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早熟的代价:保持制造业发展的理由和对策
作者:蔡昉    发布:2022-02-18    阅读:3122次   


 蔡昉 国际经济评论 2022-01-28 16:26

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中国制造业的显示性比较优势指数和增加值占GDP比重的下降,无疑与人口机会窗口的逐渐关闭有直接的关系。然而,进一步分析中国目前所处阶段的产业发展潜力,并从统计上进行国际比较,可以得出的结论是,中国制造业传统比较优势并未完全丧失,新优势潜力巨大,因此,制造业比重下降是一种早熟的表现。这个趋势的延续,将显著缩短资源重新配置的链条,挤压生产率提高的潜力空间,从而过早、过速削弱中国经济增长的潜在能力。稳定制造业增长和经济占比,需要从更新产业政策理念和实践出发,通过扩大资源配置范围、促进增长的分享性、增强发展的可持续性,使制造业成为高质量发展的重要引擎。


关键词:制造业 制造业比重 比较优势 产业政策


作者简介:蔡昉系中国社会科学院国家高端智库首席专家、学部委员

引用来源:蔡昉:“早熟的代价:保持制造业发展的理由和对策”,《国际经济评论》2022年第1期,第31~42页.



一、比较优势与制造业比重


中国经济实现长期高速增长,得益于制造业的规模扩张和比重提升。在20世纪90年代开始的这一轮全球化中,由于中国、苏联地区、中东欧国家和其他转型及发展中国家规模巨大的劳动力参与世界经济分工,国际贸易从之前在东西方隔绝以及南北方“脱钩”的状态下,以发达国家之间依据规模经济进行的克鲁格曼模型,回归依据生产要素比较优势进行的李嘉图模式。在这个过程中,中国丰富而成本低廉的劳动力得以转化为资源比较优势和国际竞争力。中国的外向型制造业得到迅速扩大,劳动密集型产业的比较优势得以充分发挥,制造业产品的国际市场份额也不断提高。在参与全球化的过程中,中国制造业的比较优势和国际竞争力突出显现。计算显示性比较优势指数,即中国制造业出口比重与世界制造业出口比重的比率表明,该指数始终显著大于1,从1992年开始就超过美国,1996年则超过德国,2005年超过日本。2013年中国制造业显示性比较优势指数达到峰值(1.50),比美国高53.7%,比德国高12.8%,比日本高7.3%。即使在比较优势下降之后,2019年的该指数(1.37)仍然显著高于相比较的国家。

对一个国家来说,以劳动力丰富且廉价作为资源比较优势,归根结底只是特定发展阶段的产物。可见,一旦人口红利消失,劳动力不再具有无限供给的特点,制造业比较优势和制造业比重就会降低。中国制造业显示性比较优势指数从2013年开始明显下降。此外,根据世界银行的数据,中国制造业增加值占国内生产总值(GDP)的比重,早在2006年达到峰值水平的32.5%之后便开始降低,2019年已经降到只有26.8%。另一个数据来源显示,中国制造业比重在2006年的峰值水平为36.3%,同样之后便逐年降低。以这两个数据显示的情形为基础,从2006年开始,中国制造业比重分别以年均1.5%和2.3%的速度降低。

值得指出的是,自2008年国际金融危机以来,世界经济陷入长期停滞的状态,中国经济增长即便在减速的情况下,仍然显著高于世界其他国家和地区。所以,如果需要为中国制造业的发展担忧的话,显然不在于其增加值总量,也不是其在GDP占比的绝对水平,而是这个占比的下降趋势。


二、中国制造业比重下降条件成熟吗? 


