实施就业优先战略，为人民提供更多的工作岗位

胡鞍钢

    [摘要]我国正在经历前所未有的大规模结构调整。在过去4年，仅全国城镇国有单位、集体单位在职职工减少了4124万人;全国城镇在职职工人数由1.4908亿人减少为1.1773亿人，净减少3135万人，下降幅度为21.0%;若扣除离退休职工，全国城镇在岗职工减少2530万人，平均每年下岗人员达633万人。其中制造业、建筑业和采掘业三大产业减少人员近2500万人，占全国职工净减少量的79.2%。应对大规模的结构调整最重要的政策响应是实行就业优先战略，积极创造大量不同类型的（正规与非正规）就业岗位，使经济增长能够促进就业增长。为此，需要实施就业密集型或劳动密集型行动计划，并与现有公共投资、公共工程计划相衔接；促进积极的劳动力市场，提高失业人员再就业能力和就业竞争能力，促进劳动力自由流动，提供就业服务信息，监测劳动力市场关键指标；加快调整正规就业结构，进一步减少传统正规就业比例，扩大新兴正规就业规模；积极促进非正规就业发展，鼓励自我就业、自主就业、家庭就业、社区就业，促进小企业发展，帮助传统产业或企业转型。

　　（50人论坛·北京）一、我国正经历大规模的产业结构调整，正处在高失业阶段。
　　“九五”期间（指1996-1999年）全国城镇在职职工人数由1.4908亿人减少为1.1773亿人，净减少3135万人，下降幅度为21.0%，即在短短四年内正规部门（指正式在职职工）人数下降了1/5；其中国有单位人员减少了23.9%，集体单位人员减少了45.6%；与此同时，全国城镇私人企业就业人数增长了117.1%，个体经济就业人数增长了54.7%，三资企业就业人数增长了19.3%。正规就业人数比例明显下降，1995年职工人数占城镇从业人员的78.1%下降为1999年的56.0%，下降了22.1个百分点。其中国有单位净减少2689万人，集体单位净减少1435万人，合计净减少4124万人，下降幅度为28.8%（见附表1、附表2）。若扣除离退休职工605万人，在岗职工人数净减少2530万人，这是下岗分流的主要人群。平均每年下岗职工人数为633万人。
　　从产业结构看，全国城镇职工中，制造业净减少1943万，下降幅度为35.7%；建筑业净减少275万人，下降幅度为26.1%；采掘业净减少264万人，下降幅度为28.9%；三大行业合计减少2482万人，占减少总量的79.2%（见附表3）。这表明全国在职职工人数大幅度下降的主体来自于传统产业：建筑业、采掘业和制造业三大产业。与此同时教育、文化艺术及广播电影电视业、卫生体育和社会福利业、房地产业、金融保险业职工就业人数大幅度增长。这表明我国城镇就业需求结构发生显著性的变化，低技能、低劳动生产率、低工资收入、劳动密集行业就业人员的需求在大幅度下降，而高技能、高劳动生产率、高收入、知识密集行业就业人员的需求在迅速扩大，但是前者就业人口比重高、后者就业人口比重低，而且从前者下岗失业的人员还很难进入后者的就业队伍。随着加入WTO，进一步开放国内市场，势必加快服务业迅猛发展，增加更多的就业机会，与此同时还将进一步减少传统产业的就业岗位。这表明我国正在经历建国以来最大规模的产业结构、所有制结构调整的过程。其特点是规模大、速度快、波及面广，几乎对城镇所有就业人口、家庭人口产生重大影响。
　　需要指出的是,下岗失业已经成为影响我国社会稳定的重大因素。根据国家计委宏观经济研究院《我国社会稳定状况跟踪分析》报告（2000年3月）调查，1998年城镇居民认为影响社会稳定因素按重要程度排序是腐败现象严重，收入差距过大，下岗人数增加；1999年这一排序是官员腐败，失业下岗人数增加。调查还表明失业者和国有下岗职工为户主的平均月收入为272元，远远低于全国平均水平。城镇居民收入直接与就业和失业相关，失业者生活状况恶劣。
　　
　　二、应实行就业优先的发展战略
　　无论是经济高增长还是宏观经济稳定，本身并不是发展的目的，而是发展的手段。就中国基本国情而言，人口基数大，劳动力供给十分充裕，资本资源相对短缺；各地区发展差异甚大，因而无论是经济政策还是社会政策，其目标都是“富民为本”，其核心是积极创造大量的不同类型的（正规与非正规）就业岗位，使经济增长能够促进就业增长。
