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新经济需要什么样的财税体制?
作者:刘尚希    单位:中国财政科学研究院    发布:2021-03-23    阅读:5807次   

尊敬的各位同仁,大家下午好。非常高兴来参加这个盛会,在这里特别感谢经济学家圈邀请我来。有财税体制方面的一些研究,跟大家做一个分享。财政和金融的问题非常复杂,在这里我主要还是谈财税体制,我想还是按照我们会议主办方给我的命题作文来说,新经济需要什么样的财税体制?

首先就要清楚什么是新经济?新经济的基本特征是什么?上面的研究是非常多,其实很难对新经济下一个定义。统计局有一个“三新”统计,大概是代表了对新经济大体的表述。新经济其实它是一种趋势,也是一种状态。

我觉得是两种基本的趋势,会构成我们新经济未来发展的状态。

第一个趋势是数字化。第二个趋势是金融化,而这两化又是交叉融合,相互推动的。

先看数字化,就变成了数字经济。数字经济跟传统的工业经济比,它有什么不一样?其实它是颠覆了传统的工业经济的基本逻辑。工业经济的基本特征是规模化、集中化、标准化,数字经济它是相反的。所以从这点来说,工业经济实际上是代表我们传统的一种经济形态。数字经济是反映出我们现在正在走向未来的一种新的经济形态。这种新的经济形态,它和工业经济的基本逻辑是不一样的。

有的认为数字技术,信息技术,人工智能,大数据等这些是工业革命的第四次革命。如果把数字革命、数字技术仅仅视为是工业革命的一个延续,是在原有逻辑上的一个延伸,我觉得可能贬低了数字革命的价值和意义。实际上也没有看到它对我们经济社会发展所带来的深刻的影响。数字革命不仅仅反映在经济方面,也反映在社会层面,它会反映我们整个社会在组织方面。可以说家庭、企业、政府,都是社会的一些具体的组织。

在社会在数字革命这种趋势下,这些组织都会发生巨变,这种巨变可能都是颠覆性的。建立在工业经济、工业社会基础上的社会组织架构,随着数字革命的这种推进,它会重构。

其实现在我们已经看到了这种苗头,譬如说企业的这种组织,传统的企业组织就是工业化条件下典型的流水线为特征的这种工业企业,现在逐渐转向数字平台企业。在工业化条件下的这种劳动雇佣关系,变成了一种依托于数字平台的劳务合作关系。所以说以至于我们在工业经济基础上形成的许多的法律,在数字经济条件下它已经变得不相适应了。比如说劳动法,网约车的司机是雇员还是不是雇员?此时就很难下定义了。所以在这种情况下,数字经济它不仅仅是对我们原有的社会经济的组织架构进行陈述,而且是对我们现有的法律制度,原有的一些规则(比如说监管的规则)也会要颠覆。

比如说网约车司机很多就是兼职的,私家车上网约车平台一注册就可以去营运。在过去这会被认为黑车,必须取缔,但现在成了一种新的就业形态,有些贫困家庭有的就通过这么一种方式来获得收入。

过去我们想说定义就业,要去找个工作。现在通过互联网平台、数字平台,他不需要找工作,自己去创造收入。比如说网红,他去找过工作吗?他有点子,能依托于譬如抖音这样的一些平台去发布短视频,他就已经实现了创业和就业。所以对这种就业的理解实际上也发生了巨大的变化。这些方面,其实都反映出来这种数字革命,它给经济社会带来的这种影响跟传统的工业化带来的这种影响是不一样的。它这个不一样是它的内在的逻辑不一样。

所以数字革命的逻辑不同于工业革命的逻辑,就像工业革命的逻辑不同于农业革命的逻辑是一个道理。所以我觉得应该要看到这一点,不能再在工业化的逻辑上去理解数字革命。

再一个就是经济的金融化,这是一个基本的趋势,即金融交易和实体交易在不断地融合。过去看金融交易,金融部门,金融行业,它是有边界的。但是现在实体交易和金融交易越来越融合在一起。实体交易中往往同时渗透着金融交易,我们财科院做了一个企业成本的调研,发现企业之间的应收应付款,就是这种相互之间的欠账其实是越来越多。其实这种应收应付款的欠账,其实就是在实体交易中,它已经形成了一种金融交易。

