课题组（国务院发展研究中心课题组）

文章刊发：《管理世界》2022年第1期

摘要：从包括中国在内的171个国家人口发展历史看，人类人口发展具有很强的时代特征与内在演变规律，传统社会人口发展呈周期性波动特征，近现代社会人口发展呈“倒U”型演变规律。不同时期人口发展水平对经济社会影响有本质差别，早期人口过快增长会导致人均收入在低水平徘徊的“马尔萨斯陷阱”现象，突破“马尔萨斯陷阱”约束后，庞大的劳动年龄人口又会转化为促进经济社会快速发展的人口红利。我国人口发展已跨越“马尔萨斯陷阱”，超前进入高收入国家具有的低出生率、低死亡率、低增长率状态。模拟预测显示，未来我国人口仍将呈加速少子化与老龄化趋势，但只要采取适度鼓励生育政策，将城乡生育率稳定在2019年的水平，全面实施积极应对人口老龄化战略，顺应人口发展基本趋势，优化调整经济社会发展方式，就可以基本实现人口长期均衡发展。

关键词：人口发展  演变规律  人口结构  生育政策

人口发展是事关国家兴衰和民众福祉的基础性、全局性和战略性问题。从各国人口发展历史看，人口发展具有很强的时代特征和内在演变规律。受战乱频发等因素制约，古代社会人口呈大幅度周期性波动发展。近代以来，受发展水平与社会保障程度提高影响，各国生育意愿都会发生转折性变化，总和生育率、出生率和人口增长率均呈先升后降的“倒U”型发展趋势。不同时期人口发展水平对经济社会影响有着本质差别，早期人口过快增长会导致中低收入国家陷入人均收入在低水平徘徊的“马尔萨斯陷阱”现象。经济发展到一定阶段，各国突破“马尔萨斯陷阱”约束后，庞大的劳动年龄人口又会转化为促进经济社会快速发展的人口红利。进入高收入阶段后，人口增速均会大幅度下降，人口低增长会导致严重少子化与老龄化、老年抚养比大幅提高、劳动力短缺和社会创新发展活力下降等一系列问题，应对人口低增长是中高收入国家的共同挑战，高收入国家在鼓励生育、应对人口老龄化方面已积累了不少成功经验。我国自1971年实施计划生育政策以来，已成功控制住人口过快增长态势，并在1990年后摆脱“马尔萨斯陷阱”约束，进入人口与经济社会良性循环发展阶段。但与中高收入国家人口发展趋势类似，随着收入水平提高，生育意愿持续下降，我国已超前于同一发展水平各国，进入与高收入国家类似的低出生率、低死亡率、低增长率阶段，未来人口还会保持快速少子化、加速老龄化趋势，人口低速增长对我国未来经济社会发展带来的挑战大于机遇，需要采取适度鼓励生育的政策加以应对。

一、传统社会人口发展的周期性波动特征与近现代社会人口发展的“倒U”型演变规律

从各国人口发展史看，人类人口发展大致可以划分为两大阶段：一是传统农业社会时期，人口发展表现为高出生率、高死亡率和低人口增长率，且与朝代更迭的历史周期律和较低的社会生产力水平相对应，传统农业社会各国人口表现出很强的周期性波动发展趋势。二是工业化时期，人口发展表现为出生率和增长率呈先升后降的“倒U”型发展，即进入近现代社会之后，随着生产力水平大幅提高和社会保障制度日渐完善，传统生育理念发生了重大变化，各国人口发展呈现出先升后降的“倒U”型发展特征，工业化早期人口发展呈现高出生率、低死亡率和高人口增长率特征，工业化中后期出生率、死亡率和自然增长率均大幅下降，到后工业化时期的高收入发展阶段，人口发展呈现为低出生率、低死亡率和低人口增长率状态。

（一）传统农业社会人口发展的周期性波动特征

在传统农业社会，生产技术水平相对较低，生产组织方式效率较低，经济社会发展主要依靠增加人力，统治者为增加赋税，通常采取鼓励生育政策，人口发展的重要特征是高生育率。但受医疗技术水平低、自然资源和社会资源的总体承载能力有限、战乱频发、自然灾害和瘟疫等影响，传统农业社会的人口死亡率尤其是婴幼儿死亡率也很高，人口预期寿命较短，人口自然增长率较低，且人口发展的抗风险能力较差，一旦受社会动荡、自然灾难、瘟疫等突发因素冲击，人口就会快速下降，致使人口表现出较大幅的周期性波动。