　　经济增长并不必然或自动地促进就业增长。我们发现，八十年代，中国的经济增长率为9.3%，就业增长率为3.0%，就业增长弹性系数为0.323。九十年代，经济增长率为10.4%，就业增长率为1.1%，就业增长弹性系数为0.106，即经济增长每增长一个百分点，仅能带动0.106个百分点的就业增长，比八十年代吸纳就业的能力下降了2/3。按累计法的不变价格计算，“八五”期间全社会固定资产投资总额年平均增长率为23.1%，“九五”期间下降为11.0%，就业投资增长弹性系数分别为0.052和0.087。这表明，经济高增长、资本投入高增长并不一定带来相应的就业增长。
　　因此，应当通过实行促进充分就业的经济增长模式，实行以就业为基础的经济政策，“尽最大努力使所有劳动者通过自由选择的生产性的就业工作而获得有保证的、可持续的生活条件。”（1995年哥本哈根社会发展首脑会议）
　　
　　三、实施就业密集型或劳动密集型工作行动计划
　　近年来，国际劳工组织（ILO）在促进全球就业活动中提出了就业密集工作计划的设想，这是一项重大的、长期的、促进就业技术的合作计划，旨在充分利用富余劳动力，建设生产性设施的方法，创造更多的就业。
　　所谓就业密集工作或劳动密集工作计划是指在任何情况下尽可能考虑用人力代替机器，其含义为人力与机器的适当结合，以适应当地投资与就业实际情况。许多国际合作项目的成本效益分析表明，与以机器为主的方法相比，人力为主的方法创造了3-5倍的就业机会，并减少60%的外汇收入（ILO,1999）。以人力为基础的促进就业战略在那些失业率高、就业不充分现象严重、非技术劳动力成本低的国家具有显著性的效果。例如，国际劳工组织所援助的五亿美元投资项目，创造了数以百万计的工作机会，主要是投资于那些最急需的、成本收益比较高的、技术相对成熟的、能够主要吸纳劳动力的基础设施建设，这可以同时达到多种目标：创造了就业机会，提高了收入水平，减轻了贫困现象；同样的投资可以产生更大的收益，充分利用当地的人力资源和自然资源；有效地促进农村与城市基础设施建设，普遍改善人们的生活环境和工作环境。
　　目前，世界就业形势十分严峻，也处在高失业阶段。据国际劳工组织估计，在全世界大约30亿劳动力中约有25-30%的劳动力处于不充分就业状态，约有1.5亿劳动力处于失业状态，失业率为5%。就中国而言，我们估计，城市实际失业率为8%，农业部门不充分就业在45-50%之间。这一情况表明，中国不仅处在就业压力最大、失业率最高的历史时期，而且也明显地高于世界平均失业率和不充分就业。中国劳动力资源占世界总量的26.3%，受人口年龄结构影响，明显高于中国占世界总人口的比重（21.3%）。无论从短期还是长期看，就业压力和失业人口始终是中国最突出的经济社会问题，或者说是最大的发展挑战。
　　需要指出的是：一方面，中国城镇实际失业率居高不下，另一方面，城镇在职职工实际工资增长率又明显地高于经济增长率，在世界处于较高水平。例如，全国职工实际平均工资增长率（扣除物价指数）1998年为7.2%，1999年为13.1%，今年上半年超过16%。其中1999年国有单位和城镇集体单位实际工资增长率分别为12.9%和9.7%。从许多市场经济国家和发展中国家情况看，只要失业率上升，工资增长率就会下降；反之，工资增长率上升，就业增长率就会增加，甚至发生劳动力短缺现象。但是中国却出现了比较特殊的情况，即高工资增长率与高失业率并存，这反映了我国劳动力市场存在严重的缺陷和障碍，劳动力不能自由在地区之间、同一地区不同部门或行业之间、城乡之间自由流动。
　　我个人认为，国家不是不要搞大工程、大项目，而是要少搞、有选择地、十分谨慎地上这些资本密集型大项目，关键的是使现有已投资的项目发挥效益，使在建的项目尽快发挥效益，应把更多的投资投向就业密集型或劳动密集型的经济与社会基础设施。使各项公共工程投资项目不仅包括基础设施功能的目标，还应包括创造就业、增加贫困人口收入的经济社会目标。这包括农村基础设施、乡村主要道路或简易道路、桥梁、农村供水设施、农村电网、农村通讯设施和公共电话、农村医疗站和卫生所、农田基本建设、生态环境建设、水利设施建设、防洪设施建设。此外，利用那些应付紧急情况（如防灾、减灾、救灾和灾后重建等）的临时性工程项目也要考虑到创造就业的目标，也就是使就业目标成为各类国家与地方公共投资计划的基本内容，项目投资应与创造的工作岗位（工作日）挂钩。在城市开展大规模的以工代赈的再就业工程，包括城市环卫、社区建设、垃圾处理和运输、环境保护、临街主要建筑物外观装饰和粉刷、公共场所建设、城市园林绿化、城市防洪水利设施建设，优先安排城市下岗职工再就业。充分利用共青团、妇联等社团组织承包那些适宜吸收非熟练或半熟练劳动力的市政工程、民政工程和社区工程。
