跨入新世纪的最大挑战：我国进入高失业阶段 　

胡鞍钢

      （50人论坛.北京）即将跨入21世纪的中国，她所面临的最大挑战是什么呢？既没有形成决策者的共识，也没有形成今年"两代会"的共识。我认为，最大的挑战就是近年来全国城镇突发性的、大规模的"下岗洪水"和"失业洪水"，它远比自然灾害的大洪水对中国经济发展与社会稳定所造成的冲击和影响要更为广泛、更为长久、更为痛苦。国际经验表明，一旦失业率达到一定水平，就存在着失业一直保持在较高水平上的危险，这在许多国家称为滞后效应，一旦失业率达到较高水平则很难再降下来。　
　 国家统计局的最新数据表明，尽管1998年GDP增长率达到7.8%，但是全国新增就业岗位仅有357万人，是改革以来最低的新增就业规模人数，全国就业增长率仅为0.5%，是建国50年以来最低的就业增长率。GDP每增长1个百分点，仅新增46万个工作岗位。经济增长却没有带动就业增长。据劳动社会保障部统计公报，1998年全国在职职工中，国有单位比上年减少1027.3万人，集体单位减少470.4万人，两者合计减少约1500万人。据作者保守估计，1998年我国城镇实际失业人口（指登记失业人员、下岗失业人员和农民工失业人员三部分之和）在1540-1600万人之间，实际失业率在8%左右，比登记失业率（为3.1%）高出1倍之多；乡镇企业就业人数比上年减少1700万人；两者合计3200-3300万人，已超过欧盟各国失业人数总和（1700万人）。　 但是，迄今为止，扩大就业岗位、降低失业率尚没有成为中国政府的发展优先目标，国家计委主任在《发展计划报告》中所列出的1999年8项经济发展目标的倒数第二项是"城镇登记失业率控制在3.5%左右"。显然这一发展目标有严重的缺陷，它既不能反映中国目前城镇的真实失业率及失业人口状况，也没有提出实际就业目标、就业政策和相关政策以及必要的措施。这涉及到对基本事实的判断，即到底中国是否已进入了高失业阶段。如果回答是肯定的，顺理成章的是，扩大就业、缓解失业就应当成为政府最重要的、最优先的发展目标。
　 本文以大量的数据深入分析这一跨入新世纪的最大挑战，并明确提出"就业优先"的发展战略，及其关于扩大就业、降低失业率的政策建议。
　 一、全国城镇登记失业人员情况
　 从1993年以来我国城镇登记失业人员迅速上升。根据国家统计局《中国劳动统计年鉴》（1998年）对城镇失业人员的定义是指"有本地非农户口，在一定的劳动年龄内（16岁以上及男50岁以下，女45岁以下），有劳动能力，无业而要求就业，并在当地就业服务机构进行求职登记的人员。"这一定义说明城镇登记失业人员主要是指失业青年，即初、高中毕业之后没找到工作的青年，也包括男50岁以下，女45岁以下失业人员。1993年全国城镇登记失业人员数为420万人，登记失业率为2.6%；1997年登记失业人数上升为570万人，比1993年增长了35.7%，登记失业率为3.1%，比1993年提高了0.5个百分点。1998年登记失业人数将为571万人，登记失业率为3.1%（见表1）。
　 失业保险覆盖率较低，约有1/3的职工没能参加失业保险。1996年全国职工总数为1.48亿人，参加失业保险统筹人数为8333万人，覆盖率为56.1%；1997年分别又降为7961万人和54.3%；1998年为7928万人（见表2），由于职工总数大幅度的减少，覆盖率提高到64.3%，即约1/3的职工没有参加失业保险统筹。若包括私营、个人经济和其他从业人员约3000万人；在城镇劳动就业的农民工，估计在4000-5000万人；实际失业保险覆盖率低于50%。劳动与社会保障部要求到1999年6月底失业保险人数要达到1300万人。
　 发放失业救济金覆盖率较低，约有40%以上的登记失业人员没有领取失业救济金。1996年发放失业救济金人数为331万人，仅占登记失业人员总数的59.8%；1997年这一比重降为56.0%，相当于2/5以上的登记失业人员没有领到失业救济金（见表2）。1998年失业保险金支出金额为51.9亿元，比上年增长43%，其中向国有企业再就业服务中心调剂14.6亿元，为158.1万参加失业保险的失业人员提供了失业救济，为148.6万企业困难职工提供一次性救济。
　 人均失业救济金极其低下，不足以维持基本生活。1996年和1997年全国失业救济金发放总额分别为13.87亿元和18.68亿元，分别相当于全国职工工资总额的0.15%和0.20%；平均每个领取者每月领取失业救济分别为35和49元，人均领取失业救济金分别相当于全国职工平均工资的7.8%和6.0%（见表2）。这需要大幅度提高登记失业救济金标准。
　 二、全国城镇调查失业人员情况
　 从1995年国家统计局和劳动部开始统计全国城镇失业人员调查数，它是指城镇常住人口中一定年龄以上，有劳动能力，在调查期间无工作，当前有就业可能并以某种方式寻找工作的人员，在城镇劳动力调查中对城镇16岁及16岁以上，具有劳动能力并同时符合以下各项条件的人员为失业人员：（1）在调查周内未从事可取得劳动报酬或经营利润的劳动，也没有处于就业定义中的暂时未工作状态；（2）在某一特定期间内采取了某种方式寻找工作；（3）当前如有工作机会可以在一个特定期间内应聘就业或从事自谋职业。　 城镇调查失业人员数的范围是指设区的、市的、不设区的市的街道、镇的居委会。　
　 全国城镇调查失业人口的特点是：
　 第一、近年全国城镇调查失业人员大幅度上升，且明显高于登记失业人员数。根据上述定义，1995年全国城镇失业人员调查数为790万人，比同年登记失业人数高出51.9%，调查失业率为4.3%；1996年为815万人，比同年登记失业人数高出47.4%；1997年为980万人，比登记失业人数高出72%，比上年增长20.2%，调查失业率为4.9%，高出登记失业率1.8个百分点；　 作者估计1998年城镇失业人员调查数为1145万人，比1995年增长44.9%，调查失业率为6.2%，相当于登记失业率的2倍（见表1）。
　 第二、女性人口失业率高于男性人口失业率。根据1997年人口变动抽样调查（抽样比为1.016‰）估计，1997年全国城镇调查失业人员为1057万人，高于《中国劳动统计年鉴》（1998）所公布的980万人；1997年全国城镇失业率为4.85%。其中男性失业人员约492万人，失业率为4.18%，女性失业人员约565万人，失业率为5.64%，后者比前者高出1.46个百分点（见表3）。
