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乡村振兴与农业农村现代化
作者:陈锡文 论坛成员 十三届全国人大常委、农业与农村委员会主任委员    时间:2021-05-11    来源:全国人大经济委员会    阅读:1911次   

       非常高兴有机会来长安讲坛,跟大家交流一下关于乡村振兴与农业农村现代化的问题。

2020年12月28日,习近平总书记在中央农村工作会议上指出,现在我们的使命就是全面推进乡村振兴,这是“三农”工作重心的历史性转移。这句话我觉得有两个意思:一是我们现在到了全面推进乡村振兴的阶段,这个阶段应该说是实现国家现代化的重要阶段,所以他称作这是我们的使命。二是指出了打赢脱贫攻坚战后,集中力量全面推进乡村振兴,实现农业农村现代化,实际上是一个历史性转折点。在此之前,总书记就多次指出过,实施乡村振兴战略是新时代“三农”工作的总抓手,这次他又强调要从两个视角看新形势下的“三农”工作。

第一个是从中华民族伟大复兴的视角看“三农”工作。由此得出结论,民族要复兴,乡村必振兴,这两个是休戚相关的,中华民族要实现复兴,乡村一定是实现了振兴。第二个是从世界百年未有之大变局的视角来观察“三农”,得出的结论是稳住农业基本盘,守好“三农”基础是应变局、开新局的“压舱石”。农业、农村、农民怎么样,对于我们应对世界大变局中美西方国家对我们的打压具有压舱石的作用。任凭风浪起,稳坐钓鱼台,我们的国家、人民、民族在应对外部风险时靠的就是农业要稳、农村要稳。

从我们现在面临的目标和任务来看,我们正处在两个百年的交汇点上。下一步要基本实现现代化和建成现代化强国的目标任务,要应对世界百年未有之大变局对我们国家的挑战和机遇,在这样的背景下实施乡村振兴战略至少要解决三个大问题:

第一个问题,要明确乡村的功能定位。为什么要去振兴乡村?乡村振兴应该从哪些方面振兴,振兴以后的乡村会怎么样?这就要把握乡村的功能定位,更好的发挥乡村的特有功能。

第二个问题,要持续的推进农村改革发展,才能加快农业农村的现代化进程。

第三个问题,要重塑城乡工农关系,加快化解发展不平衡、不充分的矛盾。

先讲第一个问题,关于明确乡村功能定位。

今年1月4日,中央发出了2021年“一号文件”,指导思想部分明确提出,乡村要“充分发挥农业产品供给、生态屏障、文化传承等功能”。4月29日,十三届全国人大第28次常务委员会会议审议通过了《乡村振兴促进法》,这部法律今年6月1号开始实施。在该法“总则”第三条中也明确指出,“充分发挥乡村在保障农产品供给和粮食安全、保护生态环境、传承发展中华民族优秀传统文化等方面的特有功能”。所以,中央“一号文件”也好、《乡村振兴促进法》也好,都明确提到乡村至少有三大功能。一是保障国家粮食安全和主要农产品供给;二是提供生态屏障和生态产品;三是传承发展中华民族优秀传统文化。需要注意的是,《乡村振兴促进法》中明确指出这是乡村的特有功能,城市是发挥不出这些功能的。从这个角度看,明确乡村振兴的功能定位非常重要。

城和乡有不同功能,只有充分发挥好城市和乡村的各自功能,整个国家才能持续健康发展,城和乡是相互依存的“命运共同体”。打个比喻,就像一个人体,有五脏六腑,有五官四肢,没法说哪个器官比哪个器官更重要。脑袋和心脏比,都重要,去掉哪一个都不行。说胳膊比腿重要,恐怕也不能成立。所以,人体所有器官各有各的功能,难以相互替代。一个健康的人需要把身体上各个器官功能都发挥好,他才是健全健康的人。如果身体上哪个器官的功能发挥不了,甚至缺失了,我们就说这个人病了,甚至这个人就成了残疾人。无论是城市和乡村,应有的功能都必须让它们得到充分发挥,如果说哪部分的功能发挥不好,这个国家的发展进程就将是一种病态或残缺的进程。

    正因为如此,乡村振兴首先就要明确乡村的主要功能是什么。城市的功能主要在于集聚和融合,而乡村的功能主要在于守护和传承。当然,城和乡都要创新,但是创新的前提不一样。城市的创新建立在吸引各方要素集聚的基础上,通过融合来自四面八方的资金、技术、劳动力等要素来形成一种创造活力,不断的推出新技术、新理念,不断创造新的生产和生活样式。如果城市把集聚和融合功能发挥好,就能够真正起到带动整个国家创新的作用,而城市就会成为引领一个地区乃国家经济社会发展的增长极。乡村创新的前提是必须守护和传承好一个地域、一个国家生存发展的根脉。守住了这个根脉,整个社会在时代变迁中就能维系这个国家和民族的基本特征,保持这个国家和民族的基因。

具体看,乡村的重要功能有三方面:

第一大功能,保障国家粮食安全和重要农产品供给。这个功能是乡村所特有的,城市不具备,所以生产农产品和保障国家粮食安全功能只能由农村来承担。城镇越发展,集聚到城镇的人口越多,乡村的这个功能就显得越重要。

第二大功能,提供生态屏障和生态产品。城市也讲生态、绿化、绿地、湿地等等,但城市在国家版图上的占比很小。我国城市、县城和建制镇合在一起,这三级城镇建成区总面积大概12万平方公里。我国国土面积是960万平方公里,即使加上道路、港口、机场这样一些基础设施以及独立工矿区,总体格局中非农业所占的国土面积也就3%-4%,所以国家版图中绝大部分面积是乡村。从这个角度看,能够起到维系整个国家生态安全功能的主体一定是乡村。城市的绿化,解决不了自然生态安全问题,也解决不了气候问题。所以,维护和发挥生态功能的主体在乡村。

第三大功能,传承一个国家、民族、地方优秀传统文化。城市文化是一种多元性文化,是各种文化融合在一起的结果。而乡村文化更多体现在植根于本土,传承于历史的民族性、地域性特点。班固《后汉书》里面曾经讲过这么一句话:“仲尼有言,‘礼失而求诸野’”。孔子讲“礼失而求诸野”是什么意思呢?孔子的年代是春秋时期,当时周朝礼制已经礼崩乐坏,所以孔夫子讲礼失。市井之中、庙堂之上,原来大家所忠诚、敬畏的礼制已经被抛弃了,很多人不懂礼制。要到哪里去找呢?“求诸野”。周朝以后春秋时期人们把城称作国,把乡叫做野,孔夫子的意思是说庙堂之高或者市井之中,周礼被人们抛弃了,只有乡下还有。从这个意义上讲,乡村保存的优秀历史传承文化比城市要完整、久远。一个民族、一个国家的传统文化根脉是从乡村长出来的。所以农村的三大功能是它所特有的,是城市所不具备,或者城市有一点点作用,但发挥不了太大作用,在整个乡村振兴过程中一定要认识到这一点。乡村振兴的很大责任就是维护发扬发展好它应有的功能,让这种功能变得更强大,能够对国家的现代化发挥更大作用。

    乡村功能到底发挥得怎么样?先来回顾一下历史。新中国成立之前,粮食产量最高的一年是1936年,当时粮食产量曾经达到3000亿斤上下。1937年开始全面抗战后就陷入了长期战争。到了1949年粮食总产量是2264亿斤,大概比1936年减少了25%左右。到1978年改革开放前,粮食产量是6095亿斤,从这个意义上讲,也不能把建国以后到改革开放前的经济建设包括农业发展说得一无是处,在那28年,粮食产量能从2264亿斤提高到6095亿斤也不是简单的事情。改革开放以来粮食生产增长的更快,2020年我们的粮食产量达到了13390亿斤。从70多年的粮食发展看,应当说我们的乡村在努力发挥着确保国家粮食安全和农产品供给的功能。

