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竞争、垄断和管制——「反垄断」政策的背景报告
作者:周其仁    单位:北京大学国家发展研究院    发布:2021-01-20    阅读:6901次   

01、垄断的含义

「垄断」的语文词义是「排他性控制」和「独占」。因此,通常讲来,经济行为上的垄断,可以包括所有单一的个人、组织或集团排他性地控制某种经济资源、产品、技术或市场。

从这一点看,词语学意义上的「垄断」是一个中性词。固然,「排他性控制」行为可能产生许多影响经济增长和经济效率的负面效果。但是,「排他性控制」也是经济秩序的支撑点。比如产权的基本特征就是排他性专有,而行政权在所有文明国家都由一个政府独占。如果两个以上的主体声称对同一幢房子拥有同等的产权,或者两个以上的政府声称对一个管辖区拥有同等的行政权,那就天下大乱,不会有经济增长和经济效率。

经济学上的「垄断」概念,比语文意义上的垄断定义要复杂。虽然我们可以直截了当地说,垄断就是在一个产品市场上只有一个买家或一个卖家。但是,导致市场被独占的原因,却是各式各样的。更为重要的是,由种种不同原因引起的市场垄断,对经济效率的影响很不相同。 经济理论和政策的分歧,常常发生在对垄断行为不同的因果关系的认识上。

02、不同的垄断成因

发生市场垄断的成因,大体有以下五种。

第一种,由资源的天赋特性,带来产品(服务)的独特性。 比如龙井茶、莱阳梨和邓丽君的歌。这类产品,市场上独一无二、消费者又愿意出价来欣赏,资源所有者就拥有排他性的独占权。

第二种,发明的专利权或版权,或者象可口可乐的配方那样的商业秘密。 这些资源没有天赋的独特性,但是在想象力和科学技术的商业应用方面,具有独特性。政府如果不通过法律保护专利和商业秘密,发明和创新的供给就不足,对经济增长不利。当然,技术一旦发明出来,由社会共用可以加快新技术的普及,所以对专利的保护,通常设立一个时间区间,过了时限就对社会免费开放。

第三种,赢家的垄断。 凡竞争就有输赢,商场竞争的胜出者可能凭实力和策略,一时之间将所有竞争对手赶出市场。典型的案例,是 IBM 和微软公司,不是别人不可以做电脑硬件和软件,而是一时之间没有谁做得过他们。

第四种,成本特性产生的垄断。 一些产业,需要巨大的一次性投资,才能形成供给能力。这些投资一旦发生,就成为「沉没成本」(就是几乎别无他用)。对于这些产业来说,新的竞争对手面临很高的「进入门槛」,因为他们必须再支付一笔巨大的投资,才可能与在位厂商竞争市场需求。这就是通常所说的「自然垄断」。

第五种,强制形成垄断。 这就是运用非经济的强制力量,清除竞争对手,保持对市场的排他性独占。这种强制的势力,可以是高度非制度化的,如欺行霸市、强买强卖;也可以是高度制度化的,如政府管制牌照数量,或由立法来阻止竞争而产生的行政性垄断。需要说明,强制形成的垄断,虽然动机完全不相同,但在行为上,垄断者的地位都是由非经济力量造成的。

在真实世界里,一果常常多因。举美国 AT&T 公司为例,早年是创新带来的垄断(发明电话),后来是自然垄断(铺建了全国电话网络),而 1926 年后就享有强制的垄断(法律确立的电话市场独占权)。再看现在热闹非常的微软反垄断案,微软公司创新的垄断是否伴有其他「不正当手段妨碍竞争」,成为控辩双方分歧的焦点。为了得到关于垄断行为后果的简明分析,我们需要进一步区分两种性质不同的垄断。

03、从产权角度区别垄断

上述垄断成因,进入细节问题之后,纷繁复杂。为了制定政策所需要的明了和准确,需要进一步化繁就简。本报告从产权的角度,对垄断做进一步的区分。

我们要明确, 许多「垄断」,恰恰是产权的同义词。 上文提到的基于资源独特性、发明和创新、竞争胜利以及成本优势的垄断,都是从「产权的排他性」中派生出来的垄断。 保护产权,与保护这些垄断,具有一致性。 产权是排他性的专用权利,是市场经济的基础。产权象一切权利一样,依托于社会关于「正确和正义」的共识,但离不开正式的和非正式的社会强制机制。其中,政府依法保护产权是现代经济秩序最重要的环节。政府保护产权,当然就是保护排他性权利。在这个意义上,保护产权必定派生出一些垄断——排他性控制——的结果。