　 第三、非农业人口失业率大大高于农业人口失业率。1997年在城镇经济活动人口中，非农人口占72.3%，农业人口占27.7%。非农人口失业人员为963万人，占失业总数的91.1%，失业率为6.11%，其中男性为5.23%，女性为7.19%；农业人口失业人员为90万人，占失业总数的8.5%，失业率为1.50%，其中男性为1.23%，女性为1.8%（见表3）。这表明，农村劳动力已占城镇总劳动年龄人口的1/4以上，但失业人口不足1/10，城镇非农人口就业竞争能力较差，且失业率较高，而农业人口就业竞争能力较强，且失业率很低。所谓城镇失业问题主要是非农人口失业率过高，其劳动力市场呈刚性，流动性较低。在城镇人口劳动力市场（主要指正规部门，如国有企业和城镇集体企业）下岗或失业人员大部分属于"非自愿失业"，因用人单位的生产和经营状况等原因，被迫离开本人的生产或工作岗位，并不在本单位从事其他工作；但他们又不愿意进入农业人口劳动力市场，属于"自愿失业"，不愿意从事他们能干的工作，或者不顾及接受比他们个人意愿所需低得多的劳动报酬，因而也人为地提高了这部分人口的失业率。
　 本地劳动力失业率大大高于外地劳动力失业率。1997年本省人口失业率为4.88%，其中男性人口为4.20%，女性人口为5.68%；外省人口失业率为2.18%，其中男性人口为1.94%，女性人口为2.54%（见表3）。这表明，外地劳动力就业竞争能力较强且失业率较低，本地劳动力就业竞争能力较差且失业率较高，这两部分人口失业率相差2.70个百分点。
　 第四、按年龄分布失业率呈下降趋势。16-19岁年龄段失业率最高为18.71%，20-24岁年龄段失业率降为8.95%，25-29岁年龄段失业率为4.98%，而后年龄段失业率不断下降（见表3）。
　 第五、构成城镇失业人口的原因是多方面的，但是因下岗失业者占首位。其中因下岗离开单位者占40.9%，约432万人；毕业后未找到工作者占32.9%，，约348万人；因原单位破产失业者占6.8%，因辞职、被辞退或合同期满失业者占5.7%，其他原因者占13.7%。由于城镇调查失业人员数主要是由失业青年为主的登记失业人员和以下岗未就业人员两部分人员所组成，因此在按年龄段分布的失业原因比重表现出如下特性：在青年年龄段因毕业后未找到工作者占较高比重，例如16-19岁年龄段，这一比重占91.0%，20-24岁年龄段这一比重占68.3%，而在中等或较大年龄段因下岗离开单位者占较高比重，例如30-34岁年龄段占55.9%，35-39岁年龄段这一比重占68.9%，40-44岁年龄段占69.8%，45-49岁年龄段占73.4%，50-54岁年龄段占71.5%（见表4）。这说明当前我国城镇调查失业人口激增主要是由两方面因素引起的：一是初、高中生毕业后找不到工作的青年失业人员激增（可由登记失业人员上升表现出来）；二是因中年下岗职工失业人数激增（可由下岗职工人数上升表现出来）。这不同于70年代末80年代初的城镇失业高峰期情形，这一次是由青年失业人口与中年职工下岗两股激流汇集在一起形成的突发性的失业高峰，且后者占失业人员总数比重超过前者，比重愈来愈大。
　 第六、我国城镇失业人口受教育年限并不低，且高于东亚地区的平均水平。1997年城镇失业人员受教育程度平均为9.92年，其中男性为9.976年，女性为9.862年，因下岗离开单位者为9.846年，　 因毕业后未找到工作者为10.539年，不仅大大高于农村和农业劳动力的文化程度，而且大大高于东亚地区（除日本外）人口平均文化程度（6年）。在失业人员中初中文化程度者比例超过一半，高中文化程度者占1/3，大专以上文化程度者占4.1%。从失业率分布看，高中文化程度者为16.01%，初中文化程度者为6.61%，大专及上文化程度者为5.66%，而小学和不识字者失业率极低，分别为1.37%和0.38%（见表5）。这表明，下岗职工的文化程度不构成他们失业的主要原因，而由于大规模的结构性调整，使大量下岗失业者原有的技能和知识与劳动力需求结构不相适应，因此需要对他们强化新技能的培训，增加人力资本的投入，提高就业竞争意识。
　 三、全国下岗职工状况分析
　 第一、1993年以来全国下岗职工成数倍增加，特别是1997年突发性的空前规模的下岗高潮。据国家计委社会发展研究所杨宜勇估计，1993年全国下岗职工人数约300万人，到1995年达到564万人，　 据《中国劳动统计年鉴》（1997年）和（1998年）提供的数据，1996年上升为892万人，1997年又上升为1435万人（见表6），　 我们估计，1998年下岗职工累计数为1760-1820万人，相当于1993年的6倍左右。其中1996年国有经济单位下岗职工为574万人，占全国下岗职工总数的64.3%，1997年国有经济单位下岗职工为929万人，占全国下岗职工总数的64.8%，1998年约1218万人；1997年城镇集体单位下岗职工为447万人，占全国下岗职工总数的31.1%；其他经济单位下岗职工为59万人，占全国下岗职工总数的4.1%（见表6）。从全国下岗职工比重来看，国有企业占2/3，集体和其他企业占1/3。另一项统计表明，全国累计下岗职工可能超过2000万人，1998年全国在岗职工人员比上年在册人员减少2330万人，若扣除离退休人员，累计下岗职工约2200万人（见后文详细分析）。
　 中国正处在下岗高峰和失业高峰阶段。据前劳动部长李伯勇预测，今后三年（指1998-2001年）仅国有企业就将有800-1000万人需要下岗分流。　 由于国有企业下岗人员占全国下岗人员总数的2/3， 今后三年还有1200-1500万人下岗分流。
　 1997年各地区出现大规模城镇企业下岗职工。辽宁省最多，为178万人，其中国有经济单位为98万人；黑龙江为124万人，其中国有经济单位为82万人；湖南为90万人，其中国有经济单位为64万人；湖北为87万人，其中国有经济单位为59万人；江苏为86万人，其中国有经济单位为48万人；吉林为78万人，国有经济单位为50万人；河南为73万人，其中国有经济单位为49万人；以上七个省下岗职工共计716万人，约占全国下岗职工总数近1/2（见表7）。