虽然制造业在国民经济中的重要性,并不会随着发展阶段的变化而改变,但是,该产业在GDP的占比却不会一成不变地提高。如果观察众多国家的长期历史数据,大体可以看到一条倒U字形曲线构成的图形,即随着人均GDP的提高,制造业增加值占GDP的比重先是持续提高,直到在进入高收入国家行列后的人均收入水平上,制造业比重到达峰值,之后通常就遵循一个逐步降低的轨迹了。

一方面,在人口转变阶段发生变化的情况下,如果劳动力供给不再有显而易见的潜力可以挖掘,显著提高生产率的资源重新配置空间也就日益变窄,以致无法抵消劳动力成本提高带来的比较优势弱化效应。这时,制造业比重的降低可谓水到渠成。另一方面,虽然人口转变进入新阶段,却由于体制因素对劳动力供给潜力的充分挖掘以及资源重新配置空间的完全利用构成阻碍,致使比较优势过快丧失,制造业比重的降低则是早熟的。或者反过来说,一旦制造业比重下降来得过早,也就意味着未能把剩余劳动力充分吸纳,也未能把资源重新配置的潜力利用殆尽,对经济发展便是一个巨大的损失。

把中国与其他主要经济体进行比较,有助于认识中国制造业比重过早下降的性质。就制造业比重下降这一发展特征来说,可以区分为三种类型。第一种类型国家的制造业比重下降是在高收入水平上发生的。例如,美国、日本、联邦德国、法国、英国、意大利和韩国,虽然制造业比重下降时间或早或迟,但是,在开始下降的年份,所有这些国家的人均GDP水平,无一例外显著超过以2010年美元计算的高收入国家门槛标准(12275美元)。同时,农业就业比重已经很低这个特征,也说明剩余劳动力转移和资源重新配置都进行得比较彻底。第二种类型以印度为代表,虽然显示出制造业已经从某一峰值水平上降低,实际上是工业化尚未完成的一种长期徘徊现象。拥有较大的农业劳动力比重,说明农业和低端服务业必须承受容纳剩余劳动力的负担,二元经济结构特征难以被消除。第三种类型以中国和巴西为代表,在人均GDP较低和农业就业比重很高的阶段上,制造业比重便开始趋势性降低,意味着二元经济特征尚未根本改变,刘易斯转折尚未完成,属于早熟型“去制造业化”的表现。

从制造业在工业全部营业收入中的占比看,第四次经济普查(2018年)数据显示,中国该指标高达89.1%。可见,“去制造业化”就意味着“去工业化”,过早“去制造业化”则意味着过早“去工业化”。对中国而言尤其如此。因此,如果制造业比重的下降趋势和速度得以继续,那么不仅中国经济增长会遭遇减速的冲击,与长期增长潜力相关的生产率改善速度也会放慢。

三、经济发展中的资源配置链条

在劳动力无限供给条件下的二元经济发展过程中,生产率提高最具阶段性特征的源泉,在于劳动力从农业向非农产业的大规模转移。由于在二元经济发展起步之前,农业经济的长期内卷化导致在农村积淀起大规模的剩余劳动力,与工业和服务业相比,农业的劳动生产率极为低下。因此,一旦开始劳动力从农业向非农产业转移,便可以产生明显的资源重新配置效应。发展经验表明,在经历过典型的二元经济发展过程的国家,无论劳动生产率还是全要素生产率的提高,都得益于在三个产业之间发生的资源重新配置。

农业劳动力大规模转移,只是经济发展过程中的一个阶段性现象。农业与非农产业之间的生产率差异从而收入差异的存在,是这个过程的驱动力(通过“推”与“拉”);而一旦非农产业对农业剩余劳动力的吸纳达到一定程度,以至于经济发展迎来刘易斯转折点,劳动力转移速度就趋于减慢。与此相应,三个产业之间疾风暴雨般的资源重新配置便接近尾声或者宣告结束,生产率提高的空间也就相对收窄了。

发展中国家在赶超发展的过程中,一个重要任务是打破各种规制造成的部门、行业的进入壁垒。无论是政策性因素还是其他因素造成的行业垄断,都隐含着一种情形,即现存企业的生产率可能低于潜在的进入者。因此,把三个产业之间的资源重新配置过程推进到非农产业内的部门之间,特别是推进到工业或制造业内的亚分类行业之间,可以预期取得整体生产率的进一步提升。更进一步,如果囿于发展阶段或者受到体制的阻碍,企业的进入和退出皆不充分,则会在制造业乃至任何非农产业内的企业之间,造成生产率的显著差异。随着工业化的深入,特别是随着各项具有打破垄断效果的改革推进,新企业的进入会给老企业带来竞争压力,优胜劣汰机制也开始形成并发挥作用,便可以显著改善资源配置效率,从而整体提高生产率。

