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见证中国承诺经常项目可兑换
作者:吴晓灵    单位:清华大学五道口金融学院    发布:2021-08-25    阅读:821次   

1992年10月党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的经济改革目标。随后开启的财税、金融、外贸、价格的综合改革为社会主义市场经济奠定了制度框架,同时进行的外汇体制改革中,实现人民币经常项目可兑换是重要的内容之一。

 

新中国成立后,西方国家的经济封锁造成了国家外汇的极端短缺,国家不得不采取了严格的外汇管制。在计划经济体制下,汇率僵化并且被高估,用汇完全实行计划分配。中国是国际货币基金组织(IMF)的缔约国、创始国之一。改革开放以后中国恢复了在联合国的合法地位,而要恢复在国际货币基金组织的地位,重要条件是履行国际货币基金组织协定第八条款义务,避免经常项目汇兑限制。由于当时实行经常项目可兑换的条件并不成熟,中国援用协定第十四条款,在保留经常项目汇兑管制的条件下,于1980年4月17日恢复了在国际货币基金组织的合法席位。为了便利与世界各国的经济贸易往来,更好地融入国际经济体系,改革中国的汇率制度和汇兑管制就成了不可回避的问题。

 

1993年11月党的十四届三中全会审议通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出:改革外汇管理体制,建立以市场为基础的有管理的浮动汇率制度和统一规范的外汇市场,逐步使人民币成为可兑换的货币。同年12月25日发布的《国务院关于金融体制改革的决定》中关于外汇体制改革的规定:“1994年实现汇率并轨,建立以市场汇率为基础的、单一的、有管理的人民币浮动汇率制度。取消外汇,实行结汇和售汇制。实现经常项目下人民币有条件可兑换。严格管理和审批资本项下的外汇流出和流入。建立全国统一的外汇交易市场,外汇指定银行为市场的交易主体。中国人民银行根据宏观经济调控的要求,适时吞吐外汇,平抑汇价。停止发行并逐步收回外汇兑换券。严格禁止外币标价、结算和流通。中国人民银行集中管理国家外汇储备,根据外汇储备的安全性、流动性和盈利性的原则,完善外汇储备的经营机制。”

 

实现人民币经常项目有条件可兑换,是指中资企业经常项目外汇收入强制结汇,贸易及与贸易有关的运费、保费和佣金等非贸易经营性用汇,凭相关凭证可以直接到银行柜台购汇办理对外支付。外商投资企业仍被允许全额保留外汇,在外汇调剂市场继续办理本外币兑换,自求外汇平衡。同时,运费、保费、佣金之外的非贸易非经营性用汇和个人经常项目用汇不予供汇。之所以作出这种安排,一是1994年的汇率并轨和银行结售汇制度对人民币汇率及外汇供求的影响尚待观察;二是对外商投资企业保持政策连续性有利于稳定他们的信心;三是外汇体制的改革涉及宏观经济和外贸体制等方面的协调;四是国际收支申报制度和与银行结售汇配套的进口付汇、出口收汇的核销制度还有许多技术工作要完善。

 

1994年外汇体制改革实施后,外汇形势非常平稳,人民币汇率从1993年12月31日的1美元兑换8.72元人民币升值到1994年12月31日的1美元兑换8.45元人民币。外汇储备从1993年末的212亿美元增加到1994年末的516亿美元。在中国处于加入世界贸易组织谈判的过程中,尽快推进人民币经常项目可兑换有利于中国的谈判。于是在1995年,如何推进人民币经常项目可兑换提上了日程。

 

当时接受国际货币基金组织第八条款,全面履行基金成员国的义务存在哪些差距呢?最大的差距是对外商投资企业的外汇限制。我国对外商投资企业有外汇自求平衡的要求。如果外商投资企业确有购汇需求,需经过外汇管理局的审批,才能到外汇调剂市场购汇。这些企业必须是资本金到位、履行了合同规定的返销比例且外汇年检合格的企业。有违规受罚、被冻结或被监管外汇资本金的企业不能进入外汇调剂市场。其他的汇兑限制主要是对非贸易非经营性用汇审批,对超比例的预付款和佣金的支付审批,以及对贷款本金和利息支付的审批。

 

