专家文章 -> 宏观经济
政府市场社会三方共治与更好发挥政府作用
作者:张晓晶    单位:中国社会科学院金融研究所    发布:2021-09-03    阅读:891次   

当前,我们在改革中遇到了一些问题,导致一些方面的改革推不动、推不实,比如国企改革与政府体制改革。原因在哪?原因在于我们没有从理论层面上把一些问题搞清楚,导致在改革上出现犹豫,不坚决、不彻底。

本轮国际金融危机以来,对于政府在经济发展过程中的积极作用又得到了较多的强调。而且涌现出大量经济史学的文献,认为即便是历史上的发展,政府所起的作用也非常大,比如所谓大分流的分析。为什么英国在欧洲国家中发展得最早且发展得最好,而中国却突然落后了?以前的解释是,英国搞自由市场经济、小政府,完全靠民间力量,发展起来了。但现在的研究结论正好相反,英国恰恰是利用了政府的干预力量,提供了更多的基础设施,包括特许经营等,带动了经济的发展。而当时中国的清朝政府反而没有足够的能力提供基础设施,无法更好地发挥政府作用,与英国相比,经济发展就落后了。“二战”以来,一些经济体实现了后发赶超。而成功赶超的国家主要是日本、韩国等亚洲经济体。为什么会取得很大的成功?原因在于,这些经济体都拥有所谓的发展型政府(developmental state),它们通过制定发展战略,实施产业政策,积极推动了经济发展。

上述例证说明,国家也好、政府也好(英文都是state),在一国的经济发展过程中发挥了很大的作用。但关键是,政府如何发挥其作用。

关于资源配置中政府的作用,十八届三中全会讲得非常清楚:即市场起决定性作用,更好发挥政府作用。但是怎么发挥政府作用? “在保证市场发挥决定性作用的前提下,管好那些市场管不了或管不好的事情”,其实已经给政府定位了,政府只能在这个领域干事情,并且还有一个前提,即市场是上位的,政府必须遵循它。但是我们在处理政府与市场关系时却忘了这个前提,将“市场决定性作用”与“更好发挥政府作用”放在同等地位,特别在改革过程中,我们就不知道到底要把谁放在前头、到底什么是主要矛盾,这是很大的问题。

政府作用如何做到以市场决定性为前提?即一切以促进市场机制充分发挥作用、实现资源的优化配置为准绳;任何对此的偏离,就是政府作用所带来的扭曲,是要避免的。因此,保证市场决定性为前提,政府的作用可以有两方面:一是“修补”市场(取“修复补充”之意。包括培育市场、弥补市场失灵甚至创造市场等),实际上是“管好那些市场管不了或管不好的事情”;二是减少扭曲,主要是减少政府干预所带来的扭曲。

扭曲与发展之间的关系是非线性的,良性扭曲高度依赖于不同发展阶段的特定语境和历史路径。跨国经验与中国的实证数据均表明,特定条件下促进发展的所谓良性扭曲,到了新的条件下可能会成为发展的障碍。比如后发优势、次优原则、市场失灵等,都是有理论前提的,即基本上都是针对经济发展水平较为落后、面临起飞赶超转型任务,同时市场体系不发达、结构性问题严重的经济体。随着中国发展水平的提高以及市场体系的逐步完善,这些前提条件会慢慢消失,良性扭曲也就难以存在了。正因为如此,要旗帜鲜明地消除扭曲,切实发挥市场在资源配置中的决定性作用,摒弃对待扭曲问题上的保留和犹豫态度。否则,在赶超的口号下,政府干预引致的扭曲会频频发生,并导致市场化改革的方向发生游移和摇摆。

因此,我们认为,在资源配置层面上,未来的改革要以市场经济为基本原则、基本信仰,并以此来约束、规范、调整政府的行为;不是以政府主导为信仰、为遵循,让市场经济来协调和配合。尽管对政府与市场作用进行排序,似乎不太符合辩证思维和中庸思想,但在实际工作中,还是需要分清主次、先后,抓住主要矛盾;否则,缺乏明晰的方向,没有得力的抓手,改革工作就会难以推进甚至陷于停滞。