但是应当看到,现在粮食等重要农产品供给的问题也不少。去年粮食产量达到13390亿斤,创了历史新高,但去年我国农产品进口尤其是粮食进口也创了历史新高。我国的粮食口径包含五类作物:稻谷、小麦、玉米、大豆和薯类(马铃薯、红薯),这五类可以统称为“粮食”,我们进口的粮食也包括大豆。去年我国进口粮食数量接近1.4亿吨。折算下来,大概相当于去年国内粮食总产量的20.8%,超过五分之一。从这个角度看,我们要保障国家粮食安全和农产品供给,也就是保障全民的食物供给安全,压力是非常大的。

目前粮食供求的总体情况是口粮自给有余,但饲料粮和油、糖、肉、奶等重要副食品自给不足,对国际市场的依赖程度正在提高。口粮主要是大米和面粉,我们现在生产的稻谷和小麦每年基本上都会有所剩余,所以库存非常充足,但是饲料粮自产不足。由于人民生活水平不断提高,油、糖、肉、奶等出现了越来越大的供求缺口,所以这几年的进口也在增加。中国现有耕地18.65亿亩,大概占全球耕地总面积的9%。我国的淡水资源约占全球淡水总资源的6%。以全球9%的耕地、6%的淡水,要保障全球18%以上的人口吃饭,这个压力确实很大。

在此背景下,进口一定数量的农产品是必然的。但是作为14亿人口的大国,如果把吃饭问题这个宝全押在进口上,风险会很大。所以中央一再提,不管发生什么样的情况,我们一定要做到“谷物基本自给,口粮绝对安全”。“口粮绝对安全”指的是稻谷和小麦要做到完全自给。将来人民生活水平还会进一步提高,食品消费水平也会进一步提高,所以要始终把握住做到“口粮绝对安全、谷物基本自给”。做到这一点,首先就要做到最严格的保护耕地。地就这么多了,不会再长出多少来,而且我们的耕地面积只占全球9%,所以总书记讲要以长牙齿的硬措施来实行最严格的耕地保护制度,这条必须坚持。

第二,是推进科技进步,尤其是种业发展,这方面我们跟国际先进水平相比还有很大差距。这几年,中央一直在提确保国家粮食安全,一定要确保藏粮于地、藏粮于技。藏粮于地,就是把产能藏在土地中,等需要的时候再发挥出来,但地要没了这事就不好办。藏粮于技,就是要不断推进农业科技进步。农业科技进步涉及很多方面,现在更突出的是种业,被人卡脖子的地方还很多。我们的农业在比较严酷的资源约束条件下,为十几亿国民的食物供给安全做出了重大贡献,同时要看到我们现在面临着很严峻的挑战和压力。按照总书记要求,严守耕地,提高耕地质量以及破解种业卡脖子难题,这两方面是当前最重要的任务。

    第二大功能,提供生态屏障和生态产品。这几年,总书记提出的关于“绿水青山就是金山银山”的理念得到全民普遍认同,对于我国生态环境的改善起到了决定性作用。但是生态环境的改善或者修复不是一朝一夕的事情,很多历史遗留问题也不是短期内就能解决的,有很多东西和我们的资源禀赋直接有关。中国960万平方公里的国土面积,真正适合从事农业生产和人类居住的地方并不多,耕地也就18亿亩多一点,占国土面积的13%左右。有人讲我们有960万平方公里的国土,就是144亿亩,想建房子、建城市、建工厂建在哪里不行,非要占耕地吗?问题就在这里,很多宜农的土地、宜城的土地、宜工的土地是重叠的,其他地方可能是寸草不生,或者没有水源、荒漠地带占了很大比重。我们国家的陆地生态系统主体是森林,经过多年努力到现在,森林覆盖率是23.04%,而世界平均水平是31%,我国森林覆盖率要比世界平均水平低四分之一以上。但是你再去发展林业难度很大,不能跟粮食生产争地,但其他地方可能是荒漠、荒山,植树造林难度很大,生产条件非常艰苦。加上工业化推进过程中造成的水体污染、土壤污染乃至大气污染等等,这些问题的治理可能要付出锲而不舍的持久努力才行。尤其在农业方面,工业化以前农业的投入品,基本上就是农产品消化完后再还原回去,再加上太阳能,没有其他的能量和物质补充进去,所以这个生态系统几千年都可以保持初始状态。现在就不一样了,大量的化工物质、工业产品投入到土地中去,土地就会发生很深刻的变化。

我讲一个农业系统经常讲到的故事。1909年,当时的美国农业部土壤局局长,也是威斯康汀大学的教授,叫富兰克林·H·金。这个人到亚洲考察了中国和日本、朝鲜半岛的农业,主要是考察农业农村。他回去后写了一本书叫《四千年农夫》(这本书在国内有翻译出版),书中对20世纪初的中国农民和农业描写的非常细致。农业和农民本身就是生态平衡中的一环。人从土里出生,食物、燃料和织物都取自于土,而泄物、灰烬以及穿破的衣服(植物纤维)又还之于土,人的一生一结束自己也回到土地中。所以富兰克林说,一代又一代依靠这种周而复始的循环,使得中国人在这块土地上耕耘了4000年。他说,当时中国的农业不是和土地对立的农业,而是人土和谐的农业。富兰克林在这本书里充满感情的写到:假如能向世界全面准确的解释,仅仅靠中国、朝鲜和日本的农产品就能养活如此多人口的原因,纯生态的农业、纯自然的农业便可以当之无愧的成为最具发展意义、教育意义和社会意义的产业。这三个意义讲得很有意思,最具发展意义、教育意义和社会意义的产业。他是1909年来考察的,今年是2021年,时间过去了110年多一点。

回顾他当时描述的中国农业状况,并不是说当时的中国农业有多发达,也并不是说想回到当时纯自然状态的农业中。但是必须要思考一下,仅仅隔了110多年,我们的农业和土地和那时候相比发生了什么样的深刻变化。这块土地在先人手里持续利用了5000年,现在在我们手里110多年。我们开始使用化肥是从辛亥革命之后,张骞开始在南通搞农场稍微用了点化肥,以后就中断了。建国初期我们使用的化肥非常少,到上世纪50年代中后期,工业投入品才开始进入农业农村。所以我们使用工业投入品的农业历史仅仅60余年。这60年下来,农药、化肥及其它各种各样的工业投入品进入农业和耕地,如果任其下去,农业会是什么样子,耕地会是什么样子。

最终要回答的是,我们祖先用了5000年的土地,到我们手里还能用多少年?这个问题回答不好,将来是要断子绝孙的,没得吃了怎么办?所以这是很重要的问题。恢复乡村的生态功能,恢复乡村的优良环境,应该是从我们开始,一代又一代人都必须努力去推动的事情。碧水蓝天、青山绿野是乡村应该有的自然景观,也是人们追求幸福生活中的向往。如何发挥乡村作为生态环境守护神的功能,这是乡村振兴中必须努力要做好的事情。

乡村的第三个功能是传承中华优秀传统文化的功能。文化的概念很宽泛,我个人觉得文化尤其是中国的乡村文化大概可以分为三个层次:第一个层次是理念;第二个层次是知识;第三个层次是制度。

第一个层面是理念。通俗地讲,这里讲的理念就是做人的道理,是待人、接物、处事的规矩,这是最基本的。中国乡村文化中包含了大量的这种道理和规矩,比如天人合一,师法自然,耕读传家,尊老爱幼、勤俭持家、邻里和睦、守望相助等等,这些都是几千年来人们在生产生活中凝练的理念。应该说,这样一些理念体现出中华民族的品格,也是我们这个民族最可宝贵的精神财富。当然,传统文化中也有很多糟粕,讲传承理念一定是取其精华,去其糟粕,这也是我们讲传承历史文化的使命。这些理念形成之后,它可以规范一个人的言行,成为一个人的立身之本。