我收到了货,我本来应当马上要付款,但是我不付,我开一张承兑汇票,半年或者一年以后兑现,等于说我就要融资了,这时就形成了一种债权债务的关系。所以这种预收预付跟实体交易紧密的融合,让融资租赁或者租赁融资这种现象越来越多。而实体企业的资产负债表里,资产里金融资产的占比在上升,所以现在金融交易和实体交易在不断的融合。

在这种情况下,其实我们说把金融和实体经济要给它截然分开,已经越来越难了。

所以经济金融化其实也是涉及到我们传统经济学里的一些基本的概念,要重新理解,甚至要重新定义。比如说什么是货币,传统的对货币的这种定义,就是经济学里面讲的5大职能,但是现在认为货币不一定仅仅是一个交易的媒介和价值储藏手段价值尺度了。

现在货币可能成为了一种资产,以至于在研究央行发的货币到底是形成负债还是形成资产,或者说国家的一种资本,现代货币理论其实对这个问题它形成了一种颠覆性的看法,当然也有很多人反对。这种新的理论出来的时候总是反对的人多,当然这还靠实践去检验,实际上已经对什么是货币,都要重新定义了。

还有什么是资产?什么是负债?什么是权益性的?什么是负债性的?这在会计准则里在确认时变得越来越难,并且越来越模糊,而且对这种资产的估值现在是越来越主观化。

比如说独角兽的企业,它的估值既不是按会计准则来去进行估值,也不是按资产评估,它实际上是市场形成的一个看法。所以它这种估值是基于未来潜在价值来进行估值的。

一个物品或者你的财产,或者资产,你要确认兑现估值,那么过去都是按历史成本法。现在历史成本法肯定是脱离实际了,它尽管很客观,但是他脱离实际。因为现在的价格不是这个价格了,所以现在按公允价值去估值。但是按公允价值来估值,他没有考虑未来,只考虑到现在,所以它变成很真实了,但是不客观、不准确了。

这时你要考虑未来的因素,未来的潜在价值和风险。所以这时在资产的这种计量上,实际上出现了不确定性的问题。在量子力学里有一个不确定性原理,实际上在资产计量上也存在一个不确定性原理。它的这种客观性、真实性和准确性是不可兼容的。

这就涉及到企业的资产负债表,而资产负债表的变化又涉及到宏观经济。2008年国际金融危机被认为是资产负债表的危机,所以曾经一度认为公允价值这种计量方法有问题,它是顺周期的。

如果说我们再要考虑这个准确性的话,把未来的潜在价值和风险在考虑进来。现在很多的资产的估值他越来越偏向于准确性,而不是现在的真实性,甚至基于未来去考虑,而不是眼前的公允价值,更不是过去的历史成本。

所以这样一来实际上我们整个经济它跟原有的在工业经济条件下理解的那种以商品生产商品的逻辑完全不一样了。所以经济这种形态,它内在的逻辑发生了根本的变化。

所以这就是金融化。金融化不仅表现在企业,表现在个人,表现在每个人的财富,实际上也就是变成了一项金融资产。在这种情况下面,其实资产、负债、你的个人财富,面临着越来越大的不确定性。财务一会说你可能升值了,一会说可能蒸发了,但他这个升值了怎么来的呢?说蒸发又到哪去了呢?其实这就是你很难用实体经济的那种逻辑去回答,实际上是变成了一种虚拟的逻辑,你必须要虚拟理性才能去发现它内在的逻辑。

所以数字化和金融化相互叠加在一起,新经济就呈现出它的一个最大的特征,就是不确定性。我们按照原有的知识、规则,依据我们原有的经验,按照既定的规则发现构建的确定性已经不复存在了,那就是我们需要构建新的确定性,这个时候就需要新的理论、新的知识、新的规则,你才能构建出新的确定性,否则就会走向一种无序的状态。

所以新经济在这方面来看,其实它的这种不确定性是需要我们去构建新的确定性,要把这种不确定性去转化为确定性。因为我的一个基本的理念是这个世界它的本质就是不确定的,我们所看到的确定性都是你构建的结果。所以说新经济它的这种基本特征是不确定性,这可能就是他本来的属性,那就是要通过我们人类的活动,去构建一种新的确定性。那么当这种新的确定性构建起来以后,不确定性就大大降低了,风险也降低了。

所以从这个意义上讲,其实我们现在面对着新经济,财税体制其实就是构建新经济的一个基本的手段,或者是非常重要的一个途径,甚至是一个构建发展确定性的一个基础。

这就回到第二个问题,什么是财税体制呢?