　 特别需要指出的是，1997年出现了全国性的职工"下岗洪水"，这是"失业洪水"的主要原因。1997年全国下岗职工比上年增长61%，其中国有经济单位比上年增长62%，集体经济单位比上年增长55.7%，其他经济单位比上年增长91.2%（见表6）。各地区下岗职工也大幅度增长，增长率超过100%的省区有西藏（为150%）、宁夏（为140%）、广西（为109%）、天津（为108%），而上海只有4.3%（见表7），不仅结构调整下岗分流搞得早，而且这一改革比较平稳。全国各地区职工下岗超高速地增长是极其不正常的现象，特别是在没有建立有效的失业保险制度以及各级政府财政支出没有列支下岗职工基本生活费支出或增加失业保险金支出的情况下，只能造成社会不稳定。即使在成熟的市场经济国家，拥有相当完善的社会保障制度和财政实力作后盾，也不可能应付这一突发性的下岗失业高峰。
　 第二、全国下岗职工比例大幅度提高，平均每7.5个企业职工就有一名职工下岗，各地区下岗比例差异甚大。1996年下岗职工占全国职工总数的6.0%，1997年上升为9.8%，提高了3.8个百分点，即平均每10个职工（包括企业、事业单位和机关）中就有一名职工下岗。其中国有经济单位占同类职工总数比重由5.2%上升为8.6%，城镇集体经济单位最高，且由9.7%上升为15.9%，相当于每6个职工有一名职工下岗；其他经济单位由3.3%上升为5.4%（见表6）。
　 考虑到下岗职工绝大多数是企业职工下岗，上述职工下岗比例还不足以反映实际情况，因为职工总数包括企业、事业和机关单位职工数，而后两者目前下岗比例极少。因此我们采用企业职工数来计算和分析实际下岗比例情况。
　 1996年下岗职工占全国企业职工总数比例为7.9%，1997年上升为13.2%，即平均每7.5个企业职工中就有一名职工下岗。其中国有经济单位下岗职工占同类企业职工总数比重由7.6提高到12.8%；城镇集体经济单位这一比重由10.0%上升到16.4%；其他经济单位由3.2%上升为5.3%（见表6）。
　 各地区下岗职工比例差异甚大，中西部和老工业基地企业职工下岗比例高，有的地区平均每5名职工就有一名下岗。1997年底全国下岗职工占企业职工总数比例最高的地区是辽宁，为22.4%，其次是湖南为21.3%，吉林为20.0%，江西为19.9%，黑龙江为19%，重庆为18.1%，天津为17%，陕西为16.2%，湖北为16%。新疆、云南、北京等地区企业职工下岗比例较低（见表8）。
　 各地区国有企业下岗职工占国有企业职工比重最高的地区是辽宁为20.2%；其次是湖南为20.0%；江西为18.8%，吉林为18.7%，天津为18.4%，重庆为18.2%，黑龙江为17.6%，陕西为15.9%，湖北为15.9%（见表8）。
　 需要指出的是，与西方国家高失业率不同，中国下岗职工人员不仅在许多行业具有普遍性和集中性，而且还在不少地区与城市具有集中性，在没有良好的社会保障条件下形成最大的社会不稳定因素。
　 第三、全国下岗职工领取的生活费极其低下，1997年底约有1/2的未就业者没有领到基本生活费。全国城镇下岗职工人均生活费不足职工平均工资水平的1/5，1996年全国下岗职工领取生活费为82.5亿元，占全国职工工资总额比重0.9%，大大低于下岗比例，人均每月领取生活费77.1元，仅相当于全国企业职工平均工资水平的14.9%。1997年下岗职工生活费为142.4亿元，比上年增长了72.6%，占职工工资总额的1.5%，也低于同年下岗比例，下岗职工人均每月生活费为82.7元，相当于全国企业职工平均工资水平的15.3%。其中国有经济单位人均每月生活费为96.7元，相当于国有企业职工平均工资的17.2%；城镇经济单位人均每月48.1元，相当于城镇集体单位平均工资的12.8%，其他经济单位人均每月生活费为128元，相当于其他经济单位职工平均工资的17.5%（见表9）。尽管下岗职工从事各种隐性就业获得不少隐性收入，但实际生活水平因下岗而大幅度下降是一个不容忽视的事实。
　 各地区城镇下岗职工人均领取生活费水平差异甚大，中西部地区和老工业基地人均生活费极其低下。其中最低的地区是黑龙江，1997年人均月领取生活费为28元，其次是河南为41元，内蒙古为44元，青海为50元，辽宁为51元，山西为57元，江西为61元，新疆为64元，广西为65元，湖南为66元，而最高的地区是上海为219元，其次是北京为208元，浙江为162元，江苏为147元，西藏为141元。令人吃惊的是，有的地区城镇集体经济单位下岗职工人均生活费少的可怜，如黑龙江人均每月领取生活费只有5元、青海只有11元；吉林只有17元；河南只有20元，江西只有25元（见表10）。
　 1997年底全国约有近90%的国有企业下岗未就业人员没有进入再就业服务中心，约有过1/2的人没有领到基本生活费，完全处于"自由放任"的状态。1997年末全国国有企业下岗未就业人员总数为634.3万人，占下岗职工总数的49.8%，其中未进入再就业服务中心有564.0万人，占下岗未就业人员总数的88.9%，没有领到基本生活费人员为309.5万人，占下岗未就业人员总数的48.8%（见表11）。
　 从各地区情况看，国企下岗未就业人员未进入再就业服务中心比例最高的地区是天津为100%，这一比例在90%以上的省区有海南（为99.0%），吉林（为95.6%），广东（为96.9%），河南（为95.5%），重庆（为93.4%），广西（为92.4%），福建（为92.8%），山东（为91.7%），四川（为92.1%），陕西（为91.9%），贵州（为91.4%），黑龙江（为90.2%）。最低的地区是上海（38.0%）（见表12）。这表明，上海早在1994年以来就十分重视建立下岗职工再就业服务中心，因此，这一比例在全国是最低的。
　 全国国企下岗未就业者没有领到生活费的比例最高的地区是青海（为82.0%），其次是河南（为73.5%），天津（为68.6%）（值得指出的是天津市下岗职工只有5万人，但仍有3.4万人没有领到生活费），广西（为59.7%），广东（为59.3%），上海下岗职工未就业者几乎都领到了基本生活费（见表12）。
　 第四、国有企业下岗职工各种分流人员约占1/2，实际再就业比率仅为37%。《中国劳动统计年鉴》（1998年）首次给出了国有企业分流与下岗未就业人员的有关数据。1997年全国国有企业职工分流及下岗总数为1274万人，其中工业企业为811万人，占全国总数的63.7%，大中型工业企业为483万人，占全国总数的37.9%。1997年国有企业下岗职工分流人员为640万人，分流比率为50.2%，即几乎一半下岗职工通过各种途径分流（见表11）。1998年共有609.9万国有企业下岗职工实现再就业，再就业率达到50%。