    第二个层面是知识。知识是人们在漫长的生产生活实践中,逐渐积累起来的对事物规律的认识。乡村传统文化中有大量的知识传承,比如中国老百姓经常用的二十四节气。现在天气为什么热了?因为立夏过了。二十四节气,是劳动人民在漫长生产生活实践中积累总结出来的,把握了自然界气候物候变化的规律。二十四节气是汉朝的淮南王刘安在《淮南子》里记载的,但他只是记载,这些知识是劳动人民通过自己的生产生活实践,经过长时间总结积累出来的东西。中国是个农耕文明的国家,古代的农书非常丰富,比如徐光启的《农政全书》、贾思勰的《齐民要术》,还有大量其他的古农书,这些书籍都是在传授农业知识。而且在各地的农民中间,老农一开口,成串的古农谚就出来了,这些都是劳动人民在生活实践中总结出来。

中国是重农的国家,不仅老百姓重视农业知识的积累、传承,皇家宫廷也非常重视。皇家有一个术语叫“劝农”,不仅要教导老百姓从事农业,而且要传授给老百姓很多农业技能。北京颐和园西门进去不太远,有一个景区叫耕织图。耕织图景区有一个长廊,长廊上镶着几十幅石刻,这个石刻就是耕织图。耕织图教人们种稻谷,从开始浸种、育秧、插秧、耘田,到收割、打场,直到把稻谷晾晒好入库,几十幅图刻在那里,这是“耕”。后面的“织”是养蚕,教你怎么种桑树,怎么孵蚕宝宝,怎么喂蚕宝宝,蚕宝宝结茧以后怎么缫丝织锦。清朝时候,颐和园的西北墙往外看是大片的耕地,皇上高兴了就站在那儿看老百姓在地里耕作。这个耕织图据说是雍正时期,皇上让宫廷画师画好之后刻成石刻,然后拓下来装订成书传出去,教导农民怎么生产。耕织图里种田种稻的部分里面有一个主要人物,他的形象比其他人大一些,据说这个人就是雍正让宫廷画师比照他本人画出来的。

我以前在农办工作的时候,无论是出国、接待国外的农业官员或者是专家学者,我经常会买北京图书馆微缩版的耕织图作为外事礼物。把这个耕织图送给对方后,讲给他们听,他们非常佩服。说200多年前你们国家的官方就给老百姓送这样的书,教育农民怎么搞农业,还没有看到哪个国家的古代宫廷下这么大工夫去劝农教农,引导农民这样去做。从这个意义上讲,中国古代的劳动人民,乃至各个阶层,对生产技术和知识的重视和积累以及传承是非常重视的。也正是因为这样,中国的古代农业才达到了传统农业的顶峰。现在讲2030年要实现碳达峰、2060年碳中和,某种程度上我国的古代农业可以为我们实现现代目标提供非常重要技能和知识方面的底蕴,有很多东西值得我们去再发掘。

第三个层面是制度。人民生活中的很多制度实际上都可以归结到对某种文化的认同。制度是对机构组织和个人的一种强制性约束和规范。我们国家历史上有大量的制度,正式的规则往往体现为法律,非正式的规则往往体现为人们日常生活的准则和乡规民俗。大家共同遵循和自觉接受约束的规则,我们称之为习惯法。虽然法律里面没有写到具体的条例,但是民间自觉共同遵守的一些规则就慢慢演变为习惯法,还有一些地方性的乡规民约等等。很多制度是从封建社会慢慢遗留下来的,很大程度上是为统治阶级服务,所以这些制度中含有的糟粕很多。但是制度有一个重要方面,就是为了维持人们日常生活的正常秩序,这跟每个人都有关。如果没有日常生活的秩序,这个社会就乱套了,不要说买卖做不成,你想平平安安过日子都过不了。所以传统的制度中也有大量这样的东西,从各个方面,在经济生活、文化生活、各种社会交往中规范着人们的生活秩序,这些制度我觉得某种程度上也是我们这个民族的文化宝库。

    制度很重要的作用是规范人民日常生活,这种作用体现在具体法律上。建国后的第一部法律是《婚姻法》,第二部是《土地改革法》。我们国家现在的法律体系基本都是从西方移植过来的,过去叫大陆法系、海洋法系。大陆法系就是欧洲大陆以德国为代表;海洋法系主要是欧美法系,现在叫大陆法系和普通法系。香港施行的是普通法、英美法。以前很少有人讲中华法系这个概念,也没有人讲过中华法系在我国法律体系中的地位。去年,习近平总书记把这个问题提了出来,他讲到中华法系,讲到中华民族有深厚的法律文化底蕴,有些东西都没有好好去发掘。凡法律都是为统治阶级服务的。春秋时期晋国就铸过刑鼎,后世每个朝代都有每个朝代的法律,一直到清朝。明朝有《大明律》,清朝继承了明律之后写成了《大清律例》。律就是法律条文,例就是判例,律例结合以方便后人对法律的理解和应用。去掉那些为封建统治阶级服务的、为腐朽阶级服务的东西,这些古代律例里面含有大量关于规范人们日常经济、社会、文化生活的内容,而这些也应当成为我们现在法律体系中的重要内容。

举个简单的例子,学经济学的同学都知道国家对经济进行宏观调控,政府需要逆周期调节,这个概念最早是从哪来的?可以很自豪的讲,中国人在2000多年前就发明了逆周期调节。粮食总有丰歉,市场也总有波动,那时候我们的老祖宗就知道谷贱伤农,而谷子太贵了,城里老百姓买不起就会挨饿,所以需要有一个调节机制。中国有两个字,现在很少用,一个叫“籴”,一个叫“粜”。籴,上面是进入的“入”,下面是大米的“米”,一看就知道是买入粮食、买入大米。“籴”在最开始专指政府行为,政府在粮价过低出现谷贱伤农的时候,政府出手买入粮食,市场流通量减少,粮价回升,升到一定程度政府可以不收了,买入的那一部分粮食进入储备。等到以后灾荒粮价贵了,老百姓买不到粮,有人囤积粮食或者因为太贵买不起,政府就采取“粜”的措施。“粜”字很好理解,上面一个进出的“出”,下面一个大米的“米”,就是官家把储备在库里的米卖出去,以调节市价、稳定社会。“籴粜之法”是中国乃至世界上最早形成的具有宏观调控性质的逆周期调节手段。

上世纪20年代末、30年代初,资本主义国家遭受了非常严重的经济危机,美国为了应对这场危机推出了罗斯福新政。在罗斯福新政中有一条非常著名的政策,我们翻译过来叫“无追索权贷款”,这种贷款放出去是没有追索权的。为什么呢?那时候美国经济箫条,市场萎缩,农民生产的农产品卖不出去,于是农民就不敢生产,形成恶性循环。政府为了鼓励农民生产,打破这种循环,就制定政策放款支持农民生产。比方稻谷市场价格是一块钱一斤,但是成本至少要8毛钱,那么就按照8毛钱一斤由政府的信贷公司把钱贷给农民,成本由政府出。如果粮食可以卖到1块钱,农民就可以自己把粮食卖掉,卖掉之后把赚回来钱还给政府,还能再挣2毛钱。如果粮价跌到8毛钱以下,即便把粮食卖掉也还不了贷款,这时候贷款的“无追索权”就起作用了。农民只需要把这些粮食交给政府,贷款就不用还了,所以农民就敢生产粮食了。这么好的政策是谁想出来的?是当时的美国农业部长华莱士。这个人当过两次农业部长,二战期间又当了副总统,抗战时期也到中国来过。

