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城市发展要转变政府职能防止过度负债
作者:李扬    单位:国家金融与发展与实验室    发布:2020-10-29    阅读:684次   

杠杆率上升

2020年1-9月的财政收支状况上看,虽然情况在不断好转,但中国财政收支差额问题依然突出,并且,这种情况将在“十四五”时期延续,财政赤字增大是大概率事件。

从第一本账“一般公共预算”来看,1-9月份预算收入同比下降了6.4%,支出同比下降1.9%。收入下降是因为新冠肺炎疫情,支出下降是因为政府“过紧日子”,但是相比之下收入下降得更多,财政赤字还是扩大了。

从第二本账“政府性基金”来看,收入增长了3.8%,但是支出增长了26.6%。二者都增长了,但是支出增长得快,同样出现了赤字的问题。值得注意的是,无论政府性基金的收入还是支出,增长较多的都和土地有关,都与城市化和城市基础设施密切相关。

在政府的赤字率和债务率均不断攀升的情况下,我国杠杆率的问题也再次凸显。国家金融与发展实验室的研究发现,2020年第一季度,中国实体经济杠杆率攀升了13.9个百分点,二季度则攀升了7.1个百分点,涨幅虽大大收窄,但上升的势头依然值得警惕。其中,政府的杠杆率上升较多,在2015-2018年的4年中,中国政府在世界上罕见地做到了“去杠杆”,然而,面对经济增长率持续下行叠加新冠肺炎疫情的爆发,我们不得不重新采取财政刺激政策,杠杆率重又开始上升。

对于杠杆率上升问题,近期央行行长易纲表示,在今年抗疫的特殊时期,我们将容忍宏观杠杆率有所上升,待明年疫情得到进一步控制,GDP增速回升后,宏观杠杆率将会更稳一些。央行调查统计司司长阮健弘也表示,应该允许宏观杠杆率有阶段性的上升。李扬教授认为,杠杆率上升,是我国宏观政策应对新冠肺炎疫情的必然和必要举措,今年二季度宏观杠杆率上升趋势的根本原因在于经济增长率由负转正,杠杆率的分母因素发挥了更大的作用,所以,如果下半年经济增长继续恢复,则宏观杠杆率增幅进一步趋缓是可期的。

 

宏观调控“地方化”风险

 

从地方财政的组成来看,地方可支配财力主要来自于三个部分,一是归属地方的税和费,二是转移支付,三是政府性基金(主要是卖地收入)。根据2019年4月财政部公布的一份文件中列出的36个省市的财政困难系数,从系数高达90.00、88.06的青海、宁夏,到系数最低数值仅有20-25的北京、青岛、上海和宁波,每个省份都或多或少存在财政困难的问题。而且,任何地方政府都不可能依靠自己的收入去平衡自己的支出,这肯定是一个体制性现象。在这种格局下,无论城市发展有多大的雄心壮志,没有钱是万万不行的。

今年以来,地方债发行规模增大,地方政府的债务负担有所加重。与此同时,地方债的投资效率亦令人担忧,多数地区难以找到经过缜密计算、具有财务可持续性的项目,政府发债获取收入之后,有相当一部分资金没有支出,“趴”在政府的账上,没有形成真正的需求。出现这种情况,与发债的目的有所相悖。而且,我们整个宏观调控效率越来越依赖广大地方政府的运行,从而出现了宏观调控“地方化”的风险,这将对我国未来的宏观调控的格局、机制和效率产生深远影响。

在过去几十年的发展中,地方政府积极发挥作用以及地方政府之间展开竞争,是迄今为止中国经济奇迹的“秘诀“之一。在中国的体制下,各级地方政府不仅扮演着对地方经济发展“积极干预者”的角色,同时扮演着“准公司”的角色。于是,地方政府积极作为,则经济活跃,增长迅速;反之,地方政府懒政、怠政,则经济增长迟缓。问题在于,虽然事权主要在地方,然而,中国的资金,无论是财政资金还是金融资源,却大多集中在中央。地方政府的事权和财权严重不匹配,导致其在财政上依赖上级政府乃至中央政府转移支付,在金融上严重依赖各类金融机构和融资平台。这一问题在“十四五”过程中肯定还会继续存在,而且必须予以解决。

 

转变政府职能,防止盲目举债

解决上述问题需要多措并举。

首先应转变政府职能,缩减政府直接参与经济活动的规模。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革,大幅度减少政府对资源的直接配置,推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。”政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定,加强和优化公共服务,保障公平竞争,加强市场监管,维护市场秩序,推动可持续发展,促进共同富裕,弥补市场失灵。看来,真正贯彻落实这些精神,仍需付出艰辛的努力。同时,还要铲除机会主义行为和地方政府的道德风险。早在2013年,中组部在《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》中已经提出,“要把政府负债作为政绩考核的重要指标,强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究,防止急于求成,以盲目举债搞‘政绩工程’”。也就是说,从严治党,在这个问题上也应体现。

其次,从财税改革来看,一方面是要在资产负债表的框架下编制各级政府的“总账”,另一方面则是要进行财税体制改革。让地方政府的权利和责任匹配起来,城市基础设施也要进行市场化运作,不能全部由政府负担。

最后,在金融领域,建议实行资产证券化,实现基础设施向社会资本转让;设立城市基础设施投融资专营机构,应对城市化过程中大量的资金需求;以城镇化的未来收益为支撑,积极探索多样化的市政项目、发债模式,根据收益状况进行分类处理等。