　 国有企业下岗职工分流人员大体分为三类：一是企业分流，这部分人约占已分流人员总数的43.5%，这包括企业自办实体，占总分流人员的16.9%，企业组织劳动输出占6.9%，其他形式分流约占19.7%；二是社会分流占总分流人员的30.3%，这包括到其他单位分流占总分流人员的5.8%，自谋职业占总分流人员的18.4%，其他形式的社会分流占总分流人员的6.1%；三是自然减员占总分流人员26.2%，其中离岗退养占总分流人员的20.7%，提前退养占总分流人员的5.5%（见表11）。
　 国有工业企业下岗职工分流的主要渠道是企业分流，其次是自然减员分流，向社会分流的比重比较小。1997年国有工业企业已分流人员为401.6万人，其中企业分流人员占总分流人数的43.7%，社会分流占总分流人员的27.1%，自然减员占总分流人员的29.2%（见表11）需要指出的是，由于中国正在经历前所未有的结构调整，国有企业职工下岗分流的目的是为了大量减少冗员，削减企业劳动成本和社会负担，提高其市场竞争力，因此，企业分流只是过渡性、短期性的治标措施，从长远来看下岗职工分流的主要方向是社会分流，不仅从原企业转移出去到其他单位、部门或产业，而且应更多的鼓励他们自谋职业，同时辅之必要的企业分流，保持一定的自然减员分流。
　 需要指出的是，各地区所上报的再就业率水分太大，不仅夸大了自谋职业人员数，同时也包括了提前退岗、退休人员数。再就业比率的定义是已再就业人员与下岗职工之比，不应当包括自然减员分流人员。1997年全国国有企业下岗职工中通过企业和社会分流，真正实现再就业人员为472.3万人，占总分流人数的73.8%；再就业比率即企业与社会分流人员占年末分流及下岗未就业人员总数的37%。
　 第五、全国有一半下岗职工未就业，工业企业实际失业率已达10%。1997年全国国有企业下岗未就业人员为634.3万人，占全国国有企业下岗职工总数的49.8%，约占国有企业职工总数的8.8%，其中国有工业企业下岗未就业人员为401.6万人，占企业职工总数的10.1%（见表11）。据劳动和社会保障部发布的统计公报，1998年底全国企业（不包括西藏）下岗职工（指下岗未就业人员）为892万人，其中国有企业为610万人。
　 从各地区下岗职工未就业情况来看，人数最多的是黑龙江省，为55.5万人，其次是河南省，为53.8万人；辽宁省为50万人；吉林省为46.6万人；湖南省为46万人；江苏省为35.5万人；湖北省33.2万人；四川省为32.3万人（见表13）。各地区下岗未就业人员没有领到生活费的最突出的地区是：黑龙江为41.2万人，河南为39.6万人，湖南为27.3万人，吉林为23.5万人，辽宁为23.1万人（见表12）。
　 1998年5月召开"保障国企下岗职工基本生活保障费和再就业工程"会议，进行"抗洪抢险"。由于中央下了"死守、死保"的命令，并直接从中央财政支付了180亿元补助金，直到1998年底，全国国有企业下岗职工进入再就业服务中心的比例达到99%，领到基本生活费比例达到94%。
　 四、全国城镇真实失业人口估计
　 全国城镇真实失业人口应包括三部分：一是以青年为主体的登记失业人口；二是以各单位（指国有经济单位、城镇集体单位和其它单位）下岗职工中未就业人数；三是农村劳动力在城镇就业人口中的失业人数。
　 首先对下岗职工未就业的人数估计。目前比较困难的是估计下岗职工中未就业人员或失业人数，作者按两种方法估计，对1993-1996年期间的数据是按下岗职工未就业率为40-60%之间估计；对1997-1998年数据直接采用下岗职工未就业比率50%的数据估计，根据国有企业下岗职工约占全国总数的65%来估计全国下岗职工总数，表14给出了各年份全国城镇职工下岗人数，国有企业下岗职工人数，下岗失业人数。
　 其次，是对城镇农业人口劳动力失业人数估计。根据1997年人口变动1‰抽样调查，农业人口劳动力失业率为1.5%。1995年全国农村劳动力在城镇就业人员为3638万人；1996年为4031万人，1997年为4611万人。由此来推算农村劳动力失业人数（见表14）。
　 表14列出了作者估计的各年份全国城镇实际失业人口估计数、真实失业率。作者也计算了各地区城镇实际失业人员及真实失业率（见表13），由于缺少城镇集体经济单位和其他经济单位下岗未就业人员以及城镇中农村劳动力失业人员数据，故作者的估计为保守数。研究结果表明：
　 第一、全国下岗失业人员迅速增长，已达近900万人。作者估计，下岗失业人员1993年约120-180万人，到1997年约670-770万人；　 1998年下岗失业人员为892万人，其中国企下岗失业人员约610万人，国有亏损企业下岗失业人员为409万人，占国有企业下岗失业人数的67%；其他企业下岗失业人员为282万人。这表明，国有企业亏损是造成大量下岗和失业人数增加的主要原因。
　 第二、全国城镇实际失业人员大幅度增加，已达到1540-1600万 人规模。1993年全国城镇失业人员为540-600万人，真实失业率为3.3-3.7%；1997年上升为1310-1510万人，真实失业率为6.8-7.8%；1998年实际失业人员为1540-1600万人，真实失业率为7.9-8.3%。1993年下岗失业人员约占总失业人员的22.2-30.0%，到1998年这一比例约为55.8-57.9%，即约一半以上失业人员来源于下岗失业者（见表14）。
　 第三、高失业不仅已经成为全国经济社会中最突出的问题，也成为各地区的最突出的发展问题，其真实失业率大大高于登记失业率。全国城镇实际失业人口规模最大的地区是辽宁，为96.0万人，其次是黑龙江为81.0万人，河南为72.8万人，湖南为76.9万人，湖北为67.1万人，山东为66.8万人，四川为64.6万人；重庆在4个直辖市中实际失业人数最多，为26.6万人，而北京只有6.5万人，天津为9.2万人，这是因为两个市上报的下岗未就业人员数太低所致。
　 中西部地区城镇真实失业率普遍高于沿海地区的水平。青海城镇失业率居全国首位，为11.5%，其次是陕西为11.4%，贵州为10.5%，吉林为9.3%，湖南为9.0%。福建为4.0%，广东为4.8%，上海为4.9%，北京只有1.4%，天津为2.8%，最高地区与最低地区相差近10个百分点（见表13）。这表明，中国经济发展不平衡性，不仅表现人均GDP水平与增长率的差异甚大，而且各地真实失业率水平差异甚大。中国进入高失业阶段的空间分布特征，主要表现为中西部地区处于高失业率水平。