    华莱士在自己出版的日记里面写到,无追索权贷款是怎么想到的呢?早期他读过一本书,是一个中国留学生陈焕章写的。这个人是清朝末年到美国留学的,是一个很有学问的人。他博士论文的题目翻译过来叫《孔门理财学》,按照书名直译就是“儒家学说中的经济思想”。华莱士说,我读了他的博士论文,发现中国人那么早就用籴粜之法来平衡市场,无追索权贷款之所以能发明就是了解了中国古代对市场的平抑机制。现在籴粜之法已经成为世界各国对农产品调控的基本手段,再推而广之就形成了以政府调控市场的逆周期调节手段。从这个角度来讲,我们古代的这项制度对人类社会贡献非常大。

    总的来讲,我国的乡村在以往几千年发展中创造出了璀璨文明,乡村振兴要让乡村在历史上发挥过的推动人类社会进步的重要功能得到更好的发挥。面对国际风云变幻,至少能让14亿人民感觉到温饱无忧,能让人民在碧水蓝天、青山沃野之中感受到环境美好;能让中华民族祖先创造出的璀璨文化不断传承下去,这些都非常重要。

中央对乡村振兴的总体要求涉及五个方面:一是产业兴旺,二是生态宜居,三是乡风文明,四是治理有效,五是生活富裕。前面三个,产业兴旺、生态宜居、乡风文明,其实就是讲的乡村三大功能。乡村产业的主体是农业,农业的产业链可以进一步延长,价值链可以进一步提升,但是如果农村不发展农业,那到哪里去发展农业?所以,在乡村振兴中讲产业兴旺首先是农业必须兴旺。“生态宜居”不仅仅指每个村庄生态宜居,而且是整体上农村的生态状况可以为整个国家包括为城镇提供良好的生态环境。乡风文明也是这样,乡村文明要从优秀的传统文化中吸收营养并且在这个基础上发扬光大。乡村的这三大功能在中央提出的要求中体现的很充分,但实现乡村振兴的主体还是要靠生于斯、长于斯的乡村居民,因此要调动乡村居民的积极性,发挥好他们的主体作用,一定要把乡村社会治理好,让农民有富裕、安定的生活。

2018年的中央“一号文件”确定尽快起草乡村振兴法,十三届全国人大负责研究起草这部法律。《乡村振兴促进法》是一个综合法,不取代其它已有的法律,主要把党中央、国务院明确下来的大政方针以及行之有效的各项政策,再加上基层群众创造的成功经验,以法律的形式确定下来,为乡村振兴提供法律支撑和保障。

第二个问题,加快推进农村改革发展。

只有加快推进农村的改革发展,才能更好地发挥乡村特有功能,进一步加快农业农村现代化步伐,让农村居民有更多的获得感、幸福感和安全感,使乡村居民在实施乡村振兴的过程中发挥好主体作用。

第一,深化农村改革。改革就是创新和完善制度。实行改革开放以来,我国已经形成了农村经济社会的四大基本制度:一是农村集体所有的土地制度。这是宪法规定的;二是农村集体经济组织制度。因为土地的集体所有制是法律制度,承载这个制度的主体是农村集体经济组织,由农村集体经济组织来行使集体土地的所有权制度;三是农村基本经营制度,这就是我们经常讲的“以家庭承包经营为基础的统分结合的双层经营体制”。这三项制度是经济方面的。在政治、社会方面的就是第四项基本制度,也就是党领导下的农村村民自治制度。这四项制度对我国农村是适用的,农村经济社会在这四项基本制度下运行。

在这四项农村基本制度下,作为农民来说有什么权利。首先农民作为公民,跟所有公民一样享有宪法赋予他的所有权利。但是中国农民有一个特殊身份,每个农民都是农村集体经济组织的成员,所以又享有集体经济组织成员特有的权利。作为集体经济组织成员,农民主要有三大权利:第一,有承包经营集体土地的权利;第二,有申请宅基地使用权的权利;第三,有参与集体资产收益分配的权利。同时,每个农民既是集体经济组织成员,也是乡村社会的成员,所以第四项权利是每个农民都有参与农村基层自治的权利。我们的农村改革一定是奔着完善农村四大制度和保障农民四大权利去的。我们深化改革的基本出发点,就是要让农村的四项基本制度更加有效,要让四项基本权利为农民带来更多的获得感。改革涉及的领域很多,但要明白每项改革都跟这四项制度是什么关系,跟农民的四项权利是什么关系。处理不好这些问题就可能犯颠覆性错误,把不该颠覆的颠覆了,就适得其反了。

当前农村最大的改革有四项:一项是农村土地制度的改革,这也是全社会最关注的。在土地制度改革包括两个方面,一是耕地,这是农村土地的主体;二是非农建设用地。

关于耕地制度改革,党的十八大以来提出三大改革措施。一是对农户已经承包的集体土地实行确权、登记、颁证。改革开放初期,农民开创性的搞了包产到户、包干到户。1984年的中央“一号文件”明确指出,实行双包到户政策,耕地的承包期不应短于15年。第一轮承包是15年,开始的时间有早有迟。最早的安徽小岗村1978年就搞了,搞得晚一些的可能1982年、1983年才搞。但不管从哪年开始,15年算是“一轮”,如果1978年搞,到1993年正好15年。所以1993年中央的11号文件,明确第一轮承包到期后再延长30年不变,加起来就是45年。现在绝大多数地区都处在第二轮承包中。在第二轮承包过程中,中央提出对农民承包土地实行确权登记颁证。很多人提出这个证以前就有,已经跟村里签了承包合同,县里给发了承包权证,跟现在有什么不同?不同的地方最主要在两个方面:第一,原来承包权证上写的不清楚,比如说某人家里承包了7亩地,分几块、都在哪儿,证上都有,但是没有坐标。现在可以通过非常精确的GPS定位把农户承包地块在哪里,这块地跟谁挨着,每块地都能通过图斑标定下来,这样就很精确。第二,承包权证上将登记者从户主变成所有家庭成员。某人承包了7亩地,承包权人写的是某某某,这样不行。我国农村集体耕地实行的是家庭承包,如果只有家长包了,这家人要离婚,妻子怎么办?这次明确规定在承包期内,每个家庭成员都是承包者,每个人都有平等权利,这是跟以前不一样的改革亮点。

第二项重要改革举措,是党的十九大明确提出,耕地二轮承包到期之后再延长30年不变。总书记话在讲完之后引起非常热烈的反响,绝大多数人都赞成,但也有一些人有疑虑,提出为什么又是30年?再过30年这块地还动不动?这不还是千家万户分散经营小块土地吗?在党的十九大期间,总书记带着大家提出的问题参加了贵州团的审议,总书记讲为什么再延长30年,因为从时间来讲它和我们实现建成现代化强国的时间节点相契合。到了那个时候我们建成了现代化强国,再来研究新的土地政策。所以中央的判断很清楚,大的变化要等我们实现建成现代化强国目标以后再说。只有到了那个时候,城乡关系、工农关系以及人口布局关系,农村到底能剩下多少人口继续搞农业等问题,大概才能看清楚,所以到那时再来研究更为稳妥。在这个阶段就是要坚持家庭承包经营为基础,统分结合的双层经营体制,农村土地承包关系要继续保持稳定,这就给农民吃了定心丸。

第三项大的改革措施,是党的十八大以后明确提出对农民的承包地实行“三权分置”。所有权是集体的,这不能改变;承包权是本集体农户的,这也不能改变,但是对于经营权,承包农户可以自己经营也可以转让给别人,任何人不能干涉,这叫“三权分置”。上世纪80年代末,“三权分置”就已经在农民实践中出现,当时提的是“明晰所有权、稳定承包权、放活经营权”。