我们也要明确, 政府保护产权的原则,是保护产权主体对于其拥有资源的排他性选择权,但以这种排他性权利不妨碍他人行使产权为限。 比如,政府保护房屋主人排他性的居住权,但是,房主在他的房屋里产生可能损害他人利益的行为,从发出噪音到窝藏毒品,都要受到限制或法律制裁。

到了市场上,产权问题变得复杂。因为这里有众多的买家,也有众多的卖家,各有各的产权,行使起来互相影响。甲、乙都要卖货,竞争导致价格下降。在这个意义上,甲乙双方都受到对方的「损害」。能不能为了保护甲的产权,而将乙逐出市场?不能,因为那样就侵犯乙的产权(交易权)。能不能同时保护甲乙双方,下令提高市价?也不能,因为那就侵犯买方的产权。所以,在市场上,政府只能遵循一个原则:保护各方平等交易的权利,但不保护任何一方资源的市场价值。否则,必定违反对产权的普遍性保护原则。

上文提到的第五种垄断——强制性垄断——就是保护某一方产权的同时,限制甚至禁止了其他方的产权。与前四种市场垄断不同,强制性垄断不是普遍保护产权的结果,而是侵犯产权的结果。

04、什么妨碍技术进步和经济增长

传统的经济理论没有清楚地区分不同的垄断,也没有清楚地区别不同垄断对经济行为和经济效率的不同影响。流行的教科书讲,垄断——市场上只有一个供应商——带来的「市场权力」 (market power) 使得垄断商可以通过控制产出的数量,来提高价格,获取垄断利润。此外,由于独家控制市场,技术创新的动机遭到削弱,产品和服务的质量通常也会比较糟糕。

但是, 以上「规律」,忽略了在真实的市场过程中,保护产权所产生的垄断,与侵犯他人产权的垄断,行为和效果是不一样的。

仅仅拥有独特的资源,能不能持续控制价格、获取垄断利润?经验证明,不能。这是因为,绝大多数独特资源生产出来的产品和服务,都可能有替代的产品和服务。龙井茶叶的替代品包括黄山毛尖、福建乌龙、雀巢咖啡,可口可乐的替代品是百事可乐,邓丽君的替代呢?是四大天王、毛阿敏、甚至梅兰芳。物以稀为贵是照常的,但是市场规律是,独特资源要是身价太高,等于为各种替代品提供市场。 技术进步的本质又是什么呢?就是不断发现替代。

创新的垄断,也不能持久。商场如战场,出了周瑜,还可能出诸葛亮。政府保护创新专利,只要没有剥夺别人创新的权利,创新带来的垄断,通常不能持久。靠创新获取垄断利润吗?等于动员天下英雄好汉加快发明替代,竞争始终是非常激烈的。

胜利者赢得市场优势之后就减量提价,是可能的。但是,正如弗里德曼指出过的,这样一来,垄断商等于在补贴他所有的潜在竞争对手。只要潜在的竞争压力没有消失,标准教科书举证的「垄断行为」,就将先被淘汰。

最后,是所谓「自然垄断」。过去的分析认为,巨大的沉没成本提升了潜在进入者的「进入壁垒」,从而构成在位者的垄断优势。但是,只要进入壁垒真的只是「自然」形成,技术发明寻求替代的竞争压力就无时不在。在位商受潜在竞争压力的作用,行为不能太离谱的。

所有垄断的类型当中,只有强制地限制了市场准入,才真正妨碍技术进步和经济效率。因为,对市场机会的强制性禁止和限制,才可能完全地或部分地消除替代,也就是消除潜在的竞争。

05、两个错误的推理

因为没有清楚的产权理论, 150 年来的垄断经济学理论含混不清。含混的理论带来许多错误的推理,以至谬种流传、以讹传讹。严重而普遍的错误,在于形成以下两大推理。

第一个错误推理是,政府为保护独特的资源、保护创新、保护成功和保护自然垄断,应该对这些特别的市场设置行政性的进入限制,以减少社会资源的浪费。

这个推理,把保护产权与保护市值,混为一谈。政府应该保护产权,但是政府不应该、也不可能保护特定资源权利的市值。政府对产权普遍提供保护的职责,不能偷换为靠限制或取消对一部分产权的保护,来达到保护另外一部分产权的目的。更危险的地方在于,只要政府有理由为保护一部分产权而侵犯其他方的交易权,终究就有理由侵犯任何一种产权。

从经济效果来分析,我们质疑政府为了保护龙井而禁售乌龙,为保护可口可乐而禁售百事可乐之类,真的就可以「减少社会资源的浪费」。是不是浪费,要问市场上的买家,而不能由政府或专家做主观的裁定。买方愿意出价购买的产品和服务,「浪费」从何谈起?试图消灭这种「浪费」,等于消灭经济。

更广泛的错误,是认为政府对「自然垄断」行业应该限制市场进入,才能「减少严重的重复建设和恶性竞争」。就是说,自然垄断还不能过瘾,必须加上政府的强制性禁入,才能「更优」。但是, 只要加上行政性垄断排他的因素,自然垄断就再也不「自然」。社会再也无从分辨:是规模经济导致一家供应商在技术上更优,还是行政垄断排除了一切潜在的竞争对手?是成本优势令潜在别人裹足不前,还是政府权力压制了技术进步和替代?