以中国古代人口为例，受朝代更迭的战乱、自然灾害和瘟疫等因素影响，中国古代人口呈现出大幅度周期性波动现象（如图1所示）。中国古代战乱频发，朝代更迭频繁，从夏商到民国，中国古代大约经历了23个朝代，每个王朝都是历经大规模战争建立的，每个朝代中间也有不止一次的重大战乱，战乱不仅导致人口大量死亡，也使百姓流离失所，生育环境和养育条件极大恶化，致使人口大幅减少。战乱平息后，各王朝都高度重视人口发展问题，采取鼓励早婚多育政策以增加赋役、强兵富国。如先秦商鞅变法禁止父子兄弟（成年者）同室居住、推行小家庭政策以利于增殖人口、征发徭役和户口税，汉朝采取产子免徭役的鼓励政策（班固，2017），唐朝采取鼓励婚育、惩罚晚婚政策等（郭占宁，2014），人口又会逐步增加，个别时期甚至出现部分地区人口过快增长，超出土地承载力而出现人口迁徙的现象。具体看，从有人口记录的公元前1100年（西周初年）至中华民国的三千年人口发展史看，中国古代人口经历了9次较大幅减少阶段和6次较大幅增长阶段，表现出典型的高出生率、高死亡率、低自然增长率的农业社会人口发展特征。从1734年（清雍正十二年）后，我国人口规模大幅跃升，到1851年（咸丰元年）增长到4.32亿人，到1948年（民国37年）增长至4.63亿人。

（二）近现代社会人口发展的“倒U”型演变规律

传统农业社会生产发展和国力提升主要依靠人口增加，只要包括社会稳定、收入提高在内的生育条件改善，国家和家庭都会积极生育。进入工业化社会后，早期仍延续传统农业社会的生育思想，工业化带来的收入增加和医疗卫生条件改善，引致社会人口发展进入高出生率、低死亡率和高增长率阶段，但随着收入水平的持续提高和社会保障制度日渐完善，各国生育率和人口自然增长率都会趋于下降，在达到高收入阶段后进入低出生率、低死亡率和低增长率状态，部分高收入国家会出现人口规模的绝对减少。

工业化与现代化进程中人口发展的“倒U”型走势是各国人口发展的共同现象。以英国为例，其是最早开始工业革命的国家，也是人口“倒U”型发展的早期典型。在18世纪60年代，以瓦特蒸汽机的改良和广泛使用引发的棉纺织业技术革新为始点，英国率先开启了现代工业革命，生产力水平出现质的飞跃，提供了在农业社会难以想象的物质基础和生活资料，医疗技术快速发展，人的寿命延长，死亡率下降，英国人口发展率先进入了工业化早期的高出生率、低死亡率和高增长率阶段。工业革命前，英国人口增长缓慢，公元1100~1500年，英国人口仅从150万~180万人增加到250万~300万人，到工业革命发生时的1750年也仅增加到1050万人，1100~1750年的人口年均增速只有0.3%；工业革命后，英国人口迅速增加，从1750年的1050万人增加到1831年的2089.4万人和1851年的2739万人（庄解忧，1986）。这一时期英国人口出生率不断提高，从1838年的30.32‰提高到1871~1875年的35.5‰；同时，死亡率也大幅下降，1848~1852年英国人口死亡率降到22.6‰，远低于同期法国23.5‰和德国27‰的水平；人口增长率从1750~1831年的年均0.85%，提高到1878~1882年的1.41%（陈利今，1994）。总体看，英国人口增长率和出生率在1876年前后达到“倒U”型发展的峰值（如图2所示），此后趋于下降（B.R.米切尔，2002）。

针对英国工业革命后出现的人口快速增长，英国经济学家马尔萨斯于1798年提出了关于人口发展的“马尔萨斯陷阱”，即传统农业社会人口按几何级数增长，生活资料按算数级数增长，收入水平提高、生活条件改善会引致人口增加，人口增长最终会超越土地资源的生活资料承载力，收入水平和社会发展水平会再度下降到原来的低水平。但工业革命中后期，英国人口与社会发展最终突破了“马尔萨斯陷阱”约束，1876年后英国人口出生率开始下降，1894年后降到30‰以下，到1960年已降为17.5‰，1973年进一步降到13.9‰。在出生率下降的同时，死亡率也不断下降，从1871~1875年的22‰持续下降到1973年的11.9‰，人口自然增长率也从1878~1882年的1.41%降为1973年的0.19%。即1880年后，英国人口发展进入了工业化中后期出生率、死亡率和自然增长率均持续下降的阶段。