集体土地所有权是农民合作化运动以后确定下来的,到现在没有任何法律和文件要求对这项制度进行改变。农村土地承包权是本集体成员的家庭才能享有的权利。经营权与承包权之间的分离比较早就开始了。上世纪80年代,随着乡镇企业发展,有农民要外出务工、经商,农村家里的土地不种了怎么办?总不能荒在那里。当然,如果自己不种可以把承包地还给集体,但还给集体如果没有收益,农民就不愿意,所以他想租给别人。改革开放之初,即便对于农村集体土地能不能允许家庭承包经营还有很多争论,更何况承包了集体的土地但自己不种,把它租给别人收租金,这在当时舆论接受不了。所以,1982年中央“一号文件”明确,承包地不能出租。到了1984年,第一个提出承包期15年的文件再次强调承包地不能出租。如果一点口子不开,农民就憋死在那了。由于政策规定不允许把自己承包的土地租给别人,白交集体又心有不甘,于是农民发明了一个词叫“流转”。“流转”是什么概念,很难搞清楚,只能是“易手”的意思。我的杯子是借给你、卖给你、租给你?不管什么形式,反正是交换一下。形式上看流转了,但没有反映出流转的本质,是所有权变了还是使用权变了也没有反映出来,但是这个话延续到现在还是叫“流转”就不合适了,无法适应社会主义市场经济运行中需要明确法律内涵的要求。这次“三权分置”政策的推出,就是要明确流转的法律内涵,明确流转的土地是不是租赁的性质。农民承包的土地是自己种还是流转给别人甚至是出租给别人,都要由农民自己决定,别人不能干涉。

2019年修改《农村土地承包法》,最重要的内容是把“三权分置”写到法律里面。我承包的土地,承包权是我的,可以把经营权流转出去给别人使用,这个大家都能够理解。再往前一步,如果我流转别人家的地来自己种,这叫“三权分置”,但是我可不可以把从别人家流转过来的土地再次流转给第三方?或者说我拿流转别人土地的经营权到金融机构做融资担保,可不可以?新修改的《农村土地承包法》明确可以,但有前提条件。条件是如果要再次流转或者做融资担保,必须得到原土地承包农户的书面同意,不同意就无效,还要到集体备案,这样就把关系讲清楚了。

推进农村土地制度改革要完善“三权分置”制度。目前,对农村土地的确权、登记、颁证工作基本完成了,二轮土地承包绝大多数地方都还没到期,大概到2025年左右是到期的高峰阶段。农业农村部正在试点,如何在二轮承包之后再延长30年不变,很重要的就是“三权分置”。习近平总书记曾经讲过,“三权分置”是集体所有权不变,农户承包权不变,但允许经营权流转,所以叫以不变应万变。农民可以把承包的土地流转给别的家庭经营,也可以流转给公司企业经营,也可以流转给大户、流转给家庭农场、合作社,多种形式都可以,但集体所有权、农户承包权不变才能够“以不变应万变”,如果前面这两个权变了,就乱套了。

关于农村集体建设用地制度改革。农村集体建设用地制度改革从2015年开始,中央批准在33个县级行政单位实行“三块地”改革。第一块是国家征地制度改革;第二块是农村集体经营性建设用地入市。按照过去的《土地管理法》,农村集体的建设用地只能农村集体自己使用,不能转让给别人使用。现在开始农村集体经营性建设用地也可以给本集体以外的人使用;第三块是宅基地制度改革。从2015年到2019年底,这“三块地”的改革历经五年。前两块地的改革,各地意见和中央判断都认为已经形成可复制、可推广的成果,可以修改现行法律,所以前两项改革取得的经验已经修改进了法律。第三块地,农村宅基地制度改革觉得试验的还不够,所以现在还在继续试验。

征地制度改革成果主要有三点:

第一点,明确了国家必须根据公共利益的需要才可以征收土地,不是公共利益需要不能征地。修改后的法律中界定了哪些是公共利益的需要。

第二点,规范了土地的征收程序。不是每级政府都有权征地。《土地管理法》明确,农地转为非农业用地各级政府有多大的批准权,中央政府有多少,省级政府有多少,再往下市、地两级政府无权审批。你要征地必须先走程序报批,同意、公告让老百姓知道,最后要跟老百姓谈怎么补偿,都通过了才可以征地。

第三点,明确了征地的补偿原则。原来的《土地管理法》对于征地的补偿原则是按土地的原用途补偿。即国家征了农民集体组织的耕地,就按耕地的价值进行补偿。但把耕地转变为建设用地盖楼后,到市场上卖得就可以很贵。从耕地到建设用地的转换,就是因为土地的不同用途决定了土地的价值高低。过去按土地的原用途补偿,也是有理论依据的。农地转为建设用地之后升值了,这是谁的功劳?这在西方经济学界早有争论,一些理论认为土地之所以升值,不是原来土地地主的功劳,而是因为这块农地变为建设用地需要大量的基础设施投入,谁投入谁就有权享有收益。后来,孙中山依据这个理论提出了“涨价归公”的主张。也就是因改变土地用途而增值的土地收益应当归全社会,而不能给地主,我们当时的按原用途补偿原则就是遵循的这个主张。现在农民的生活都已经商品化、货币化了,如果按照原用途给农民这点补偿,他的生活就可能维持不下去。所以这次《土地管理法》修改就明确要按区片综合地价补偿,这里面隐含的是按土地现在用途给他合理补偿,同时还要对农民进行其它方面的综合性补偿,不只是给钱这么简单了,还要给他安置住房、培训就业,解决加入当地居民的社会保障等等。从这个角度看,农村土地的征地制度改革向前推进了一大步。

关于农村集体经营性建设用地入市。原来的《土地管理法》规定的非常清楚,农民要搞建设,包括过去办乡镇企业可以向有关部门申请,得到批准后,这块土地就可以由农民集体经济组织自己使用。因为农民是用自己集体的土地,不需要交土地使用权出让金,但也不能给别的市场主体用,其他的土地使用者应该到国有土地市场去拍卖土地的使用权。上世纪90年代末,随着外资的进入、民营企业的崛起以及国有企业的改革,过去大量的乡镇企业风光不在,于是大量的农村集体经营性建设用地开始闲置。针对这个情况,这次《土地管理法》修订中明确,即便是农村集体的土地,如果被规划确定为工业和商业用途的建设性用地,这样的土地可以允许进入市场,农村集体组织可以到市场中去拍卖土地使用权。

但也有一些新情况需要解决,如村集体中有的建设用地还在使用中,那就不能都卖掉。有的建设用地在20年前、30年前申请办乡镇企业时是合规的,但按照现在的规划就不合法了,比如要在村里办一个大的化工企业有污染排放,现在就不会让你再办了。所以即便在制度上允许,但最后到底能有多少农村集体经营性建设用地入市还是要看实际情况。

关于宅基地制度改革。农村宅基地制度为什么要改呢?就是因为目前农村的宅基地制度已经难以为继,持续不下去了。当时宅基地制度规定的是一户一宅,但没有讲清楚“户”是什么概念。比如说我今年70多岁,当年在生产队申请宅基地是因为我要结婚。40年前我儿子也结婚了,他也是这个集体组织的,他也有权申请宅基地。再过几年轮到我孙子结婚他也有权申请。如此下去,子子孙孙、无穷匮也,都要由集体给他宅基地,村里就没有地了。据有关调查数据,1949年土改时全国农户是1.05亿户。去年农业农村部门的数据,2019年总共是2.78亿户,也就是说,过去70年农户数量增加了1.73亿户。加上大量的建新不拆旧,老房子仍然在,新房子也盖,子女继承父母的房子。这样下去,村里再没有多少地可以给,一户一宅的宅基地制度就维系不下去了。现实中很多地方已经二三十年没有分过宅基地,因为没有地,耕地又不许占,所以这个制度不改不行,这是当初农村宅基地制度改革的本意。现在《土地管理法》明确,一户一宅这个制度仍然保留,已经给了一户一宅的就得认帐。还有条件搞一户一宅的地区可以继续这样做,但是很多没有地的地区,集体经济组织成员只要是一户人家,集体就要保证这户人家有住的地方,叫“户有所居”,但不见得是宅基地,如集体可以建公寓,保证农户都有地方住。