其实财税体制在2013年十八届三中全会有一个非常经典的表述,说财政是国家治理的基础和重要支柱,首先强调它是基础、支柱。

接着说,科学的财税体制是优化资源配置,维护市场统一,促进社会公平,实现国家长治久安的制度保障。这里讲的是制度保障,其实这句话里它包含了经济、优化资源配置,维护市场统一,也包括了社会,要促进社会公平。

所以科学的财税体制承担的职能,一要促进效率的提高,第二个要促进社会的公平。所以我曾经说财政就像一根扁担,一头挑着效率,一头挑着公平,你还不能一头沉。如果说一头沉,那就像人挑担子一样走不远。所以效率与公平的融合,实际上要靠财政去实现。

我们面对新经济,怎么样去构建科学的财税体制?

其实我们这些年通过不断的努力,科学的财税体制的构建应当取得了很大的进展。比如说营改增,这应当说我们是税制改革方面的重要的一些成绩。还有预算改革透明度提高,预算绩效也在加强。还有中央与地方的这种财政关系,事权的划分,支出责任的划分,应该说也在加快的改革。转移支付制度也在不断地完善。

所以应当说自十八届三中全会以来,财税体制改革取得了明显的进展。但是面对新经济,可能我们现在的财税体制改革还得进一步提速。因为我们面临着新的问题,这些新的问题可能会引发新的不确定性,会引发新的风险。而财税体制它作为基础、支柱,它就是为我们国家的发展去构建确定性。

构建确定性就是要注入确定性去对冲风险。那就像去年疫情期间一样,财政迅速调整预算,提高赤字率,扩大债务的发行,去对冲疫情风险以及由此引发的经济社会领域的风险。

所以我们才由此构建了2020年的疫情防控的确定性。那么给经济社会的这种恢复发展,创造了一个相对确定的国内环境。所以尽管全球的疫情还在进一步的扩散,但是我们中国的疫情防控做的相当好。所以我们是率先实现了疫情防控,率先实现复工复产,率先实现了经济的正增长。三个率先就表明通过财政的这种基础性支柱性的作用,构建了我们国家发展的确定性,给我们国家发展赢得了先机。

但是我们现在面临着这种新的形势,就是在新经济隐含着巨大的不确定性的这种情况下,我们原有的一些规则、政策,甚至原有的一些制度都已经变得不太适应了,都需要进行调整。

比如说我们的预算改革,尽管我们的透明度提高了,预算的法制化程度也提升了。但是我们预算在宏观上配置资源的能力,还得要进一步的提升。

五中全会里面也提到,对财政资源要加强统筹。财政资源包括了预算资金,还包括了资产,甚至还包括了国家拥有的这些资源,因为这些资源都会带来收益。财政资源它包括了三层含义,就是资金、资产、资源。

从这里来说,我们现在是不是把这些进行了统筹呢,但是我们现在预算资金的配置更多考虑的是流量,而流量与存量怎么样进行匹配,这方面还是有待加强的。

我们现在就拿预算资金来说,四本预算加起来加起来至少有30多万亿。我们说小一点,一般公共预算大概24万亿,再加上国有资本金预算、基金预算,这三本预算加起来就30多万亿,社会保障预算先暂时放一边不说。这30多万亿的资源怎么优化配置呢? 

我们现在通过加强预算绩效管理,来提升这种资源配置的效果。但是我觉得现在尽管有进展,但是还是有诸多的不足。比如说我们现在对这种微观的绩效大大的加强了,但是宏观的绩效怎么进一步的提升?还是面临的一大挑战。微观有绩效不等于宏观有绩效,那么对30多万亿的公共资源,怎么来发挥预算的宏观配置的这种功能。

所以我提出一个观点,就是说在市场领域,市场资源毫无疑问是由市场去配置发挥决定性作用。那么在公共领域公共资源的配置,预算应当发挥决定性作用,但是我们预算的这种决定性作用没有发挥出来。所以我们30多万亿的资金的这种分配,就算基本上还是按照这种基数加增长,所以这就反映出这种支出结构的固化要调整起来非常困难。