1973年是英国人口发展的重要历史节点，此后人口进入了高收入时期低出生率、低死亡率和低人口增长率阶段。育龄妇女的总和生育率（每名妇女生育数）从1960年的2.69人降到1973年的2.04人，即生育率降到更替水平（维持人口平衡所需要的总和生育率水平）2.1人以下，到2019年总和生育率进一步降到1.65人。总和生育率的持续下降导致出生率也不断下降，从1973年的13.9‰降到2019年的10.7‰。同期死亡率保持小幅下降趋势，从1973年的11.9‰降到2019年的9‰。低出生率和低死亡率必然导致人口低增长，在净移民规模逐步增加的加持下，人口规模才得以维持低速增长。英国净移民规模从1972年的10.6万人增加到2017年的130.3万人，人口规模仅从1972年的5608.6万人增加到2019年的6683.6万人，其中1975~1977年和1982年出现减少。

二、现代社会各国人口增长率的“倒U”型演变

现代社会人口“倒U”型发展是各国的共同现象，只是受发展水平和人口政策不同的影响，各国达到人口出生率和自然增长率峰值的时间不同。我们梳理了1960年来统计数据较完整的171个国家（地区）人口与经济发展情况，按照2019年收入分组标准，将除中国外的170个国家（地区）分为低收入（22个）、中等偏下收入（48个）、中等偏上收入（不包括中国在内48个）、高收入（52个）4组，以各国人口占比为权重，计算得到各收入组不变价人均GDP（2010年美元价格）、总和生育率（每名妇女生育数）、人口出生率、死亡率和人口增长率等指标。从人口发展情况看，各国总和生育率、出生率和增长率均随着发展水平提高呈明显的“倒U”型发展态势。低收入国家和中等偏下收入国家分别在1993年和1983年达到人口增长率“倒U”型发展的峰值，目前处于较高出生率、低死亡率、较快人口增长状态。中等偏上收入国家人口增长率在1963年即达到峰值，1991年后进入低出生率、低死亡率和低增长率状态。高收入国家在1974年后就进入增长率低于1%的低出生率、低死亡率和低增长率状态。我国人口增长率在1966年达到峰值，1971年开始实施的计划生育政策，成功遏制了人口快速增长势头，增长率持续大幅下降，1997年后超前进入人口增长率低于1%的低出生率、低死亡率和低增长率状态，2002年后人口增长率降到高收入国家增长率水平之下。

（一）全球人口发展已进入低出生率、低死亡率和较低人口增长率阶段

二战后，各国人口生育进入快速提升期，全球人口出生率和人口增长率在1963年达到36.06‰和2.08%的峰值（如图3所示）。1963年以后，各国人口出生率、死亡率和人口增长率均进入持续下降状态，分别从1963年的36.06‰、13.74‰和2.08%，下降到2019年的17.9‰、7.53‰和1.07%。全球人口发展已从1960年代的高出生率、高死亡率和高人口增长率状态转变为低出生率、低死亡率和低人口增长率状态。

（二）各国总和生育率先后进入持续下降状态，我国总和生育率大幅低于同一发展水平下其他国家水平

总和生育率是决定人口出生率和增长率的基础性因素。各国总和生育率均值在1961年达到4.86人的峰值后持续下降，到2019年降为2.56人（如图4所示）。不同国家总和生育率分化明显，但共同特征是在不变价人均GDP提高到700美元左右时，总和生育率都会达到峰值。我国总和生育率也在人均GDP达到767美元的1966年到达峰值，但受计划生育政策影响，我国总和生育率在人均GDP只有699美元的1994年就下降到更替水平2.1人以下。

1960年后低收入国家总和生育率呈先升后降态势，1960年总和生育率为6.72人，到1982年不变价人均GDP达到670美元时上升到7人的峰值，2019年人均GDP提高到2116美元时降为4.69人，这一水平大约相当于中等偏上收入国家1968年人均GDP为1816美元和中等偏下收入国家1988年人均GDP为1000美元时的总和生育率水平。

中等偏下收入国家总和生育率在1962年人均GDP提高到741美元时达到6.06人的峰值，2019年人均GDP为2116美元时降为2.77人，相当于中等偏上收入国家1992年人均GDP为3594元时的总和生育率水平。

中等偏上收入国家总和生育率在1961年人均GDP为993美元时达到4.97人的峰值，此后持续下降，到2018年人均GDP为7402美元时降为2.08人，下降到更替水平2.1人以下。