　　
　　四、促进积极的劳动力市场和就业服务
　　中国城镇劳动力市场存在严重缺陷。一方面，中国城镇实际失业率居高不下，另一方面，城镇在职职工实际工资增长率又明显地高于经济增长率，在世界处于较高水平。例如，全国职工实际平均工资增长率（扣除物价指数）1998年为7.2%，1999年为13.1%，今年上半年超过16%。其中1999年国有单位和城镇集体单位实际工资增长率分别为12.9%和9.7%。从许多市场经济国家和发展中国家情况看，只要失业率上升，工资增长率就会下降；反之，工资增长率上升，就业增长率就会增加，甚至发生劳动力短缺现象。但是中国却出现了比较特殊的情况，即高工资增长率与高失业率并存，这反映了我国劳动力市场存在严重的缺陷和障碍，劳动力不能自由在地区之间、同一地区不同部门或行业之间、城乡之间自由流动。
　　积极的劳动力就业市场政策目标主要是提高劳动者的就业竞争能力和各类经济实体扩大就业机会的能力。这包括创造良好的劳动力市场环境，消除就业歧视，促进劳动力自由流动，鼓励城乡劳动力平等竞争；加强对企业富余人员、下岗职工和失业者再就业培训，提供转岗、求职信息服务；推动创造就业工作岗位计划，鼓励自我就业，自营就业，并进行地方性、社区性就业培训；建立NGO式的就业服务中介组织；发展中小企业，创造就业机会；积极促进妇女就业多样化，包括正规就业和非正规就业，必要时应对妇女就业实行紧急就业援助计划（柬埔寨自从实行这一计划后，创造了270万就业工作日，其中43%专门提供给妇女。）；加强就业与失业信息统计与监测，建立劳动力市场关键指标（国际劳工组织从1999年开始实行劳动力市场关键指数计划）包括十八项：劳动力参与率，就业与人口比例，就业状况，按部门的就业人数，非全日制工人人数，工作小时数，城市非正规部门就业，失业率，青年失业率，长期失业人数，教育程度文盲人数，制造业实际工资指数，小时补偿费用，劳动生产力成本与单位劳动成本，贫困与收入分配等。
　　
　　五、加快调整正规就业结构，积极促进非正规就业发展
　　非正规部门主要由三个组成部分构成：1）小型、微型企业，在我国主要是指私营企业；2）家庭型企业；3）独立个体从业者，在我国主要是指个体从业人员。
　　“九五”期间，我国城镇正规就业与非正规就业的特点是：
　　正规就业比例大幅度下降，但仍处于较高水平。我国城镇职工占从业人员总数比重从1995年的73.1%下降到1999年的56.0%；（见附表1）
　　正规部门就业中，传统正规就业部门（指国有和城镇集体单位）大幅度下降，从1995年的73.5%下降到1999年的47.5%。新兴正规部门（指三资企业、股份合作制企业等）就业比重不断上升，由1995年的4.6%上升到1999年的8.5%。（见附表1）正规部门就业比重将进一步下降。在正规部门就业中，新兴正规部门就业比重将不断上升；
　　非正规就业部门（指私营企业、个体从业人员）有较大幅度增长，就业比重从1995年的10.7%上升到1999年的16.5%；（见附表1）
　　我国城镇正规部门就业比重大大高于发展中国家的水平，但是我国城镇非正规就业比重又大大低于发展中国家水平（50%到60%，国际劳工组织，《世界就业报告1999》）。也低于大多数发达国家非正规就业比重（据世界劳动组织1996年�1997年报告，大多数发达国家非正规就业比重在30%以上，有的国家如西班牙、荷兰、丹麦、日本、英国等都超过了40%）。
　　同时也表明，我国城镇非正规就业发展潜力很大。今后我国城镇非正规就业将成为新增就业岗位的主要渠道之一。
