未来五年中国经济将由中高速增长转为中低速增长,期间面临不确定的外部环境。与“1+3+2”结构性潜能相对应，“十四五”时期将重点推进五大改革

2021年是中国“十四五”开局之年，也是两个百年目标交汇与转换之年。

“十四五”规划时期是中国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，这意味着中国将进入新的发展阶段。

与此同时，未来五年，中国经济增长也面临着关键性转型，经济将由中高速增长转为中低速增长,期间还面临着充满不确定性的外部环境。全国政协经济委员会副主任、中国发展研究基金会副理事长刘世锦在其执笔的《读懂“十四五”：新发展格局下的改革议程》一书中表示，表面上看，经济增长速度由高速转向低速，背后则是增长动能、经济结构和制度规则的全方位转换。

在过去40多年的发展中，全国范围内的大型基建、房地产投资和出口是中国经济高速增长的主要驱动力，而随着这些增长引擎逐步衰减、消退，“十四五”必须着力发掘与中速增长相配套的经济动能。

面向“十四五”，如何扩大内需？“十四五”时期中国的经济增长动能是什么？如何通过改革激发经济活力、挖掘经济潜能？“十四五”时期应如何科学设定经济增长目标？近日，全国政协经济委员会副主任、中国发展研究基金会副理事长刘世锦接受了《财经》记者的专访，对“十四五”时期的重大经济议题进行了详细解读。

为什么再提需求侧改革？

《财经》：2020年12月11日的中央政治局会议上，分析研究2021年经济工作，再提“需求侧改革”。从“供给侧改革”到今年上半年双循环新发展格局的提出，再到“需求侧改革”，政策表述背后有何深意？需求侧改革的核心是什么？

刘世锦：供给和需求是经济活动的一体两面，并不是孤立存在的，很多需求侧的问题其实也是供给问题，反之，供给侧的问题也是需求问题。如今我们强调需求侧改革，其实是我们一直强调的扩大内需政策的延续，需求侧改革最根本的仍然是扩大内需。

扩大内需要解决很多问题和矛盾，其实这也是一个“通”的问题，如今我们强调双循环，就是需要打通双循环中的各种堵点，使循环变得畅通、使各类需求释放出来。“十四五”时期进一步扩大内需，我认为有三个方面的问题需要十分重视并加以解决。

无论从短期还是中长期来讲，扩大内需重要的是扩大中等收入群体规模。一方面，中国目前约有4亿消费能力较强的中等收入群体，若这部分群体的消费能力继续得到更大提升，其消费容量可与美国的整个消费容量接近，将会构成一个全球范围内的巨大消费动能。这只是一个方面，更为重要的是，中国目前还有约9亿人低于中等收入标准，也可看成低收入群体。我前段时间提出一个想法，今后用10年至15年的时间，使中等收入群体扩大一倍，达到8亿至9亿人，也就是让4亿至5亿的低收入群体迈入中等收入群体，使得中等收入群体成为多数，目前这部分人的主体就是处在城乡转换过程中间的农民工。

这部分人怎么能稳定地进入城市？多数学者提出解决这部分人的户口问题，其实户口问题背后是基本公共服务问题，包括住房、社保等各方面问题，安居才能乐业，将这些问题比较好地解决了，这部分人群的需求潜力才能够释放出来。

第一， 解决消费结构存在的问题。如今高房价对居民消费产生了很大的挤出效应，居民用于供房的消费占用了整个现金流的相当大一部分。我们经过调查、访谈发现，不仅是一线城市，包括二三线城市中的白领等很多居民，房贷压力很大，购完一套房后，此后收入的大部分都用来还房贷，如此，居民在其他方面的消费就被大幅度挤压。如果能够使居民在这方面的负担有所降低，其他方面的消费自然就增加了，目前最重要的是如何通过改革增加住房供给、降低房价，以有效解决这一问题。

第三，推动服务性消费发展，促进消费结构升级。包括教育、医疗、养老以及文化娱乐等方面的消费都属于服务性消费，在这方面有很大的改善和提升空间，有很大的消费潜力可以释放。此外，服务性消费很多是以公共服务的方式来提供，所以要有效增加公共产品和公共服务供给，满足居民的服务性消费需求。