然而,如果制造业发展出现早熟型萎缩的趋势,则意味着资源重新配置的链条被缩短,挖掘生产率提高潜力的过程无法得到深化。无论是劳动生产率提高的停滞,还是主要依靠过度资本深化导致的劳动生产率提高,反过来将进一步弱化制造业的比较优势和竞争力,推动制造业比重下降的过程,资源配置出现退化的趋势,最终形成一个产业发展和结构变化的恶性循环,且难以打破。

四、升级产业政策和稳定制造业

政策应对需要着眼于继续促进制造业发展,稳定其在国民经济中的比重。取得这样的认识固然重要,但是,这项任务既非轻而易举,也需要把握好分寸感。如何做到尊重经济发展规律,不听任制造业自发地萎缩下去,需要依靠升级产业政策和提高各项经济社会政策之间的协调性。实施升级版的产业政策,亟待破除传统观念对实践的干扰,通过确立一些基本原则以保证实施效果。

无论在发达国家还是在发展中国家,产业政策及其实施都是普遍存在的事实,虽然各国运用这种政策手段的程度不同,取得的成效不一。越来越多的经验和教训表明,并非是否实施产业政策,而是以何种方式实施产业政策,最终决定经济发展的成败得失。从正确实施的角度,需要澄清两个具有针对性的理念。第一,保护主义不是产业政策的出发点,因而要学会用非保护主义的手段实现产业发展目标。第二,产业政策也不是计划经济的产物,因此,绝不应该采用行政干预的手段予以实施。实际上,对中国来说,实施产业政策是坚持市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用,以及坚持改革、开放和共享的题中应有之义。

一般而言,产业政策要体现的是全社会对经济总量增长和产业结构变化的意图,并据此采取相应的政策措施;特殊而言,旨在稳定制造业比重的产业政策,需要着眼于创造有效的激励机制,从多维度的目标出发提高政策实施的效果。从本文的主题和目的出发,笔者特别强调以下几个方面,旨在从经济发展优先次序与政府经济职能的角度,把产业政策的一般目标与稳定制造业的具体要求结合起来,阐释产业政策目标以及与其他经济和社会政策的配套要求,以便形成政策之间的相互补充、有机统一和有效衔接。

(一)扩大资源配置范围

作为生产率提高的重要来源,资源重新配置范围扩大的潜力,首先来自这一配置过程在广度上的拓展。制造业是生产可贸易品的产业,其发展不仅与国内市场及地区分工的扩大密切相关,也需要不断扩大对外开放,把资源配置和重新配置延伸到全球经济的范围。这要求中国在扩大开放的过程中,既借助世界贸易组织及其规制,也通过双边、多边贸易和投资协定框架,以及“一带一路”建设等机制,推动制造业“走出去”,让企业在国际竞争的环境中提高生产率。产业政策的作用应该体现在国家与其他国家和地区以及世界经贸和金融组织等,就国际经贸规则、新技术标准、关税水平、劳工标准和气候变化相关标准展开谈判,为中国制造业及其企业创造尽可能良好的国际竞争环境。

挖掘生产率的提高潜力,还包括从纵向上扩大资源配置和重新配置的深度,即随着经济发展阶段的变化,不断把资源重新配置空间从产业层面,深入到行业层面和企业层面。在国家整体生产率的提高方面,制造业具有基础性的地位。因此,要稳定制造业和保持其生产率的持续提高,产业政策一定不能缺位。其最重要的职能是清除行政性垄断和企业垄断等各种伤害市场机制作用的行为,帮助市场主体克服自然垄断,以及打破任何阻止行业进入和退出的体制机制障碍。这就决定了产业政策不仅与竞争原则是相容的,而且恰恰应该建立在充分竞争的基础上,以促进市场竞争为重要的政策目标。

(二)促进经济发展分享性

从许多国家的经验来看,制造业是培育中产阶级的温床;反过来看,制造业发展陷入停滞状态,则往往造成社会流动性降低的局面,进而导致中产阶级的萎缩。对中国来说,制造业高速扩张的时期,也是就业扩大最迅速、社会流动性最充分、改革开放发展成果得到充分分享的时期。在过去大约十年的时间里,随着经济增长减速和制造业比重下降,社会流动性出现减弱的趋势,收入分配的改善速度也相应放慢。因此,保持和提高发展的分享性,需要从根源上着眼和施策,也就是说要稳定住制造业这个基础。在这方面,产业政策必须立足于促进制造业创造更多和更高质量的就业岗位。