是再用两三年时间逐步放开管制限制实现经常项目可兑换,还是加快步伐尽早实现经常项目可兑换,成为当时研究的重点。在此背景下,1995年9月,我和李福祥同志作为周小川局长的副手同时调入国家外汇管理局工作。那时福祥副局长负责外汇储备经营,我负责政策研究及部分业务。记得小川局长在任职后不久就对我说,推动经常项目可兑换是我们的主要任务,先从外商投资企业纳入银行结售汇做起。

 

将外商投资企业纳入银行结售汇体系,在1995年是有共识的。分歧之一是,是否要对纳入的外商投资企业设定门槛,即以外汇年检合格与否作为条件。以外汇年检合格与否审批外商投资企业进入外汇调剂市场是与货币基金协定第八条款不符的汇兑限制。根据区分市场主体与市场纪律的原则,在最终设计改革方案时,没有把外汇年检合格与否作为外商投资企业纳入银行结售汇的条件。外汇年检不合格的企业应按年检规则处罚,不与外商投资企业的外汇市场主体挂钩。

 

将外商投资企业纳入银行结售汇体系最大的顾虑是如何落实对外商投资企业外汇自求平衡的要求。外汇管理局研究认为,一个国家的外汇平衡是宏观经济政策、微观企业运行机制和市场运行效率决定的,不宜过分追求对某类企业的自我平衡。改革开放以来,我们对外商投资企业也是区别对待的,对高新技术的外资企业即使他们没有外汇收入,他们的外汇需求我们也是满足的。对一般外资企业我们可以通过计划部门、对外经贸部门、工商行政管理部门和海关等部门在项目审批和对其履行投资合同方面进行监督,约束其外汇需求(外汇资本金到位的情况和产品返销的情况),而不必作为汇兑的限制。

 

经常项目可兑换后的外汇平衡更应在配套改革上下功夫。一是加快外贸体制改革,建立指导性的外贸宏观调控体系,发挥汇率、关税和信贷的调节作用。要尽快落实中央下放外贸经营权的改革措施,调动地方出口的积极性,更多地创汇。要强化进口的宏观调控,节约用汇。二是积极推进金融体制改革。协调货币政策与财政政策,改变预算软约束,禁止财政向中央银行透支。人民银行开展公开市场业务,通过公开市场买卖国债和外汇,支持财政融资和调节外汇市场。加快货币市场建设,推动利率市场化。三是加快商业银行的改革和现代企业制度的建设,让银行和企业成为自负盈亏的市场主体,合理配置人民币资产和外汇资产。让外汇市场反映市场供求,形成有管理的市场汇率形成机制。

 

将外商投资企业纳入银行结售汇体系可以改善外资企业的营商环境,可以为经常项目可兑换扫清主要障碍,可以推进加入世界贸易组织的谈判。在取得这些共识后,人民银行于1995年12月28日向国务院提交了将外商投资企业纳入银行结售汇体系的请示报告,计划1996年第一季度试点,同时修改结售汇规定。1996年1月朱镕基副总理到广东东莞调查研究加工贸易问题的同时研究了外商投资企业的结售汇问题。1996年2月7~9日国家外汇管理局在南京召开会议,布置外商投资企业纳入银行结售汇的试点工作。

 

试点的内容有:一是让外商投资企业在外汇指定银行申报区分账户,开立用于经常项目收支的基本账户和用于资本项目的专用账户;二是核定基本账户保留外汇的额度;三是试点区域的外资银行可以成为外汇指定银行;四是参加结售汇的外商投资企业仍然可以参加外汇调剂市场按政策买卖外汇。试点地区为江苏、上海、深圳、大连。试点的第二项与第四项内容是中资企业没有的政策。

 

外商投资企业纳入银行结售汇体系的试点非常顺利。账户余额核定为155.9亿美元,而外商投资企业的账户实际余额为34.6亿美元,给了他们非常大的空间。另外又保留了外汇调剂市场,使他们有更多的选择。在试点地区的外资银行可以申请做外汇指定银行,扩展了他们的业务范围。除部分外商投资企业由于业务的需要,需在多家银行开立外汇账户外,我们的方案是可行的。根据试点的经验,决定允许有需求的外资企业可以保留两个经常项目基本账户,限额合并计算。

 

试点的顺利、人民币汇率的稳步上升、外汇储备的增加提升了推进人民币经常项目可兑换的信心。国务院决定从1996年7月1日起将外商投资企业全部纳入银行结售汇体系,消除现存的剩余的经常项目汇兑限制,实行经常项目可兑换。于是国家外汇管理局6月20日召开全国分局长会议,布置工作。为稳妥起见对外只公布外商投资企业纳入结售汇体系,对内则加快了完善法规、完善外汇管理的工作,同时进行中国接受国际货币货币基金组织第八条款的程序性工作。