现在的问题是,一说到宅基地制度改革,不少城里人就兴奋起来了,因为很多人梦寐以求到农村搞块地盖个宅子,节假日、退休以后都可以去住,享受一下田园生活。问题在于农村宅基地在不少集体内部都不够分,外部的城里人也想去要,哪里来的地呢?复杂性就在这里。宅基地制度改革本来是农村集体经济组织内部的事情,但是由于涉及到财产、土地权利问题,于是变成了全社会的问题。现在对这个问题争论很大,到底城里人能不能到农村弄块地盖房子,这个会一直争论下去。但是国家可以通过法律来进行规范。

对于城里人能不能拥有农村的宅基地,必须了解两点:第一,宅基地制度的渊源;第二,宅基地上盖的房子的性质。了解了这两点,大家可能会清醒理性一些。建国之初,我国颁布了《土地改革法》之后,在农村实行土改,土改期间农民住的房子、宅基地肯定都是自己的,通过土改分给农民的土地也是农民自己的,那时候叫废除地主的土地所有制,建立农民的土地所有制。到了1955年、1956年,推行高级合作社的时候农民入社,把自己的土地交给了集体,但当时讲得很清楚,自家的宅基地和坟地等是不交的,只是把耕地交了。农民自己有房子,耕地交了还住老房子,但子女到了结婚时要盖房就没有地了,所以集体就得按照1956年颁布的高级农业合作社示范章程的规定,农民盖房要使用土地的,集体组织必须解决土地问题,这是天经地义的,因为这些地本来就是这个村农户的,渊源就在这儿。为什么农村集体经济组织成员可以在本集体申请土地,是因为集体的这些土地在合作化之前都是当地村民自己的,所以现在给符合盖新房条件的村民使用是天经地义的事情。但是这个村的农民到别的村子去申请土地,人家是不会给的,农民只能在本村集体内部申请。城里人没给农村集体交过地,凭什么到农村集体来拿地?这个就好理解了。

    第二,农村的宅基地是本集体经济组织为了保障本集体成员基本居住权而提供的保障性建设用地。宅基地的性质是属于保障性的,因为本集体经济组织成员的盖房申请被批准之后,宅基地是无偿取得并可以长久使用的。城里人都很清楚,城里的保障性住房如果上市会有很多附加条件,否则申请到保障性住房再当商品房卖掉是对其他人的不公平。但在城镇化过程中,很多农民进了城,但农村的房子闲置在那里,能不能让农村大量闲置房屋得到更好的利用,这是要考虑的。但不是说只有拿到宅基地使用权才能使用农民的住房,房屋租赁也是可以的,把农民闲置的房屋租过来住,或者是搞经营,搞农家乐、搞民宿,法律上是允许的,而且我们也有合同法来保障租赁者的权利,没有必要非要拿到宅基地使用权不可。某种程度上宅基地的使用权,只要这户人家在就是这户人家的,但是这户人家盖的房子可以自己住也可以租给别人住,跟耕地的“三权分置”有一些相似,但不完全一样。

在去年年底中央农村工作会议上,习近平总书记有段话说得很深刻。总书记讲,应对风险挑战不仅要稳住农业这一块,还要稳住农村这一头。经济一有波动,首当其冲受影响的是农民工,2008年国际金融危机爆发,2000多万农民工返乡。2020年受新冠肺炎疫情冲击和国际经济下行的影响,一度有近3000万农民工留乡返乡。他说,在这种情况下,社会大局能够保持稳定,没有出什么乱子,关键是农民在老家还有块地,有栋房,回去有地种、有饭吃、有事干,即使不回去心里也踏实。全面建设社会主义现代化国家是一个长期过程,农民没有在城里彻底扎根之前,不要急着断了他们在农村的后路,让农民在城乡间可进可退,这就是中国城镇化道路的特色,也是我们应对风险挑战的回旋余地和特殊优势。

我觉得这段话非常重要,不仅关系到中国特色城镇化的问题,而且是我们应对风险挑战的回旋余地和特殊优势。让农民在家里有块地、有栋房,对大局稳定非常重要。我们很多同志看到农村房子空闲,就开始惦记那个房子和地,当然最主要的还是觉得资源浪费,能不能尽快盘活搞好,这个想法是好的。但总书记在讲到城镇化的时候说,对这类问题要有足够的历史耐心。将来有些房子肯定要废弃、空闲出来可以干别的事情,但要有足够的历史耐心,不要急于拔苗助长,最后留了一堆难题解决不了。

第三,关于农业经营体制改革。农业的经营体制改革,最重要的是贯彻落实好“三权分置”。越来越多的农民进城务工、经商,在家种地的人越来越少,把没人种的土地流转集中,发展适度规模经营,这个非常重要。按照农业农村部的统计,到2019年底,我国农村集体承包到户的15.5亿亩耕地中,大概有5.5亿亩土地的经营权已经流转了。在2.2亿承包集体土地的承包农户中,有7000多万承包户或多或少的流转了土地,所以这个流转的态势正在逐步发展。但是也不可能一口气吃成个胖子,不可能绝大多数农户都那么快把土地经营权都流转出去,发展规模经营。

按照农业部2019年的统计,在全部经营主体里面,经营土地在10亩以下的主体占76.2%,经营土地在10到30亩的占10.7%,这两个合计就是87%了。30亩到50亩的占2.5%,50亩到100亩占1.0%,100亩到200亩占0.4%,200亩以上占0.2%。所以经营主体的土地规模大部分在30亩以下,其中四分之三以上不到10亩。可以看出,流转看起来是动地,根上是动人。这个人不依靠这块土地谋生了,人走了土地自然就流转起来了。从这个意义上看,农业人口的城镇化进程并不是很快,流转是流转了,但是流转的速度有限。

习近平总书记也讲过,土地流转问题是一个政策性很强的问题,不能求快求大,要从实际出发,一步一步来。因此,发展现代农业不能单纯靠土地流转。一方面,耕地流转、集中、规模经营还在做,另一方面,如果不流转土地的怎样发展现代农业?农民是不是不流转土地,就用不了现代化的农业技术装备?不是的。农民还可以搞土地托管、代耕,购买社会化服务来实现规模经营。土地的流转集中和服务的社会化,这两种模式都可以实现规模经营。土地流转集中是耕地的规模经营,购买社会化服务是现代农业技术装备作业的规模利用,都可以提高效率、降低成本。从农业经营角度讲,要从实际出发,适合土地流转就搞土地流转,适合搞社会化服务就搞社会化服务,这样才能逐步加快小农户与现代农业的衔接。总书记多次讲过,我国农业经营的基本面还是小农户,要研究如何让小农户与现代农业相衔接,而不是急于消灭小农户。这是在农业经营体制改革创新中必须把握的问题。

    第三个大的改革是农村集体产权制度改革。农村集体组织到底有多少资产,经营的怎么样,收益如何分配,如何做到对农民公开、透明、公平,农村的集体产权制度改革要把这三个问题讲清楚。土地已经承包到农民手里,此外农民集体还有什么别的家当?比如还有资源性的荒山荒坡,有过去的集体企业,还有过去的房产甚至是资金,交给别人经营的是谁在经营,经营的收益怎么样、怎么分配,这些问题都要搞清楚。还有一个很重要的问题,农村集体经济组织到底有多少人?只有把农村集体资产的总量搞清楚,集体经济组织成员搞清楚,才能把收益量化到每个人。

在农村集体产权制度改革中,关键有两个问题要把握清楚。一是现在有的文件讲,通过农村股份合作制改革把集体资产量化到个人、量化到户,这个讲法是直接把农民约定俗成的话拿过来变成文件语言,农村的股份合作制和公司的股份制在内涵上是不一样的。因为农村集体经济组织的财产不能分割到个人,否则这个农村集体经济组织就散了。量化到个人的“股”,是农民在集体资产收益中能有多大的分配份额,而不是把集体资产分割到个人。也就是说,这里的股是指在把集体资产的收益做了必要扣除之后量化到个人或家庭的份额。

