城市化：下一阶段中国经济增长的一个中心环节

－－中国发展战略问题思考之七

樊纲

　　
　　（50人论坛·北京）1、重视城市化水平过低所产生的问题

　　过去20年，为中国经济增长作出巨大贡献的一个因素是以乡镇企业为主的农村工业的发展。农村工业化的发展不仅使1.5亿－－2亿农村劳动力开始进入非农产业，收入得以提高，使中国的市场得以扩大。
　　但在另一方面，以劳动者离土不离乡为特征的“农村工业化”过程，也导致了中国经济目前存在的一个重要特点，即工业化水平高于城市化水平。到1999年底，将所有农村人口中在乡镇企业中就业和农村从事个体运输、商业、工业、服务业的劳动力全部包含进去，目前我国从事非农产业的劳动力占总就业人口的比重约为53%；而包含外来常驻人口在内的城市人口，只占全部人口的32%。也就是说，我国工业化（非农产业化）的比率，高出城市化比率约20个百分点。而发达国家在经济发展过程中历来是城市化水平高于工业化水平；目前国际上多数发展中国家也是如此。比较其他国家，在同等的人均GDP水平上，我们的城市化水平大大低于世界平均水平。
　　农村工业化，劳动力离土不离乡的好处是第一，由于农村工业利用的是离土不离乡的农村劳动力，劳动成本相对更低（对比城市职工的工资、劳保费用），使中国经济发展在初期阶段的资本积累得以保持较高的水平。这对于解释过去20年的高增长率，起着重要的作用。第二，避免了经济发展初期快速城市化所可能导致的城市贫困化问题。从一定意义上说，在中国的现实条件下，在经济发展初期实行农村工业化，具有必然性，是一种现实的选择。因此，现在讨论城市化还是农村工业化问题，并不意味着批评过去的发展战略和经济政策。对此必须用历史的眼光和发展的眼光加以看待。
　　但是，当经济发展到了今天的水平，我们就必须对城市化水平过低所带来的问题给与充分的重视。这些问题包括：
　　第一，公共基础设施的利用效率低，非农产业效率难以提高，发展速度受到限制。城市化程度低，人口和产业聚积程度低，导致工业和其他各种非农产业的发展所必须支付的基础设施成本过高，交通成本也相应地过高。基础设施的规模效益是资金缺乏的发展中国家必须充分重视的一个因素。在广大的地区里处处建工厂、处处建小城镇、搞“开发区”，必然造成极大的浪费，最后拖了整个经济发展的后腿。
　　第二，缺少城市发展过程中的人口聚集效应，使生活各个方面难以社会化，各种服务业就难以发展，就业也就难以增加；农业劳动力向非农产业转移的过程就会放慢。这正是最近几年我们所观察到的阻碍经济增长加速的现象。
　　第三，特别值得提出的一点是城市化与国民教育水平提高的关系。分散居住的农村和小城镇，使得教育设施和教师的利用无法形成规模效益，教育投入不少，但效率不高，不仅导致农村教育水平低下，也严重阻碍国民整体教育水平的提高。这对经济长远的发展是一个重要的不利因素。
　　因此，时至今日，我们已经到了加快城市化进程的发展阶段了。在这一新的发展阶段中，城市化进程将在过去农村城市化的基础之上，进一步推进中国的工业化和现代化。