　 第四，全国在岗职工已减少2330万人，下降了16%。《中国统计摘要》（1998年）首次给出了在岗职工定义，是指在本单位工作并由单位支付工资的人员，以及有工作岗位，但由于学习、病伤产假等原因暂未工作，仍由单位支付工资的人员。根据这一定义，计算离岗职工人数是指在册职工人数减去在岗职工，可由两部分人员组成：一是下岗职工，二是当年离退休职工。1998年全国在岗职工人数为12337万人，比上年在岗职工人数减少2331万人，下降了15.9%；其中国有单位减少了1957万人，下降318.2%，占离岗人员总数的84.0%；非国有单位减少了374万人，下降了9.6%。若扣除全国当年离退休人员，我们估计全国累计下岗职工为2200万人。这表明，全国城镇正规部门就业岗位大幅度减少，其中一部分在非正规部门再就业或另一部分转为失业人员，后者高于作者在上文所估计的下岗失业人员数。
　 从不同行业看，制造业和商业离岗人员规模最大，分别为1314万人和518万人，下降幅度分别为25.9%和29.2%，分别占离岗人员总数的56.4%和22.2%，两者合计为78.6%；各个行业呈不同程度地下降，而垄断行业下降幅度极小，教育、卫生等和国家机关职工反而是正增长（见表15）。
　 第五，乡镇企业发展严重受挫，1998年就业人数减少了1700万人。改革以来乡镇企业迅速发展，1978年就业人数为2827万人，到1996年达到最高峰，为13508万人，1997年出现大幅度下降，为9158万人，主要是乡镇企业从业人员统计范围调整，　 无法与上年数据比较。1998年同一口径数据降为7449万人，比上年减少1709万人，下降了18.7%。　 这些人与城镇企业下岗职工的状况有所不同，但仍可视为乡镇失业或半失业人员。
　 几乎在所有经济转型国家都出现了类似的失业现象：失业率突发性攀升；国有部门就业人数急剧减少；长期性失业者（指持续1年或以上者）迅速增加；被解雇的女性劳动力大大超过男性劳动力，受到公开的岐视；失业现象与就业岗位在地理分布上错位，在部门之间流动受阻，局部失业率达到高水平，如匈牙利地区性失业率在7-46%之间，拉脱维亚在3-22%之间。中国的失业除了以上特征之外，还具有规模大，增长快，以及庞大的乡村劳动力流动和剩余劳动力。我们保守估计，1998年全国城镇实际失业人员约1540-1600万人，涉及的城镇家庭人口约5000万人；乡镇企业实际失业人员约1700万人（不包括1998年以前失业人员数），涉及的农民家庭人口7300万人；两者合计失业人数约3200-3300万人，涉及家庭人口1.2亿人，约占全国总人口的10%。另外在官方统计的34838万农业劳动力中还有1.5-1.6亿农业剩余劳动力。　 建国50年谁也没有料到中国爆发空前未有的失业高峰，并成为跨入21世纪最大的挑战，大规模的日益增长的失业人口群就是一座随时爆发的活火山。
　
　 五、实现创造就业的经济增长
　 就业是人类最基本的需求，它能向人们提供收入，并能保证获得必要的物品和服务，进而有助于提高人们的社会地位，参与社会与政治生活。
　 经济发展战略有两种不同思路：一是增长优先论，即经济增长是最重要的目标，也是首要目标，这是以经济增长为中心的发展思路；二是就业优先论，即扩大就业岗位、降低失业率是最重要的目标，也是首要目标，这是以就业增长为中心的发展思路。几乎在所有的计划经济国家都选择第一种模式，以追求经济增长为第一目标；几乎在所有的市场经济发达国家都选择第二种模式，例如欧盟目前失业人数达1700万人，去年年底欧盟首脑会议公报明确提出就业是欧盟最为优先考虑的问题，必须采取一系列刺激就业的措施，特别是增加妇女和青年的就业，为此欧盟还将制定各国必须遵守的就业公约。今年4月提出了《欧洲就业公约》草案。公约的总体目标是使欧盟各国在物价稳定的前提下达到较高的就业水平，具体要完成以下三个方面的目标：一，尽可能协调欧盟的工资、财政和金融政策；二，更好实施欧盟就业战略；三，促进欧盟劳工市场的改革，以改善欧盟企业竞争力及加强欧盟商品、服务和资本市场的作用。　 可以认为中国的经济增长模式一直是属于第一种类型，但随着市场经济转型、经济结构变革、失业问题日益严重，必然会向第二种模式转变。我们自觉或不自觉地正处在这一转变过程中。
　 经济增长与就业增长是什么关系？经济增长是就业增长必要条件，但不是它的充分条件，这取决于选择何种经济增长模式。从经济学上看，就业增长率（l）取决于两个因素，一是经济增长率（y），二是就业增长弹性系数（a）。可以表达为l=a·y。通常有四种模式：一是高经济增长率，高就业增长弹性；二是高经济增长率，低就业增长弹性；三是低经济增长率，高就业增长弹性；四是低经济增长率，低就业增长弹性。
　 我们发现中国的经济增长与就业增长关系发生很大变化。在80年代中国属于"高经济增长、相对高的就业增长"模式，基本上实现了"充分就业目标，每年新增就业岗位1440万个。1980-1989年期间，我国GDP年平均增长率为9.3%，就业增长率为3.0%，就业增长弹性系数为0.323，属于"高增长、高就业"模式。"八五"期间GDP增长率上升为11.9%，就业增长率下降为1.3%，就业弹性系数下降为0.109，属于"高增长、低就业"模式，每年新增就业岗位800万个。据国家统计局最新统计数据，1998年我国经济增长率为7.8%，就业增长率为0.5%，这是建国以来最低的增长率，新增就业人数仅为357万人，也是改革以来最低的新增就业人数，就业增长率弹性系数为0.064， GDP每增长一个百分点，就业仅增长0.064个百分点；根据国际劳工组织（ILO）研究，1975-1982年期间调查国GDP增长率每增长一个百分点，就业增长率增长0.5个百分点；1982-1993年期间为0.63个百分点。　 从一、二、三产业就业增长率弹性系数看，也都大幅度下降，第三产业就业增长率也只有1.7%（见表16）。从投资就业增长弹性系数看，80年代为0.286，1990-1995年期间下降为0.063，1998年仅为0.035（见表17）。从微观经济和企业角度来看，"下岗分流、减员增效"，是企业行为和企业目标，这是国有企业改革的重要方向，也是提高企业效率的根本途径；但是从宏观经济和全国角度来看，失业率上升且超过自然失业率，将直接造成GDP损失。作者根据奥肯模型计算，假定我国城镇自然失业率为5%，1996年因失业导致了损失量占GDP比重为0.23-2.25%，1997年上升为4.05-6.30%,1998年约为6.53-7.43%（见表18），显然随着失业率上升，GDP损失量比重明显上升。从这个意义上看，"扩大就业、缓解失业"恰恰是政府行为和政府目标。