而这些问题背后则是大量的体制机制问题，必须通过改革加以解决。

《财经》：2021年将是“十四五”规划实施的第一年，在这个时间窗口提出需求侧改革，是否意味着需求侧改革将是“十四五”时期的一项经济工作重心？

刘世锦：“十四五”时期制约我国经济发展的因素，供给和需求两侧都有，但矛盾的主要方面仍在供给侧。我刚刚讲了需求侧改革的一些问题，其实从另一方面来看，这也是供给侧改革。目前，供给侧的一些问题和矛盾尚未解决，例如，部分领域资源配置效率、企业效率依旧较低，杠杆偏高的问题依旧存在。因此，“十四五”时期需求侧改革只是需要重视的一个方面，经济工作的主线还在于供给侧改革。

哪些新动能待发掘？

《财经》：您在执笔的《读懂“十四五”：新发展格局下的改革议程》一书中提到，目前中国经济增长正在经历着关键性转型。“十四五”期间，中国经济增长面临的关键转型主要体现在哪几个方面？

刘世锦：经过 40 多年的努力，中国已经接近高收入国家的门槛，经济增长也经历着关键性转型。表面上看，增长速度由高速转向中速，背后则是增长动能、经济结构和制度规则的全方位转换。在国际上，一些经济体在大体相同的增长节点上，经历了增长动力下降、停滞或后退，收入和财产分配差距拉大，资源环境压力加大，社会共识减少乃至撕裂等冲击，这被称为落入“中等收入陷阱”的困境。事实上，这些挑战在中国或多或少都已经出现了。

中国在这个阶段发展的特殊性在于，作为一个超大型经济体，如果能够成功进入高收入国家行列，则全球高收入人口总数将会扩大一倍。如果发展正常，今后5年－10年，按现价美元计算的中国经济总量规模超过美国将是大概率事件。

不过，忽略人均和结构水平的总量规模容易产生幻觉、误解或误判，即使中国的经济总量规模超过美国，人均 GDP 水平也只相当于美国的四分之一。此外，虽然中国的创新能力有所增强，但与发达国家在科技、高等教育、产业结构等领域的差距依然不小，有些差距可能还会延续相当长的时间。未来，如果我们的科学技术水平上不去，基础产业成本降不下来，存在的短板无法补齐，这些都会影响我们跨入高收入社会、向发达国家迈进。

此外，大国经济规模顺序和相应的经济版图的改变，无可避免地会引起利益相关者的种种不适、疑虑乃至惊恐。近年来，中美关系的困难局面就是在这种背景下出现的。

在此背景下，中国将面临双重挑战：一方面，要解决好由中等收入阶段跨越到高收入阶段特有的问题；另一方面，要在百年未有之大变局中找到自身合适的位置。“十四五”时期的改革，简单地说，就是要从这些挑战和压力下突围，进而踏上高收入阶段的台阶。

《财经》：您刚才提到中国经济增长速度将由高速转向中低速。不同于以往的长期战略，在此次“十四五”规划建议中并没有对未来五年设置具体的经济增长目标，这体现了中国“十四五”时期怎样的经济发展战略？

刘世锦：未来中国经济立足点、注意力应当更多地放在提升增长质量上，而非过度追求难以企及的增长速度。

此次五中全会通过的“十四五”规划建议指出，到2035年人均国内生产总值达到中等发达国家水平。有些研究认为，要实现这一增长速度，这一时期的平均增速不能低于4.7％或达到6％以上。这些研究通常假定汇率水平不变或仅有小幅（如1％－2％）升值。然而，这个假定忽略了一个至关重要的问题，这就是经济增长的质量。汇率变动是一个复杂的问题，涉及到多种变量，从长期看，最重要的变量是劳动生产率，而劳动生产率是增长质量的核心指标。中国与发达经济体之间按现价美元计算的人均收入水平差距的缩小，部分取决于增长速度，很大程度上取决于汇率水平的变动。

从潜在增长率讲，今后15年平均增速要达到4.7％难度很大。但这并不意味着中国不能跻身于中等发达国家行列，很重要的是汇率变化，而汇率变化直接与经济增长的质量相关。

过去中国经济处于高速增长阶段，目前我们已经进入中速增长期了，大概是5％－6％的增长速度。这个增长速度比西方发达国家普遍高出至少1倍-2倍。那么，我们如何保持住这样的增长速度呢？关键要挖掘增长潜能。