高收入国家总和生育率的峰值早在工业化中后期就已达到，1960年后呈持续下降态势，从1960年的3.03人降到1975年的2.09人，降低到人口规模平衡点以下，此时高收入国家人均GDP为20593美元，远高于中等偏上收入国家总和生育率降低到这一水平时的人均收入水平。

与中低收入国家类似，我国总和生育率在人均GDP为767美元的1966年达到了6.38人的峰值，此后降到1971年的5.4人。1971年推行计划生育政策后，总和生育率开始持续大幅下降，从1971年的5.4人降为1991年的2.14人，在1992年人均GDP为564美元时，总和生育率下降到1.98人，降低到更替水平以下，1999年进一步下降到1.59人，此后略有回升，2011年回升到1.63人，此后在2011年实施“双独二孩”、2013年实施“单独二孩”、2015年实施“全面二孩”等生育政策逐步放宽影响下，总和生育率明显回升，到2019年回升到1.7人。但在限制性生育政策积压的生育需求释放完毕后，我国总和生育率开始回落，2020年第七次全国人口普查显示总和生育率仅1.3人。与各国总和生育率和发展水平相比，我国总和生育率下降到更替水平以下时的发展水平，远低于高收入国家和中等偏上收入国家总和生育率下降到更替水平以下时20593美元（1975年）和7400美元（2018年）的水平，2019年的总和生育率水平相当于2011年高收入国家在人均GDP为39498美元时的水平，我国总和生育率大幅低于同一发展水平下各国的总和生育率。

（三）各国人口出生率随总和生育率同步下降

各国人口出生率与总和生育率大致同步，特别是在总和生育率达到峰值后，人口出生率均随着总和生育率同步下降（如图5所示）。总体看，170个国家出生率在1960年后持续下降，从1960年的34.57‰降为2019年的19.48‰。低收入国家出生率在1960~1982年一直维持在47.97‰左右的高水平，1982年后随着总和生育率同步下降，到2019年降为34.96‰。中等偏下、中等偏上、高收入国家的人口出生率均呈持续下降态势，分别从1960年的42.77‰、36.83‰、21.05‰降为2019年的21.87‰、15.69‰、10.24‰。

我国人口出生率也随着总和生育率同步下降，在超前总和生育率3年、于1963年达到51.87‰的峰值后，随总和生育率同步大幅下降，到2019年降为10.93‰。加上育龄妇女人数下降的影响，与世界其他国家相比，我国人口出生率的下降幅度很大，特别是1971年实施计划生育政策后，我国人口出生率大幅下降，到2019年下降了73.44%，同期中等偏下、中等偏上、高收入国家分别下降了45.26%、50.8%和43.5%，低收入国家仅下降了27.11%。特别是2003年后，我国人口出生率已降到接近高收入国家人口出生率的低水平。

（四）各国人口死亡率趋同于低水平

高收入国家较早拥有良好的物质生活条件和医疗保障条件，人口死亡率也较早降到10‰以下的低水平（如图6所示）。如日本从1951年开始人口死亡率就降到10‰以下，最低时在1982年降到了6‰。但受老年人口死亡率要大幅高于年轻人口死亡率和人口老龄化快速上升影响，1982年后日本人口死亡率又恢复小幅上升趋势，2019年回升到11.2‰。与日本相同，高收入国家人口死亡率在1960年后呈先降后升的U型走势，从1960年的9.86‰下降到2004年8.48‰谷底后趋于上升，到2019年回升到9.08‰。

与高收入国家人口死亡率的U型走势不同，中低收入国家人口出生率较高、老龄化程度较低，收入水平提高和医疗保障改善，各国人口死亡率均持续大幅下降，中等偏上、中等偏下和低收入国家的人口死亡率分别从1960年的13.15‰、20.55‰、25.61‰下降到2019年的7.29‰、7.22‰、7.34‰，且分别在1975年、1995年和2010年降到10‰以下的低死亡率阶段后，迅速趋同于7%左右的低死亡率水平。

我国人口死亡率在1965年就降到9.5‰的低水平，到1979年进一步降到6.21‰的超低死亡率水平，此后到2000年基本稳定在6.58‰左右，2000年进入老龄化社会后，随着老龄化程度的不断提高，人口死亡率趋于上升，到2019年回升到7.1‰。我国人口死亡率明显低于相同时期中低收入国家的死亡率水平。