　 这表明，90年代以来我国经济增长、投资增长与扩大就业之间的联系被大大削弱了，经济高增长、资本高投入并不一定必然带来较高的就业增长，也不会自动转化为就业机会的扩大。经济增长、扩大投资需求能否扩大就业机会和促进人类发展不仅仅依赖于经济增长率有多高，还取决于采取何种增长模式。把扩大就业、降低失业率作为最优先的目标对目前我国经济发展具有紧迫的现实意义。根据世界银行《1999年世界发展指标》统计，1997年我国劳动力资源占世界总量的26.2%，高收入国家占16.1%，美国占4.8%，中国劳动力相当于高收入国家劳动力的1.6倍，相当于美国劳动力的5.5倍；其中我国女性劳动力占世界总数的29.5%，高收入国家占17.3%，美国占5.5%，中国女性劳动力相当于高收入国家劳动力的1.7倍，相当于美国劳动力的5.4倍（见表19），而资本资源占世界总量不足4%，这就决定了中国应当选择"以就业为中心"的经济增长模式，也就决定了创造更多的就业机会和新增就业人口规模是中央政府和地方政府的首要目标，就业政策应是最为优先的经济政策和社会政策。从国际比较看，不同收入水平国家男性和女性劳动力占经济活动人口比重差异甚大（见表20），随着人均收入水平不断提高，无论是男性还是女性劳动力占农业部门比重都是大幅度下降，而占服务业比重都是大幅度上升，其中在这一部门女性比重要高于男性比重。从世界范围看，我国已进入下中等收入阶段，今后我国就业结构的变动的基本方向：一是农业部门劳动力比重将进一步下降，至少要低于35%；二是工业部门劳动力比重有所增加，在20-30%之间；三是服务业部门劳动力比重大幅度上升，至少要达到30%以上，特别是妇女劳动力在这一部门的比重至少要达到女性经济活动人口的40%以上。
　 国务院发展研究中心陈淮认为，"就业优先"的基本含义是劳动者基本生活保障优先。这包括劳动力市场发育要优先于其他要素的市场发育，逐步建立起符合农村工业化、城市化方向的非歧视性劳动力市场；劳动者利益要适度优先于资本利益，促进中小企业、劳动密集型产业发展；降低失业率的调控政策，要优先于反通货膨胀政策；有利于促进就业和完善社会保障制度方面的政策成本要优先于其他财政支出给予安排；在社会发展过程中，就业岗位增加要优先于社会收入水平提高。　 今后我们所面对的最大挑战是能不能在经济增长率在7-8%之间的条件下，实现相对高的就业增长，使城镇真实失业率控制在5-6%之间。显然只有实行就业优先的战略才能缓解中国巨大的就业压力，但还不能从根本解决这一问题。
　 六、关于扩大就业、降低失业率的政策建议
　 实行就业增长优先的发展战略，要求政府对全社会作出实现充分就业目标的政治承诺。从成功地创造就业的国际经验来看，创造就业是一种"有意"行为，即就业不会自动地扩大，政府必须把创造就业作为核心政策目标。　 这对于促进经济持续增长和人类发展也具有关键作用。经济增长不是发展目的，而是发展的手段，要使得经济增长成为持续创造就业的过程。
　 第一，实行就业导向的增长策略，积极发展劳动密集型产业。由于各国或各地区拥有不同的资源禀赋（指劳动力资源、自然资源、资本资源和技术资源），又处在不同的发展阶段，这就需要寻找那些最有创造就业潜力的领域，有效的配置各种资源，以丰富资源换取稀缺资源。就中国总体而言，应当大力发展劳动密集型产业，有选择的发展资源密集、资本密集和技术密集型产业。依靠大量资本投资未必能扩大就业机会，也未必就会提高劳动生产率。扩大就业机会不仅有赖于资本投资的积累速度，而且还有赖于这类投资所采取的不同技术路线，如节省资本、多用劳动的技术路线与多用资本、节省劳动的技术 路线，在同样的资本投资中两种技术路线在吸纳劳动力方面差异甚大。扩大就业机会往往是有效的将物质资本和人力资本相结合的结果，我们必须选择适合的最具潜力创造就业机会的领域，这包括：大力发展劳动密集型的中、小型企业、私人企业和个体经济；促进劳动密集型产品出口增长；发展知识密集与劳动密集相结合的高新技术产业；发展劳动密集型、就业门槛低的服务业和社区服务业；投资于劳动密集型的农村基础设施建设和农村工业，能有效吸收大量非熟练劳动力，为贫困地区创造就业。
　 第二，促进私营和个体经济发展的经济政策。在1995-1998年期间，国有经济单位就业人数减少了19.6%，城镇集体单位下降了37.6%，城镇私营单位新增就业岗位448万人，上升了100.6%，城镇个体经济单位新增699万人，增长了44.8%。　 下世纪初期这些部门将成为中国经济增长的新兴部门，城镇新增就业增长的主要渠道，出口增长的重要部门以及税收增长的新来源。促进私营和个体经济的发展，政府不需要大量资本投入，主要是政策投入，最重要的是为他们创造平等的机会，从广义上分为三类：经济、社会与政治机会，这三者之间相辅相成。这包括降低竞争性市场准入条件，取消各种人为的限制，诸如注册登记、经营范围限制等；积极开办中小银行，为他们提供融资渠道和方便的金融服务；使他们能够公平地获得生产性资本，包括土地、资本和信息，获得利用公共基础设施如电力、通讯、公路、货运等；使他们获得广泛的社会服务，包括教育、培训、保健；为他们提供技术服务，信息服务，法律服务，劳动力市场信息服务；使他们融入社会和社区之中，获得自我认同，自我尊敬、尊纪守法、互助友爱。
　 第三，进一步开放服务业市场，积极吸引外资，创造更多的就业机会。目前中国已经吸收了2600亿美元FDI，建立了33万家"三资"企业，创造了1800万新增就业岗位，但大部分都集中在制造业。如果开放服务业市场，同样的规模的FDI投资，由于较高的就业增长弹性可能产生4000-5000万新增就业岗位。为此应开放商业与配送领域（distribution），这包括零售业、直接销售、批发业、储藏与仓储业、修理和维修、交通业、快递服务业、租赁服务业、运输包装业；开放职业服务业（professional services），这包括律师事务所、广告服务业、技术推广和科技交流信息咨询业、会计事务所、文化设计、摄影设计、建筑设计、工程设计、城市规划、私人医疗、保健和牙科、计算机应用服务业；开放旅游业；开放电信服务业；开放银行与保险业；开放环境保护产业。目前上述服务业国有经济比重过高，而三资企业比重极小，只有开放这些服务业，才能有效的促进服务业发展，创造更多的新增就业岗位。