现在大家讨论比较多的是宏观政策是进还是退、是紧还是松，其实宏观政策对中国经济增长来讲，只是解决一个短期平衡的问题。保持一个长期的中速增长，关键要解决增长动能的问题。中国与发达经济体的重要区别是，还有相当大的结构性潜能驱动增长，而非主要依赖于宏观刺激政策。在房地产、基建、出口等高速增长时期的结构性潜能逐步衰减、消退后，“十四五”期间要着力发掘与中速增长期相配套的结构性潜能。

《财经》：那您认为“十四五”时期，中国经济增长应着力发掘的结构性潜能是什么？

刘世锦：我提出了一个“1+3+2”的结构性潜能框架。这里的“1”是指以都市圈、城市群发展为龙头，通过更高的集聚效应为下一步中国的中速高质量发展打开空间。今后5年至10 年，中国经济百分之七八十的新增长动能将在这个地方。之所以这样认为，是由于大都市圈的要素配置效率更高，世界各国都是如此。所以，我们现在不是简单的讲城市化，而是城市化发展已经到了一个都市圈和城市群更快发展的阶段。

这里的“3”是指实体经济方面要补上中国经济循环过程中新的三大短板。一是基础产业效率不高，包括能源、物流、通信、土地、金融等在内的基础产业领域，仍然不同程度地存在着行政性垄断，而这会造成较大的效率损失，使得成本增加。由于这些领域大部分是基础性产业，最终会推高全社会成本，补足这个短板将有利于全社会降成本。

我经常举一个例子，玻璃大王曹德旺到美国去办厂，他最后算了一笔账，美国与中国相比，除了劳动力成本高，剩下的包括土地、能源、物流、融资、税负等成本比中国都低。为什么会出现这种情况呢？主要还是在这些领域不同程度的存在着行政性垄断，导致效率较低，这也是供给侧改革最需要解决的问题之一。

第二个短板是中等收入群体不大，上面已经提到，今后用10年－15年时间，力争中等收入群体实现倍增。补上这个短板将有利于扩大需求，同时扩大人力资本。

第三个短板是基础研发能力不强。这方面现在看的很清楚，近几年我们的创新发展速度很快，但是基础研究水平和源头创新能力依旧很弱，这是我们内循环中的“卡脖子”环节。补上这个短板才能有效应对外部“卡脖子”问题，为建设创新型国家打牢基础。

“1+3+2”中的“2”是指数字经济和绿色发展。这两个方面是与发达国家同步的新增长潜能，我们在相当多的领域已经形成较大优势。简单地说，“1+3+2”结构性潜能就是一个龙头引领，补足三大短板，两个翅膀赋能。

让潜能“变现”，“十四五”最迫切的改革是什么？

能源、物流、通信、土地、金融等基础产业领域中不同程度的行政性垄断，导致效率损失，最终推高了全社会 成本。图/IC

《财经》：您刚才详细讲了未来驱动经济增长结构性潜能，那么“十四五”时期，中国应重点深化和加快哪些领域的改革来挖掘和激发这些潜能？“十四五”期间最为迫切的改革有哪些？

刘世锦：这些结构性潜能今后5年至10年都应能发挥作用，但现实中不同程度地受到体制机制政策的束缚，往往是看得见、抓不住。如何将这些结构性潜能发掘出来，将潜在的变为现实的，是我们下一步改革的重点。改革本来就是问题导向性的，不是为了改革而改革，而是为了解决面对的诸多实际问题，并且通过经济增长加以体现。

与“1+3+2”结构性潜能相对应，我认为“十四五”时期应重点推进五大改革。

一是深化农村土地制度改革，推进农村集体建设用地入市，同时创造条件允许宅基地使用权向集体组织外部流转。刚才我讲到加快都市圈的建设发展，都市圈的发展重点是核心城市周边那个“圈”的建设，就是在中心城市周边建相当数量的小镇。目前这些区域大部分是一些农村的村镇，如果这些城乡结合部的农村土地制度不进行改革，都市圈就很难发展起来。

十八届三中全会明确提出，农村集体建设用地与国有土地同价同权、同等入市，同时也要创造条件使宅基地流转。近些年虽有一些探索，但进展不及预期。面对建设都市圈的紧迫需求，大城市周边城乡接合部的农村土地制度改革不能再拖下去了。都市圈建设过程中，除特定公共用途要由国家征地外，一般应通过集体土地直接入市满足需求。