二是要明确农村集体经济组织是什么性质。有些地方在集体产权制度改革过程中出现了一些认识偏差,认为通过股份合作制改革,农村集体经济组织就变成企业了。农村集体经济组织是中国特有的特殊组织形态。有人提出,农村集体经济组织是不是就是西方社会中讲的共同共有的共有制,而现在的改革是要把它从“共同共有”改造成“按份共有”。这个解释是错误的。从法律上看,法律允许共有制经济组织在一定条件下把资产分割到个人,也可以转让个人所占的份额,所以共有制经济本质是私有经济,可以将资产分割到个人。农村集体经济组织显然不是共有制经济,过去不是共同共有,将来也不是按份共有,而是组织成员集体所有,收益由成员公平分配,是这样一种组织。

能不能把农村集体经济组织当作企业来看?企业有企业法,有《公司法》,怎么发起、怎么组织、怎么决策这套东西都很清楚。集体经济组织有自己的特点和规律,财产属于全体成员所有,每个人在集体经济组织中的表决权和决策权是平等的。每个人对集体资产的收益要根据贡献来分配。所以农村集体经济组织的发起、发展,以及管理和决策等跟公司企业完全不一样,法律背景也是不同的。最重要的一条,企业破产、兼并是经常发生的事情,企业破产兼并之后对职工当然也会有损失,但对职工的家庭,比如说他的住房不会有影响。但对农民不同,农村集体经济组织就是农民的家园,如果农村集体经济组织破产了,农民的家园就没有了。所以说不能把农村集体经济组织等同于一般的市场主体,它不允许被少数人控股,也不允许破产。

在这个条件下,农村集体经济组织的产权制度改革面临着很多复杂挑战,世界上也没有先例。要巩固农村集体经济组织,发挥它的活力,产生更多收益,能够更好的造福本村的农民,这是我们面临的很大挑战。我们不能走偏路,不能把农村集体经济组织的产权制度改革理解为集体的家产要分了,也不能把它改成共有制经济,不能改成公司企业。农村集体经济组织虽然不是公司企业,但可以依法投资设立公司企业。比如各级国有资产属于国资委,国资委自己不能去搞经营活动,但是国资委可以代表国家出资办各种企业。国资委办的企业必须按照公司法在市场运行,该承担什么责任就承担什么责任,独立承担风险和责任,也享受收益。企业破产了不能说国资委破产,涉及到哪个企业破产就是哪个企业破产。按照民法典的规定,农村集体经济组织是特别法人,它是地域性的经济组织,在一定的地域范围内,它是唯一的、排他性的组织,它是农民家园和农民的资源性资产,这块地方只能属于它,不能属于别人,这个事情要讲清楚。

    第四项主要改革是乡村的村民自治制度改革。这项改革重在加强党的领导,形成充满活力的村民自治机制。一些地方感觉到农民参与自治的积极性不高,我们调查主要有两个原因。一是产权与治权的错位。因为农村集体土地所有权从建立高级社到成立人民公社,之后又明确为“三级所有、队为基础”,从那以后就没有任何法律和政策要求调整农村的土地所有权。人民公社的三级所有,过去叫公社大队小队,“队为基础”的队是小队,也就是现在的村小组。在南方绝大多数土地属于小队所有,北方是大平原,有些土地属于大队所有,但多数也是小队所有。从土地所有权来讲,目前绝大多数都是在村民小组一级。但是村民委员会是个自治组织,村民委员会本身没有地,过去作为大队就是一个管理架构,没有自己的财产。于是矛盾就来了,产权和治权不一致。现在村民委员会总共有50多万个,大多数村民委员会不是一个实体村,而是下辖10个、8个村民小组归这个村民委员会领导。土地所有权可能都在下面10个、8个村民小组,但事情的决策却由没有土地所有权的村民委员会来做,于是会经常会产生产权和治权的矛盾。农民会说我的财产凭什么我说了不算,要你管?这是一个值得探索问题,村民自治到底落在哪个层次好,这是要讨论的。如果每个村民小组都编成村民委员会,组织费用太高、成本太大;但是村民委员会没有财产所有权(土地),却又可以去管人家的财产(土地),也会出现问题。如何把这个关系捋顺是要认真研究的。

    二是村民委员会开会研究问题,往往不是研究本村委会的老百姓最关心的、跟他利益最直接的事情。村委会要讨论国家大事、县里的大事、乡的大事,而老百姓更关心的是村里这条路坏了大家怎么筹钱修一修,这条河太脏怎么能义务劳动把它清理干净。村委会开会让大家都回来,但是你商量的大事跟我没关系,我回来干什么。所以要想真正搞好村民自治,让农民有热情参与,就需要认真研究去解决好本村委会群众最关心的切身利益问题。

第三,关于农村经济社会发展问题。农村改革发展要促进农村经济社会发展。推进农业农村现代化根本在于农业的发展,其他都可以从农业产业链上一点点延长。最重要的是在农村经济社会发展中,国家的粮食安全和重要农产品供给安全这件事,要时时刻刻不能忘。坦率讲,我国目前的农业农村政策体系和农民生产收入之间确实存在一定的矛盾。如有的贫困村过去地里都是种苞米,一亩地收不了200块钱,现在不种苞米,改种猕猴桃、改种玫瑰花了,吸引多少人参观,农地的产值增加了,农民的收入变高了。但如果大家都顺着这条路走,不再种粮,改种猕猴桃、种玫瑰花,那最后国家的粮食安全怎么办呢。

去年我国进口的粮食相当于国内粮食总产量的20.8%,占到五分之一以上,进口食用植物油983万吨。进口这么多大豆就是为了榨油,大豆出油率约18%-20%,1亿吨大豆能出1000多万吨油,但我们食用植物油的消费量已经超过了3700万吨,自己生产的油料不够,除了进口大豆榨油,还要进口将近1千万吨的食用植物油。现在大家都说多吃糖不好,但我国糖消费增长很快,一年消费食糖大概是1500到1600万吨,去年我国进口了食糖527万吨。去年我国进口肉类是991万吨,这里面包含杂碎等。全世界一年出口的猪肉800万吨,我们进口400万吨占了一半,相当于国内猪肉消费量的10%。牛肉进口200多万吨,差不多相当于国内消费量的30%。我们进口各种乳制品,如果折成液态奶,大概一斤奶粉可以折换成8斤液态奶。按照这个算法,我们去年进口的奶大概在1250万吨左右,超过国内产量的三分之一。

    如果把这些进口农产品折成种植业产品,我国去年进口的农产品相当于在境外占用了10亿亩农作物播种面积。我国一共18亿亩多一点耕地,很多地方可以种两季,所以18亿亩多的耕地的播种面积是25亿亩左右。现在我们能过上这样的消费生活,实际上需要有35亿亩的播种面积才够。反过来说,我们现在的生活水平有10亿亩播种面积是靠境外,从资源条件讲我们自给率是70%,30%的供给要依靠境外。在经济全球化条件下,依靠境外没什么不好,但一定要应对不稳定性和不确定性,一旦进不来怎么办?这个事得考虑。所以无论如何乡村振兴首先不能削弱粮食安全基础,不能影响我国的食物供给,这是大问题。

第二个问题,在农村除了生产农产品以外,还要努力延长农业的产业链,提升价值链,促进一二三产业融合发展。在陕西调研时,农民讲他养羊就是发展第一产业,杀羊就是第二产业,卖羊汤就是第三产业,所以一只羊就可以做到一二三产业融合。虽然这是开玩笑的话,但细想一下也有一定道理。每年春季旅游到农村去看看,桃花是红的,油菜花是黄的,麦苗是青的,即使发展普通的农业生产,也可以与旅游体验结合起来,这样就多出一个产业。如果把村庄的闲置宅基地和房屋收拾好、整理好,把它变成农家乐或民宿又能发展很多新的项目。