一方面,我们财力很紧张,我们现在过紧日子。但另一方面,这种资金使用效果不高,甚至浪费的这种现象仍然存在。这在预算改革实际上是一个大的挑战。

从税制上来说,我们面对新经济的数字化、金融化这两个趋势,我们的税制怎么样去摆脱原有工业化基础上形成的这一整套税制,这在未来也是一个大的挑战。因为我们现有的税制是基于工业化而形成的一整套税制,我们现在的税制理论也是在工业化基础上形成的。那么现在基于数字化金融化,我们来形成怎么样一套新的税制理论?另外现在提出了“3060”目标碳中和和碳达峰,这实际上对税收也提了新的要求。那么怎么征碳税?碳税以后可能在国际之间可能会成为一种新的这种税收壁垒,这种趋势已经开始有。譬如说你的产品是不是绿色的,你不是绿色的我跟你征收碳税。另外,法国已经是不顾美国的反对强制征收数字税,数字税以后会是一种什么样的税收呢?那么对于经济、金融的全球化带来什么样的影响呢?其实影响是非常大的。

我们国家很多的数字巨头要走出去,现在遇到了很多的困难。我们现在依靠数字领域、数字经济国外的数字巨头,如果要到中国来,我们进一步的扩大开放,怎么样对针对他们数字服务来征税?传统的这些税收理论,实际上已经是很难去解释了。

首先要有新的理论,然后构造出新的税制,你才能去进行征管,但是这些都面临着新的挑战。

还有一个就是中央与地方的关系问题。我们现在要推进以人为核心的城镇化,核心就是人的流动。那人的流动的过程中间,比如说流入地和流出地,那么公共服务怎么跟流动的人口进行匹配?原有的这种思路是根据地域、户籍人口去匹配的。

但现在的人口是流动的,区域之间是流动的,城乡之间是流动的,怎么样让资金、转移支付、公共服务跟着人走。其实这对我们说要面临着一个新的挑战。

如果这些资金公共服务包括转移支付,不能跟人匹配起来,不能够变化流动的这种新的人口布局抑制起来,那也意味着我们很多的一些资金可能就浪费了,而该享受的公共服务你没有享受到。

所以在从一个静态社会变成动态社会,不仅仅是劳动力作为生产要素在流动,而是人口家庭在迁徙的时候,财政专门的资金的提供,公共服务的提供,你怎么样跟上这个人的变化?

这也是在当前条件下一个新的难题,这涉及到中央与地方的事权和支出责任的划分的问题。

比如说流入地人多了,那么他教育、医疗等等这些公共服务就要提供更多。那么这些应当到底谁来承担支出责任?是完全交给人口流入地,还是中央也承担一部分责任。在城镇化推进的过程中间,这个问题其实一直都没有完全解决好。所以这就导致一个庞大的农民工群体的子女在当地上学,流入当地的农民工的就医等一些问题,基本公共服务的同城待遇的问题迟迟难以解决好。

这就涉及到社会公平问题以及人力资本积累。我刚才说财政要促进社会公平,这种群体化的基本待遇的不平等,基本权利的不平等,怎么样去解决呢?

我们到了新的阶段,面对新的经济,可能最重要的资源配置是人力资源的配置。如果人力资源配置不能配置好,可能对我们的经济增长,对我们全要素生产率都会带来很大的这种负面影响。所以从这点来讲,我们怎么样来优化人力资源的配置,促进人口的这种家庭的迁徙?

财政方面,在从中央与地方的这种关系来说,现在体制的问题就要加快推进。

科学的财税体制,事关着效率、经济增长,事关着经济的发展,同时也事关社会公平,事关着共同富裕,事关着我们整个国家的这种发展,能不能顺利的实现十四五的目标以及2035的目标,最终实现第二个百年奋斗目标。

所以财政体制它是实实在在的起着基础性、支柱性的这种作用。

所以财税体制的改革,它既是经济问题,也是社会问题,它是法制问题。所以改革起来非常复杂,牵扯到各方面的利益,每一小步可能都会牵涉到各个方面敏感的神经,哪怕一个芝麻税种都会引起社会上的广泛的关注和讨论。

所以财政改革在当前这种条件下变得越来越艰难,怎么样形成一种社会共识来推动财政改革,既能促进效率的提升,同时也促进社会的公平。使经济和社会的发展更加融合,使效率与公平更加融合。我觉得这是保持我们国家可持续发展,构建我们国家发展确定性的基础所在,谢谢。

 (本文系作者1月3日在由经济学家圈主办的北京"新经济大会"上的演讲)