　　2、城市化要求有大城市的发展来带动

　　从上面的分析中我们已经看到，城市化最主要的效果是“聚集效应”和“规模效益”。正因如此，城市化进程应该首先着眼于大城市的发展；随着大城市的发展，周边小城镇也会相应地有所发展，收入水平提高到一定程度之后还会有“城郊市区”（或称“市郊化”）的发展，但那只是大城市发展的带动和延伸，而不是以小城镇为核心搞城市化。中国的小城镇也需要有一定的发展，实现现代化，但有些小城镇在越来越多的人口进入大城市之后，也许是要消失的。小城镇不仅不能替代大城市，而且在综合效益上也不如大城市。根据中国经济改革研究基金会国民经济研究所王小鲁博士的研究，将经济发展水平、教育水平、人口健康水平、环境污染、交通状况、占用土地等指标总合在一起加以比较，我国人口在100万－400万左右的城市综合效益最好，而小城镇的综合效益是最差的。国际上的一些研究也表明，过去100年来大城市的发展产生了一定的问题，但总的来说大城市甚至是特大城市、超大城市的综合效益，也要比小城市好。尽管收入水平和交通、通讯水平提高到一定程度之后，大城市周边的小城镇或住宅区有了更快的发展，但第一，这一发展阶段总体上来说，离我们还较远；第二，这一变化本身应看做是大城市发展的一部分，而不能证明我们应该不发展大城市而只去发展小城镇。
　　中国广大农村地区的小城镇，以及中国的农村地区，都需要发展，都要实现现代化。但农村的现代化的前提是农村人口人均收入水平的提高；而农村人均收入的提高的前提是现在的农民大多数都离开农村进入城市，留下的少数农民才能不再因“地少人多”而收入低下，进入“地少人更少，收入更高”的阶段，才能使农村生活现代化、城市化。而这就是非农产业的发展和非农就业的增加。根据前面的分析，这又是以大城市的聚集效应为前提的。这就是说，为了使我国农村有朝一日也能实现现代化，我们现在必须首先加速城市化的进程。没有城市化，中国不可能有农村的现代化。

　　3、城市化是下一阶段中国经济发展的一个中心环节

　　下一阶段中国以城市化为主要动力的工业化（非农产业化）过程，正是更多的农民转移到收入较高的非农产业中就业的过程。而这种收入提高的过程，也正是有效需求增加和市场扩大的过程；是九亿农村人口逐步（可能需要50－80年的时间）被溶入现代化经济增长和现代市场中来的过程。现在我们发愁许多产品卖不出去、许多生产能力过剩。但是，从长远来看，只要农村人口真正开始在城市化进程中获得收入较高的就业，我们现有的生产能力就可能还是要大大扩大的。举例来说，农民现在不买家用电器，首先是因为他们“没钱”，而不是因为农村“没电”。
　　从各方面的分析来看，城市化不仅是我们必须从现在开始大力推进的一项事业，而且是今后相当长一段时期内中国经济增长的一个中心环节，抓住这个中心环节，我们就可以有就业的增长、工业竞争力的提高、国内需求的扩大、教育水平的提高、健康保健、环境保护的改善，使经济进入良性循环。正因如此，城市化应成为我们下一五年计划和长期发展规划的核心内容之一（另一个核心内容应是体制改革）。
　　至于如何推动城市化发展，则是需要深入讨论的问题。在市场经济基础上自然形成的一些城市自然应该成为城市化的重点。已有的特大城市可能本身已难以继续扩大，但以特大城市为核心的“城市带”或“城市群”，仍可能是有意义的。在沿海地区已经形成的一大批小城市的基础上，可以发展出一大批大城市。对于中国这样的人口众多的国家来说，今后五十年再出现50－100个200万人口以上的大城市并不算多。真正需要讨论的问题是政府、特别是中央政府在城市化进程中的作用。城市本身意味着公共基础设施建设，城市的形成在很大意义上属于“公共物品”的供给，尽管许多公共物品的生产本身可以由民营部门完成，但仍需要有政府的组织与规划。中央政府就在集思广义的基础上进行适当规划，统筹布局，以防止各地出于各自狭隘的地方利益，谁都想把自己的城镇或城市“做大”，产生各种资源浪费和资源配置无效率。此外，尽快进行体制改革，确保人口流动性的提高，特别是在全国范围内流动性的提高，是促使资源合理配置，使城市布局符合经济规律的一个重要的制度前提。