中国制造业的稳定以及就业数量扩大和质量提高,无疑必须建立在应用新技术、产业升级换代的基础上。然而,新技术革命及其引领的产业革命过程,通常会在破坏旧岗位和创造新岗位之间造成一种不对称现象。其一,在特定的时间里,岗位的创造与岗位的破坏之间在数量上具有不一致性,新创岗位的数量不足以弥补损失的岗位;其二,失去原有岗位的职工由于不具备新创岗位所要求的人力资本,往往被排斥在产业结构变化的进程之外。实施相关政策应对这种新旧岗位数量不对称和人力资本供需不匹配的现象,正是政府应履行的责任。

相关政策包括以下几个方面。首先,涉及引导产业发展和结构变化的产业政策,需要考虑就业岗位的新旧转换平衡,在普惠性的社会保障体系得以完善、能够对所有人群进行充分托底之前,需要把握“新的不来、旧的不去”原则,即只有从总量上确保创造出新的就业岗位,才允许旧的岗位被破坏,以避免劳动者在结构升级中大规模离岗。其次,针对新旧岗位的不对称和人力资本供求的不匹配现象,公共就业服务通过加强培训、信息分享和职业介绍等措施,着眼于解决结构性就业困难。再次,加强劳动力市场制度建设,也有助于促使企业利用新科技创造更多和更高质量就业岗位。最后,社会保障制度或者更广义的社会政策密切配套,对受到冲击的劳动者群体做出托底保障,确保作为劳动力载体的人本身,不至于在创造性破坏中成为受损者。

(三)保持经济增长可持续性

中国的制造业比较优势以及竞争力,既在于挖掘中西部地区在土地、劳动等要素禀赋上尚存的成本优势,也有赖于发挥沿海地区在产业配套和集聚能力方面的规模优势。然而,从长期可持续的角度来看,制造业发展潜力归根结底在于技术创新。随着中国即将进入高收入国家行列,在科学技术方面与发达国家的差距在缩小,意味着后发优势的逐渐减弱。与此同时,美国和一些西方国家为了遏制中国发展,不遗余力地推动技术和产业链的“脱钩”,也使中国制造业趋于过早丧失后发优势。因此,对中国来说,无论是经济增长还是制造业的稳定和提升,都越来越需要倚仗技术的自主创新;自主创新更加倚仗基础研究的发展;而基础研究则需要国家通过资金投入予以支持。

在这个问题上,既不能过于天真,更不能心存侥幸。也就是说,市场在资源配置中发挥决定性作用,并不意味着国家可以在关键的技术创新领域缺位。关键技术领域的基础研究,恰恰是更好发挥政府作用的要求所在。发达的市场经济国家无一不是如此。例如,美国的科技发展及成果应用的过程表明,在各个产业和领域中广泛得到应用并且不乏具有广泛分享性质的技术,如因特网、全球定位系统、触摸屏、太阳能板、半导体照明,以及提取页岩油气的液压破裂法等,在其基础研究阶段都得到了产业政策的扶持和政府的直接资助。

从资源、环境到气候变化等关乎人民生活质量及发展可持续性的问题,都体现了从“公地”(the commons)到“地平线”(the horizon)不同层次的外部性问题,不仅意味着市场的失灵,同时也使得集体行动、单项政策或者单个国家的行动常常不能奏效。特别是,应对气候变化问题具有解决“地平线悲剧”的性质,由此产生两个相关的含义。第一,应对气候变化必然要在全球范围合作的框架内,采取包括实施产业政策在内的国家行动。第二,应对气候变化付出的代价是一种社会成本,在使每个市场主体都感受到压力的同时,也不能把全部负担施加在企业身上。因此,需要通过实施产业政策乃至更广泛的政策和规制,促进生产方式和生活方式的根本性转变。在这个背景下稳定和升级制造业,需要更宽广的视野,把增长、可持续性和美好生活等各种目标统一在政策体系之中。


 


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