　　实施促进非正规就业工程，其目的是适应经济结构调整，开发和创造更多的非正规的灵活的就业岗。首先，随着高新技术，特别是网络信息技术的发展和新兴职业（如律师、会计师、工艺设计师、建筑设计师等）的兴起，积极鼓励高技能劳动力（主要为大专及大专以上学历者）自主就业，利用其个人专业特长、结合市场需求，个人创造就业机会（例如北京中关村目前从事网络开发的个体自由职业者超过万人），形成一个新的高技能、高学历、高收入人群。政府应为这些自谋职业者提供必要的资金支持、场地条件等（1990年�1996年期间，德国自谋职业者达204万人，其中在德国西部，30%为自谋职业者，67.5%为工商业者；在东部23.3%为自由职业者，74.7%为工商职业者，政府都曾出资为这些自谋职业者给与过支持）。1995年至1998年美国实际经济增长的35%为与因特网有关的企业所创造，而且由于这类企业属于新兴产业，大多数为初创，吸纳了众多新进入劳动力市场的青年及从学校毕业的学生，从而大大降低了失业率。美国近6年来失业率从6%左右降低到现在的4%左右，新增就业中约有800万个是由信息产业直接创造的（据美国商务部统计）。即使经济相对落后的印度，据印度全国软件服务公司协会统计，1998年�1999年度，软件产业值已超过40亿美元。从业人员90万，是10年前的几十倍，据该协会预测，1999年�2000年，印度软件业的产值可能达565亿，从业人员超过百万，再加上软件相关行业的就业，至少安置了200万人就业。
　　帮助传统产业或企业转型，创造非正规就业岗位。明年（2001年）绝大多数国有企业下岗职工将从再就业中心脱离出去，形成300万左右的人群高峰。可以委托劳动部门的就业服务机构和劳动服务公司接收或招募原国有企业下岗职工，对他们进行职业技能培训、劳务派遣，帮助他们重新就业或临时就业。国家应予以必要的经济转型经费补贴，或将用于下岗职工基本生活费的部分资金作为转型经费补贴。特别是那些转型经济集中、国有大中型企业集中的地方，试办这类非正规就业工程，使下岗职工与原有单位完全脱离关系。
　　积极创办社区非正规就业岗位，促进社区服务中心的建立，增强其劳动服务和劳务中介功能，发展社区清洁、保卫、养老院、家庭服务等社区经济，吸纳下岗工人。（据预测，我国目前43个人口在50�100万的大城市的需求，可提供的就业机会至少应该在1500万个以上，《劳动保障通讯》，2000年第8期。）
　　促进小企业发展，简化小企业审批登记手续，减免企业收入所得税，提供一揽子服务，包括资金扶持、信贷服务、信息技术服务、管理咨询等。政府设立小企业培训专项基金，小企业可以向基金申请经费用于员工培训。
　　为非正规就业创造良好的环境。强化对非正规就业人员的针对性就业培训，政府通过合约形式将就业培训委托给公共机构和NGO机构，鼓励他们之间进行竞争；把就业培训同资金扶持、拓展服务（如信息支持、管理培训等）相结合，采取综合策略提高非正规从业人员的劳动技能。
　　加快调整正规就业结构，提高新兴部门就业比例，扩大非正规就业机会。提高正规部门合同工比例，由就业单位终身制变为基于“双向选择”的合同制；国有单位应限期将所属后勤机构剥离，其事务社会化，不再向职工提供福利性分房等；进一步提高正规部门非正规就业比例，如临时工比例，1995年建筑行业临时工比重为从业人员总数的22%，而其他行业都太低；（见附表4）鼓励国有单位等，特别是政府部门通过分包或承包方式创造非正规就业，例如打印、文秘、会议组织等大量非公务性、非政务性服务活动，委托给非正规部门完成，并将国家机关、政府和公共机构分流人员转入非正规就业。削减正规部门从业人员实际劳动时间（如放长假、年假等），鼓励在这些部门创造非正规就业，进而扩大就业总量（实际工作时间总量，并非扩大正规就业人数）。创造良好的投资环境，开放各类服务业市场，积极吸引国内外投资，加速发展新兴正规部门。允许外资企业直接通过劳动力市场和媒介招收各类人才和职工，取消对这些企业招聘人员的限制及其乱收费现象（如北京市各类外企服务公司收取中方人员工薪提成等）。

附表1城镇职工就业结构变动（1990年�1999年）(单位：万人)

附表2城镇职工就业结构变动指数（1990年�1999年）（1995年=100）

附表3分行业就业结构比较（1995年/1999年）

数据来源：
　　《中国统计摘要》（2000），中国统计出版社，2000年。第37、38页。
　　《中国劳动统计年鉴》（1996），中国统计出版社，1996。

附表4分行业就业结构（1995年）(单位：万人)