　 第四，实施有利于就业激励政策和促进劳动力市场流动性的政策。政府必须加大力度清除那些分割市场、阻碍要素流动过渡性干预，最重要的是创造一种面向全体城乡人口和劳动力的公平竞争的劳动力市场，保证人人有获得竞争机会的平等权利，这是人的基本权利，虽然它还不能保证人人有工作。市场经济转型期的劳动力结构调整，不可避免出现就业增长与失业上升并存现象，表现为私营部门就业增长，国有部门就业人员大幅度下降，公开或半公开失业人员增加，其中长期性失业（指持续1年以上）比重迅速增加，就业来自于新生劳动力或成本较低的乡村劳动力。目前我国城市存在三类不同性质的劳动力市场：一是国有经济部门劳动市场，具有较高社会福利成本、流动性较差、高的下岗比例和失业率；二是农民工市场非技能、低劳动报酬、不享有社会福利低失业率；三是专业人才市场年龄轻、学历高、高技能、高报酬、低福利、较强的流动性（见表21）。这三类劳动力市场彼此相互分离，有各自特定的需求市场。无论是扩大内需，增加基础设施投资，还是发展私营部门经济，发展高新技术产业所吸纳新增劳动力，主要不是来自于第一类劳动力市场的下岗职工，而是来自于后两类市场的农民工和高素质的青年人。这就形成三种就业状况，一是有一千多万国有企业职工下岗；二是有1200万农民工受聘于国有、集体和三资单位；三是新生劳动力更多的进入外资和私营部门。后两类劳动力市场迅速发展，成为调整城镇劳动力结构（也包括人口年龄结构，如城市劳动年龄人口比重增加）的主要新生力量。国有经济部门的劳动力面临四种出路：一是竞争上岗或具有技能的人继续留在国有部门；二是具有高学历、竞争性较强的人流向新兴部门；三是退出劳动力行列，退休或提前退休；四是下岗或失业，通过培训转岗或分流。从第一类劳动力市场失业的人属于非自愿失业，但他们不愿进入第二类劳动力市场参加竞争，属于自愿失业，同时他们又缺乏进入第三类劳动力市场各种资格条件，这就形成下岗职工"高不成，低不就"的尴尬局面。利用就业培训、提供就业信息、再就业工程以及限制外来人口就业竞争的作法，对于解决这种特定的大规模的结构性劳动力失业问题，很难产生明显的效果，因为企业（包括国有企业）是根据劳动力市场的供需关系来选择就业者，反过来这批人群转岗、再就业愈来愈难规模越来越大，利益更趋一致，不排除有可能出现"团结工会"。这表明，现有对待国有企业下岗职工的劳动力政策不适应全社会的劳动力市场需求结构，因此政府再就业工程重心不只是提供再就业岗位信息、开展技术培训，关键要建立促进劳动力就业竞争的劳动力市场，有助于创造劳动力需求，这就要求取消对劳动力身份、性别、居住地点、年龄、学历的人为歧视和限制，特别是鼓励农民工参与城市就业竞争，这本身会对下岗职工产生就业竞争的外部压力，迫使他们转变就业观念，或迫使他们转变为失业人口。国际经验表明，就业观念转变是就业竞争的结果，不只是说服教育的结果。只有当下岗职工认识到他们不再是原工作单位的雇员时，当他们明白寻找新工作完全依靠自己时，旧职业向新职业过渡的动力才会真正出现。
　 第五，切断就业人员与社会服务之间联系。向国有企业职工提供大量非工资性的社会福利是计划经济国家的重要特征，通常这一非工资福利和服务大约占企业劳动力成本的35%，并成为阻碍劳动力流动、裁减工人的重要障碍。由于不同企业类型承担不同社会服务负担，企业之间的竞争被扭曲，因此切断企业与社会服务之间关系，并将这些社会服务和福利供给全部（包括人员、土地和资产）转移到地方政府或社区，既可提高企业竞争能力，又可促进劳动力流动。可优先帮助国有大中型企业解脱这些社会负担。
　 第六，鼓励非正式部门的发展和非正规就业。非正规部门就业是发展中国家就业的重要组成部分。例如1980-1993年期间拉丁美洲有80%的新增就业岗位是由非正规部门产生的，平均每年提供新增就业岗位达8%。鼓励下岗职工和新生劳动力及农民工特别是帮助下岗女职工进入城市的非正规部门。我国女性劳动力占总劳动力比重为45%，大大高于印度（为32%）、中等收入国家（为39%）和世界平均水平（为40%），也高于高收入国家水平（为43%）（见表19）。在高收入国家服务业的女性劳动力占经济活动人口比重的75%，美国高达84%，而中国仅有11%（见表20）。今后会出现女性劳动力在正规部门就业比重下降趋势，但是她们在非正规的服务业部门就业具有广阔前景。政府应解除管制，创造良好环境，改善工作条件，并防止当地治安人员、检查人员的干预而扼制非正规部门的发展；积极发展社区服务、家政服务；发展国际上通行的家庭办公、家庭咨询公司等；政府或公共机构（包括学校、医院、文化事业单位等）部分业务（如处理信息、打字印刷、会议筹备、资料搜集整理、信息咨询服务），可委托给民间机构和非盈利团体，由他们招聘人员来承担；公立学校可聘任计算机、网络、外语等业余专业人员；允许开办社会各类专业训练或合法的职业介绍机构；城市兴办整顿市容市貌、清洁卫生、绿化城市等公共工程。
　 第七，政府转变财政援助对象，大幅度提高失业人员和城镇贫困人口补助金标准。大规模失业洪水会造成社会不稳定，援助失业人员等于购买社会稳定，这是社会的必要开支。劳动和社会保障部测算，今年全国城镇共需基本生活保障资金245亿元，仅占GDP的0.3%，中国正处于失业高峰，支付这笔社会稳定成本不仅是必要的，而且也是极低标准的。90年代以来国有企业亏损额愈来愈大，利润额越来愈小，由净盈利已变为净亏损（见表22），大量企业停产、半停产，这是造成下岗职工的主要原因，这种情形在结构调整中难以避免。从不同政策的机会成本比较看，政府财政援助对象不再是国有亏损企业，而应转向援助下岗失业者，政府应果断取消对国有企业的亏损财政补贴额（1997年为368亿元，见表22），也取消对国有企业基本建设投资（除基础设施之外）和技改投资（除高新技术之外），将这些费用转向对下岗人员的转移支付、再就业基金以及培训费用，让那些该亏损的企业亏损，该破产的企业破产，用这笔政府补贴费作为支付国有企业改革的成本。同时政府应取消对城镇居民的各类价格补贴（如副食品风险基金，市镇居民肉食价格补贴，平抑市价肉食、蔬菜价差补贴等），利用通货紧缩时期调整煤、气（天然气）、水（包括污水处理）、电、公交、垃圾处理等价格，将这些经费直接补贴城市贫困人口。
　 中央应增加对重点地区和重点行业下岗职工基本生活费的财政转移支付和财政援助。首先是下岗失业人数规模大和真实失业率高的地区有黑龙江、辽宁、吉林、河南、湖南、四川、贵州、陕西、青海、湖北；其次是那些亏损严重、下岗人员集中、面临重大结构调整的重点行业：煤炭、森工系统、国有商业、纺织、钢铁、机械、军工等。