行政权力创造的垄断租金,将不断引诱各方不惜耗费资源来攫取。假以时日,行政垄断租金的耗散,终究要抵消垄断减少重复建设所带来的节约。政府垄断产业的「是否节约社会资源」,要长期看,才有最后的结果。

另外一种情况,即便政府控制了自然垄断行业的市场进入,替代还是难以完全杜绝,只是代价更为巨大。举一个实例,如果自来水早就开放市场竞争,现在满大街还有没有这样巨大的对矿泉水的需求?社会关于可饮用水的总投资,是不是可能节省许多?所以,武断地说政府控制自然垄断行业的准入,一定可以「减少浪费」,不过是更多的浪费被忽略不计的结果。

第二个错误推理,由于看到竞争是保证经济增长和技术进步的基础,所以,政府要运用行政力量,反对任何形式的市场垄断。

这里的错误,在于把保护产权产生的垄断,与侵犯产权的垄断混为一谈。竞争固然是技术经济进步的基本动力,但是,竞争要用清楚的产权界定和有效的产权保护来加以约束。缺乏有效产权约束的竞争,会让社会付出经济秩序方面的巨大代价。

在政府普遍保护产权的条件下,市场上还是会发生各种各样的垄断。但是,未曾侵犯他人产权的「垄断」,无伤大雅。独到的资源和独到的资源利用方式,是垄断;成功的胜者拥有市场权力,是垄断;专利在有效时期内,是政府保护的垄断;商业秘密,更是垄断。所有这些垄断,都不能贸然反对。因为这些垄断,有的本身就是排他性产权的同义词,有的是市场竞争的手段、目标和结果。赞成产权、赞成市场竞争,所以不能反对这些垄断。

如果笼统反对一切垄断,发展成不分青红皂白地反对一切大公司、反对一切市场赢家、反对任何情况下市场份额的寡占和独占,甚至反对创新领先,那就变成反对产权、反对市场竞争、反对技术进步和反对经济增长。

以上关于垄断的第一错误推理,强调经济落后,民间经济不成熟,所以必须由政府限制产权、特别是限制市场交易权,才能加快经济增长。关于垄断的第二错误推理,强调的是在发达的市场经济里,大公司的市场权力过于强大,需要政府施加法律和行政的平衡。殊途同归,都在于没有找准竞争、产权、政府和垄断关系的重心所在。

当前我国处在从低收入经济向中等发达的经济过渡、从计划体制向市场体制转型,需要研究两大错误推理带来的实践教训,防范两大错误推理对我国「反垄断」法律和政策框架发生不良影响。我们更要当心,防止两大错误推理在我国的特殊国情里混合变种。

06、反垄断的要害是「消除市场禁入」

概括以上分析,我们认定真正危害技术进步和经济效率的,是强制禁止或限制自由进入市场。其他诸项,包括独到的资源控制、创新领先、企业规模大、技术实力强、已经支付了巨大的沉没成本、占有很大的市场份额,以及莫须有的「垄断意愿」等等,统统有其名、无其实。


清楚的概念,才可能产生明了的政策。政策明了,解决问题才可能抓住重点。因此,本报告建议,政府总的政策口号,拟提 「开放行政性垄断市场」,重点是「消除市场禁入」。本报告还认为, 权衡利弊,兼顾当前和长远,舆论和宣传上要避免过于笼统地「反垄断」。特别要防止,将「反垄断」混同为反大公司、反市场成功、反创新、甚至是反一切排他性的专用权。

现实的市场垄断形态是复杂的。保护产权的垄断,可能扩大保护而转变成侵犯他人合法权利。资源独特、创新、成功和成本优势的垄断,也可能派生出形形色色强制性排他性独占的要求。我们承认实际情况非常复杂,但是,唯因为实际情况复杂,才需要简单明了的准确概念作为政策的基础。

政府在反垄断政策的制定和执行中,应该坚守如下原则:普遍保护产权,反对市场禁入。对付所有「复合型」市场垄断,关键是消除市场准入的强制性障碍,以次为界,不越雷池一步。

 (该报告是国家体制改革办公室产业司委托研究项目,成稿于2001年12月。19 年后再看,周教授的分析仍然值得我们学习)