另外，农村宅基地也要逐步的创造条件进行流转。在这个问题上争议较大，政策上也处于摇摆状态。宅基地流转目前仍限于集体组织内部，例如在一个村的范围内流转。但实际上农民内部的流转需求很小，真正的需求是在外部，包括来自县城、省城、一线城市甚至是国外的需求。理论和实践都证明，农村集体土地进入市场才能真正保护农民利益，因为不流转不交易，农民的利益是多少都搞不清楚，也就谈不上保护。土地制度的改革是有利于增进和保护农民利益的。

与此同时，要加快完善农村的社会保障体系。对农地入市、宅基地流转，一个担心是有的农民会不会居无定所，影响稳定。过去长时期内，我们把农村土地作为农民安身立命的最后屏障，城里找不到工作了，还可以回到农村。

这种想法在过去是有道理的，因为过去也有没有太多保障的办法。随着市场经济的成熟和现代社会保障体系的发展，我们完全可以用现代社会保障体系替代农村土地这种低效率的保障方式，把稀缺的土地资源解放出来，实现高效率的配置利用。农地入市、宅基地流转获取的收入，应优先用于完善相应地区农村人口的社保体系，使他们与城里人一样不再依赖于土地保障，在提高土地利用效率、增加收入的同时，由更为有效和稳定的社会安全网托底。

第二是推动空间规划和城市规划的改革。可以提出一个问题，我们现在空间的规划，包括城市规划，是不是还要坚持市场在资源配置中起决定性作用？在这个领域，似乎很少有这个说法。市场的作用怎么体现？最重要的一个信号就是人口流动的信号，比如最近这些年，人口流入最多的杭州、深圳，还有内地一些省会城市。应该尊重人口流动的市场信号，按照人口流向分配用地指标、财政补贴资金等，并依照人口布局变化定期调整城市规划。

第三是石油天然气、电力、铁路、通信、金融等在内的基础产业领域改革，已经讲了很多年了，应该在放宽准入、促进竞争上，有一些标志性、实质性的大动作。这类改革可以扩大投资需求，促进内需增长，更重要的是可以提升效率，降低全社会的成本。

第四是加快基本公共服务均等化改革。关键是要逐步推动农村社保和城镇居民社保的衔接，分期建设主要面向外来人口特别是农村进城人口的安居房工程。

第五是深化高水平大学教育和基础研究领域改革。在创新居于前列、科教资源丰厚的城市，比如杭州、深圳和内地一些城市，像当年办经济特区一样，创办高水平大学教育和研发特区，突破现有体制机制政策的不合理约束，在招生、人员聘用、项目管理、资金筹措、知识产权、国际身份等方面实行特殊体制和政策。西湖大学开了头，应该支持鼓励更多的类似大学和研究机构深化改革，脱颖而出。另外，解决技术“卡脖子”问题，实行揭英雄榜方式，引入竞争机制，社会各类机构均有机会参与，重点向民营机构开放。

最后，我想强调，从改革机制与方法来讲，摸着石头过河仍未过时。有人可能会提出，改革开放已经40多年了，还有这个必要吗？这就涉及到对改革方法论的理解。

我们经常讲顶层设计和基层试验，顶层设计主要解决两个问题，一是指方向，向东还是向西，方向不能走偏；二是划底线，什么事情不能做，什么局面要避免。在此前提下，何种体制机制政策符合实际、管用有效，还是要靠基层试验，靠地方政府、企业、社会组织和个人去试，通过试错找到对的东西。说摸着石头过河，是因为在改革开放发展中总是要面对大量未知和不确定的因素，不同时期要过不同的河流，并非只过一条河就可以了。

改革开放初期，农村联产承包责任制怎么搞，城市企业改革、价格改革如何推，事先并不清楚，在试的过程中逐步摸出一条新路。许多成功的做法，是地方、企业先试，效果不错，中央发现后总结提高，推广到全国。中国经济进入中速稳定增长期，要实现创新驱动的高质量发展，哪些行业、哪些地方能够率先突破，哪种办法切实管用，也是不大清楚或有很大不确定性的。顶层设计要求过这样一条新的河流，从此岸到达彼岸，但到底具体如何过，还是要靠基层试验。

事后我们知道需要踩着五块石头过河，但开始时看到的是一片茫茫水面。可行的办法是把水面划分为100个方格，逐个试错。如果只有一个主体去试，需要很长时间，十个主体去试，时间只需十分之一，一百个主体去试，时间就更短了。创新本质上是一个试错过程，真正的改革就是体制机制政策的创新，需要调动社会各个方面去参与、去试验，好的体制机制政策在这个试错过程中才能脱颖而出。