表1 全国城镇登记失业数和调查失业数及失业率

     注：城镇失业人员（调查数）的范围是指非设区的市的区，不设区的市的街道、镇的居委会。

　 数据来源：《中国劳动统计年鉴》（1997年），第3页；《中国劳动统计年鉴》（1998年），第3页。1998年调查失业数和失业率为作者估计数。1998年登记失业人数和失业率为劳动和社会保障部，《经济日报》1999年6月17日。

表2 全国失业保险基本情况
　

　 计算数据来源：《中国劳动统计年鉴》（1997年），第423页；《中国劳动统计年鉴》（1998年），第17页、第37页和第462页。1998年数据引自《中国统计摘要》（1999），第35页，劳动和社会保障部数据，引自《经济日报》，1999年6月16日；1999年数据为劳动和社会保障部部长张左已提出的1999年6月底目标数，引自《中国劳动社会保障报》，1999年2月27日。

表3 全国城镇调查失业率分布与构成
（1997年）

单位：%

　 计算数据来源：《中国劳动统计年鉴》（1998年），第74页和第75页。

表4 按年龄分组的城镇失业人员原因构成

（1997年）

单位：%

　 注：失业人数为作者估计数，同表3说明。

　 数据来源：《中国劳动统计年鉴》（1998年），第72页。

表5 城镇失业人员受教育程度构成

（1997年）

单位：%

　 数据来源：《中国统计年鉴》（1998），第177页；失业人 数据系作者计算。

表6 全国各类经济单位下岗职工情况

　 计算数据来源：《中国劳动统计年鉴》（1997年），第131页，第213页；《中国劳动统计年鉴》（1998年），第17页和第230页，第18-21页。

表7 各地区下岗职工人数及增长率