 

在完善法规方面,一方面,发布了《结汇、售汇及付汇管理规定》,修订了1994年3月26日发布的《结汇、售汇及付汇管理暂行规定》,更多体现了经常项目可兑换原则。其中:对非贸易非经营性用汇,居民个人因私用汇,中国居民移居出境后的资产收益,外商投资企业的利润、红利、股息,驻华机构及来华人员的合法人民币收入及自用物品变卖后的人民币等汇兑,均取消了汇兑限制,只要能提供有效凭证即可保证兑付;对超比例、超金额的预付货款和佣金及外债付息等汇兑,仍由外汇管理局审核其真实性;对境内机构在境内中资金融机构的外汇贷款利息的兑付,由经营外汇业务的银行审核其真实性。另一方面,人民银行、国家外汇管理局抓紧修订1996年颁布实施的《外汇管理条例》,重点是明确经常项目可兑换原则和取消剩余的经常项目汇兑限制。一是在《外汇管理条例》总则中明确人民币在经常项目下可兑换的原则,增加了“国家对经常性国际收支支付和转移不予限制”的表述。二是改进对个人用汇的管理,对个人用汇实行指导性限额管理,超过限额的真实用汇需求需向外汇局申请核准。三是允许移居境外的中国居民,可以持规定的证明材料和有效凭证,向外汇指定银行购汇,把境内资产的收益兑换外汇汇往境外或携带出境。四是根据第八条款的规定,允许驻华机构及来华人员的合法人民币收入,持证明材料和收费清单到外汇指定银行兑付。

 

在完善外汇管理方面,一是加强对外汇指定银行的监管,制定并适时调整银行结售汇外汇头寸的上限和下限;二是加强资本项目管理,区分资本项目和经常项目,严格执行出口收汇核销制度和结售汇单据审核程序,严格执行《国家收支统计申报制度》;三是逐步关闭外汇调剂市场,与银行间市场合并,完善银行间外汇市场;四是允许有外贸经营权的中资企业保留限额外汇,与外商投资企业同等待遇。

 

1996年10月召开国际货币基金组织和世界银行秋季年会期间,时任中国央行行长戴相龙在发言时表示,到年底,中国可以做到人民币在经常项目下完全可兑换,提前实现基金组织协定第八条款的要求。时任国际货币基金组织总裁康德苏对此表示认可和欢迎。基金组织法律总顾问、货币与汇兑部,以及中亚部负责人在拜会周小川局长时,也表示中国已具备条件接受第八条款。10月15日,中亚部主任又致函戴相龙行长称,世界贸易组织有意加快中国加入世贸组织谈判进程,为避免国际货币基金组织和世贸组织在管辖权方面的分歧,国际货币基金组织希望在谈判中国加入世贸组织议定书之前,先办理接受第八条款的手续,并建议以戴相龙行长的名义于年底前尽早致函国际货币基金组织总裁,正式接受第八条款义务。

 

1996年11月27日,戴相龙行长代表中国人民银行正式致函基金组织总裁康德苏,宣布中国自1996年12月1日起正式接受第八条第2、3、4款的义务,实现人民币在经常项目下可兑换。国际货币基金组织总裁康德苏当天在美国华盛顿发表书面声明对此表示欢迎。声明中说:“这是中国在历史性变革和果断融入世界市场经济进程中的又一个里程碑。首先经常项目可兑换将进一步加强国内国际对改革光明前景的信心。这一步骤以及计划中的其他结构改革预示着中国美好的未来,并将有利于世界经济。”国际货币基金组织也于当天发布了新闻公告。

 

1996年11月27日作为国家外汇管理局副局长的我和政策法规司司长陆南屏带着为戴行长准备好的致国际基金组织总裁康德苏的函来到了戴行长的办公室,请戴行长签字。签字后留下了一张值得纪念的合影。

 

1993年开启的财税、外贸、金融(含外汇)、价格的配套改革以及对1992年过热经济的综合治理,让中国经济在1996年实现了“软着陆”,增强了中国经济在亚洲金融危机中的抗风险能力,奠定了中国社会主义市场经济制度的框架基础。

 

谨以此文纪念那段改革的峥嵘岁月,贺我们党的百年华诞。