我们现在进入新的发展阶段之后,城里人对于农业农村的需求不是简单的停留在吃饱肚子上,而是对农业农村提出了很多新要求。希望到农村的大自然来体验理解农业怎么回事,到农村来了解传统文化是怎么回事,这就给延长农业产业链、提升农业价值链,创造了非常好的条件和机会。

    第三个问题是推进城乡基本公共服务均等化。党的十九大报告讲,我们面临的突出矛盾是发展的不平衡和不充分,这主要体现在农村,农村发展迟缓,多数地方的基础设施、基本公共服务和基本社会保障还没有办法和城市相比。在现阶段,要想办法把农村的基础设施、基本公共服务和基本社会保障这个短板补起来,慢慢提升上去。农民的福祉不断提高,不仅他的获得感、幸福感、安全感增强,对整个社会来说发展不均衡的状态就会逐步消化掉,就能使城乡关系形成一种新的结构、新的基础。

第三个大问题,关于形成新型城乡关系,逐步化解发展不平衡、不充分的矛盾。

有两个突出问题:一是要加快推进农业人口的转移或者是农业转移人口的市民化。二是要把县域作为推进城乡融合发展的切入口。

据我了解的国际上城镇化主要有两种大的模式。比如日本、韩国走得是大集中小分散,一个东京差不多集中全日本的四分之一到三分之一的人口。韩国更不得了,首尔就集中了韩国一半人口。而德国60%的人口生活在不到2万人的小镇上。你很难说哪个模式好、哪个模式不好,它和一个国家的历史背景、文化传承、产业结构都有关系。我们下一步的发展怎么走,非常值得我们思考。至少有一条,我们现在有近40%的人还生活在乡村,被统计在常住城镇的大约是9亿人,被统计生活在乡村的是5亿多人,这5亿多人将来是到县城,还是到建制镇,还是说一步到北京、上海、广州,这完全取决于今后我们的发展战略和一系列社会经济政策。

最近这几年,我国农民城镇化的速度是在减缓的。一是去年年底统计的农民工数量是下降的,尤其是到外省的农民工数量下降,本地也略有下降。二是根据某省调查总队对进城的1000个农民工的问卷调查,有意愿转为城镇户口的只有四分之一,也就是说农民的市民化意愿在下降。现在党和国家采取很多政策在推进农民市民化的进程,户口制度改革出台了不少政策,但有很多事情还没有挠到痒痒处。比如农民进城最基本的是要解决四大问题:第一要解决就业问题。就业现在是市场化的,问题是劳动力的供给方和劳动力的需求方在劳动力质量的要求上差距越来越大,农民到了很多企业无法直接用,培训问题要解决。第二个问题是住房。农民进城以后真正买得起商品房的人凤毛麟角,政府很少会给进城农民工提供保障性住房,所以绝大部分农民工都住在出租房里面。现在要让农民工及其家属进城落户,地方政府说可以,租来的房和买来的房子同等待遇,只要交够一定年限的社保金,租来的房也可以落户。但租来的房子能不能落户不是政府同意、农民工同意就可以,还得房东同意。但有几个房东愿意把房子租给农民工同时还同意他落户。那么这个户口落到哪里呢?于是各地就创新了办法,说可以把户口落到社区、落到派出所。农民把户口落下来最大问题要解决孩子上学的问题,在城里落个集体户口,孩子上学的问题能不能解决?所以在相当程度上,对于这件事要有足够的历史耐心,现在农民进城的速度和进城的意愿取决于城市能给他什么,如果没有这个条件,农民就不愿意进来,很多城市到现在还做不到。

在一次调查时,某市市长讲,允许农民工进来了,保障房也给他安排好了,但是还有一个大问题,农民工的孩子在城里念完初中要上高中,到哪儿去考试?你说在当地考,当地市民会生气,说动了我的奶酪,因为历来规定都是回原籍考试。如果高中在这里读,也允许外地农民工的子弟在这里考大学,那城里的家长会干吗?于是就出现很大矛盾。主要问题是城乡优质教育资源、医疗资源总体不足,还满足不了这么多进城农民工的现实需求。这就要认真考虑,一方面要平等对待农民工,给他们提供跟市民相同的基本公共服务;另一方面要量力而行,多数城镇现在的经济实力还做不到让包括进城农民工及其家属在内的每个人享受优质的公共服务和社会保障资源。在这个过程中,一定要清醒,逐步推进,只有稳步推进才能真正解决好这个问题。

    刚才讲了农业转移人口市民化要积极推进,但必须清醒知道还需要哪些条件。各国的城镇化发展大概有两种路径。一种是先让基本公共服务、社会保障城乡均等化,农民进来就没有门槛。比如日本规定义务教育阶段的孩子上学,如果是由于家庭迁移,迁入地教育部门必须保证孩子在当地落户后三天之内让他到校上课,否则就违法。这个我们现在做不到,但是人家做到了,因为人家的城乡基本公共服务实现了均等化。农民愿不愿意迁入城镇落户完全是自己的意愿,城里接受了马上就跟城里人是同等待遇。另一种是贫民窟化。一些发展中国家由于城乡差距很大,结果是农民进城之后得不到城里人应有的基本公共服务和社会保障,于是只能集中到贫民窟,拉丁美洲、印度就是这样的格局。从这个角度讲,我们现在还是处于发展不平衡、不充分的阶段,只有更好更快地发展,才能做到消除不平衡。如果无论在城里和乡下,政府提供的基本公共服务和社会保障是一样的,那个时候农民留乡还是进城就是自由选择,我们现在还到不了这个自由阶段。

第二个大问题就是县域经济和小城镇问题。在今年的中央农村工作会议上,习近平总书记讲到一个重要观点,即要把县域作为城乡融合发展的重要切入点,推进空间布局、产业发展、基础设施等县域统筹,把城乡关系摆布好处理好,一体设计、一体推进,要强化基础设施和公共事业县乡村统筹,加快形成县乡村功能衔接互补的建管格局。这对我们以后的发展格局提出了重大命题。把县域作为基本单元来推进城乡融合发展意义重大。

中国地域广阔,差距很大,同时人口众多,单靠大城市解决不了我们的全部问题。这次提出以县域为基本单元或者重要切入点来推进城乡融合发展,这对我们今后二三十年整个经济社会发展布局有非常重大的意义。这就涉及到县域经济概念,涉及到小城镇发展的概念,这个概念已经多年不提了,也许是认为已经不灵被淘汰了,但事实不是这样的。某种程度上,我们在推行城镇化过程中,行政体制的能力很强,城市行政级别越高,虹吸能力越强,把周围城乡的资源、人才都吸引走了。要想真正以县域为单位推进城乡融合发展,就要在产业布局上考虑让产业适当的内移、下沉。现在大量的产业都布局在沿海大城市,内地怎么发展?大量产业布局在大中城市,特别是特大城市,那中小城市、小城市怎么发展?因此要区分不同类型,把一些适合在县域发展的产业下沉到县里面。

在上世纪30年代,我国著名地理学家胡焕庸曾经划了一条线,从黑龙江的黑河划到云南腾冲。他划这条线时大概人口的94%在这条线的右下方,左上方这么大的区域只有6%的人口,全国GDP的96%在这条线的右下方,这是上世纪30年代的基本格局。现在我们一直在提中部要崛起、西部要开发,非常重要的就是国土空间怎么利用,这不仅仅是人口资源的摆布问题,实际上关系到整个国家的安全问题。从这个角度去讲,这么多人口的国家仅仅靠大中城市远远不够,县城外面是乡村,县城与乡村裹在一起,县域占了国家版图的绝大部分,所以县域应该城乡整体设计、整体发展。

我们现在面临的现代化进程,不仅产业要升级,要高质量发展,更重要的是要优化人口、资源、产业的空间布局,让它能够带动960万平方公里,能够为中华民族实现伟大复兴共同做出应有的贡献,这是非常重要的。

    谢谢大家!