力），坚决关闭一批小煤炭企业和亏损严重、高硫煤国有煤炭企业；
　　--取消对煤炭生产、运输、消费各环节的补贴，取消对亏损国有企业的补贴，直接补贴亏损企业或关闭企业的下岗人员；
　　--利用全球节能和环保技术，促进对这些技术吸收、消化、扩散和应用，鼓励采用清洁煤技术；
　　--应降低石油、天然气进口关税税率，大幅提高石油进口量，同时削减石油出口量，进一步提高净进口率，石油净进口率由1997年的13.7%提高到30%以上（1997年美国石油净进口率达55%，而1987年仅为36.4%），利用国内石油加工能