以往对于政府的认识,往往局限于政府与市场的关系,现在看来,社会也是至关重要的一方。全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理成为推进改革的新的关键词。

国家治理视角,强调政府、市场和社会三元共治。一是政府的力量,它借助国家权力的强制性来配置社会资源,使之有序运行和发展;二是市场力量,即亚当·斯密所强调的那只“看不见的手”,它通过市场机制(特别是自由竞争与价格信号)促进社会资源的优化配置;三是社会力量,也称为社会自组织力量,它是靠具有强烈公共精神、公共责任的个体或组织,以自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的方式,自觉遵循一定的公共行为规范,并承担一定的公共治理职责,由此促进经济社会的发展。在国家治理活动中,政府力量最擅长公共领域的治理,市场力量最擅长经济领域的治理,而社會力量最擅长纠正和弥补政府力量和市场力量的缺陷和不足,社会力量在公共领域和私人领域都能够找到自己最佳的角色定位。好的国家治理模式一定是政府、市场和社会三方力量相对均衡且能够互相支持也相互制约的格局。

认识和理解国家治理中的政府,既需要从三方共治的角度,也需要从政府质量的三重维度:国家能力(state capacity)、法治政府和责任政府来考察。其中,国家能力是政府作用的基础,而法治政府与责任政府则是对国家能力的某种限制,是对国家能力作用范围和程度的一种约束。

国家能力,应至少包含:动员资源的能力。既包括政府自身掌握的资源,如政府资产,也包括政府动员资源的能力,如征税、举债等;提供制度规则及其他公共品的能力。如产权保护、公平的竞争环境、环境规制等制度规则,以及公共安全、社会公平、经济稳定等公共品;提供基础设施与公共服务的能力。既包括交通运输、机场、港口、桥梁、通讯,水利等基础设施,也包括医疗教育社保等公共服务;官僚体系的效率,即政府的行政能力。它可以说是国家能力的基本和前提。

法治政府是以保障公民和社会的权利为依归,整个政府治理过程都纳入法治的轨道。“法治”(Rule of Law)与“法制”(Rule by Law)存在着微妙的不同,前者意味着法律的地位是高于政府的,即便是最高级别的行政长官,也要受到法律的限制,按照一定的程序和规则来运作,不能为所欲为。法治政府的要旨在于:宪法和法律具有至高无上的权威性地位,一切权力行为或者行政行为都必须有法律依据,否则均视为违法。

责任政府意味着政府要对社会的公共利益负责。任何政府如果拥有权力但缺乏问责的制衡,就会产生腐败。这可以用一个简单的公式来表达:腐败=自由裁量权-负责制 。问责制在概念上要比民主更为宽泛。问责制的实施往往体现为上级对下级的问责,而实际上,真正的问责是民众对于政府的问责。因此,如何使问责机制对政府行为形成真正的约束,是建立责任政府的关键。

目前美国是国家能力弱,而法治政府和责任政府强;中国则相反,国家能力强,法治政府与责任政府相对较弱 。

无论是从三元共治角度,还是政府质量的三重维度,都指出了政府的能动性(如所谓发展型政府、有为政府等)和有限性(即政府干预的限度)之间的平衡。和资源配置相比,国家治理处在更高维度。如果说在资源配置层面,政府是以市场发挥决定性作用为前提,那么,在国家治理层面,政府要和市场与社会共治,国家能力应在法治政府与责任政府的约束下实施。

如果说40年前中国改革的起点和重心在市场,那么,40年后中国改革的起点和重心在政府。过去的市场化推进,只要政府“放手”便有发展;今天的市场化推进,所遇瓶颈和障碍,归根到底在政府。

展望未来的政府体制改革,就资源配置维度而言,政府应是以市场发挥决定性作用为前提,保障、强化和弥补市场机制,减少因政府干预带来的各类扭曲。就国家治理维度而言,应强调政府、市场、社会三方共治,特别是继续推进市场化改革、促进社会的发育;把握政府的三维特征(即国家能力、法治政府与责任政府),在法治政府与责任政府的约束下施行国家能力,推进国家治理能力与治理体系的现代化。

只有这样,我们的政府才能更好地发挥作用。