（五）各国人口增长率均呈明显的“倒U”型演变走势

1960年以后低收入国家的人口增长率呈典型的“倒U”型发展态势。死亡率大幅下降和较高的生育水平，使低收入国家人口增长率不断提高，从1961年的2.24%提高到1993年3.37%的峰值，之后才随着总和生育率同步下降，但到2019年仍保持了2.84%的高水平（如图7所示）。与中高收入国家相比，2019年低收入国家的人口出生率和增长率水平大致相当于1970年前后中等偏上收入国家的水平，仍处于高出生率、低死亡率和高增长率状态。

1960年以后中等偏下收入国家人口增长率也呈先升后降的“倒U”型走势，从1961年的2.24%提高到1983年2.52%的峰值后趋于下降，到2019年降为1.43%。中等偏下收入国家人口增长率的峰值（1983年）超前低收入国家10年。与中高收入国家相比，2019年中等偏下收入国家人口增长率相当于中等偏上收入国家1991年前后的水平，目前仍处于较高出生率、低死亡率和较低增长率状态。

中等偏上收入国家的总和生育率和人口出生率在1961年即已达到峰值，人口增长率在1962年提高到2.35%峰值后持续下降，从2018年开始降到1%以下的低增长状态，到2019年降为0.93%，目前人口发展已进入低出生率、低死亡率和低增长率状态。

高收入国家现代化进程起步很早，人口增长率的峰值在各国工业化中后期就已完成，像英国、日本早在1880年和1920年前后就已经达到人口增长率的峰值。二战后，各国也曾出现过阶段性人口出生高峰，如日本的人口出生率和增长率曾从1943年的30.9‰和1.42%快速上升到1948年的33.5‰和2.16%，但1950年后各高收入国家人口出生率和自然增长率再度下降，1966年人口增长率降到1%左右，1973年后降到1%以下，进入低出生率、低死亡率和低增长率发展阶段，到2019年降到0.41%的超低水平。

我国人口增长率也呈典型的“倒U”型走势，在1966年达到2.83%的峰值后趋于下降，但与各国相对平缓的下降趋势不同，1971年实施计划生育政策后，我国人口增长率大幅度下降，从1970年的2.8%快速降到1980年的1.26%，1998年降到0.96%，2019年进一步降到0.36%。与世界其他国家相比，我国人口增长率从1973年开始低于低收入国家和中等偏下收入国家，从1975年开始低于中等偏上收入国家，从2003年开始低于高收入国家。与170个国家相比，我国人口增长率明显低于相同发展水平下各国人口增长率，主要原因是1971年开始实施的计划生育政策，成功遏制了我国人口过快增长的势头。

三、人口“倒U”型演变对各国经济社会发展的影响

人口与经济社会发展之间存在相互依存又相互制约的复杂关系，在不同发展阶段有不同的影响。从1960年以来各国人口发展与经济社会发展情况看，在经济发展水平较低时，收入水平提高会刺激人口生育率、出生率和增长率上升，但人口增速提高又会直接降低人均收入水平，摊薄人均社会资源，挤占资本积累，导致经济增速下降，形成一定程度的“马尔萨斯陷阱”现象。经济发展到较高水平后，进入人口发展 “倒U”型演变的增长率下降期，各国均会突破“马尔萨斯陷阱”制约，前期人口快速增长形成的人口规模扩大，会演变为后期劳动年龄人口规模扩大、占比提高的人口红利，推动经济快速增长，形成人口适度增长与经济快速增长的良性循环。而人口增速下降具有很强的惯性，最终会陷入人口低速增长甚至负增长状态。人口长期低速增长不可避免会导致人口快速老龄化，不仅直接引致老年抚养比上升、弱化代际平衡、加重社会养老和医疗负担，也会降低社会活力，削弱社会创新能力，减低社会发展动力。

（一）人口过快增长导致中低收入国家出现明显的“马尔萨斯陷阱”现象

人口发展受文化传统、医疗卫生、社会保障、人口政策、经济发展水平等多方面因素影响，经济发展水平是决定性因素。在经济发展水平较低时，收入水平提高会刺激人口生育率上升和人口较快增长，但人口增速超过经济增速，又会导致人均收入下降，导致人均GDP和人均收入水平在低水平波动，陷入人口增长制约经济发展的“马尔萨斯陷阱”。以人均GDP摆脱低水平大幅波动、进入持续上升状态为判断标准，1960年以来，低收入国家、中等偏下收入国家和我国人均GDP都先后出现过明显的“马尔萨斯陷阱”现象。

1960~1993年人口快速增长期间，低收入国家人口发展与人均GDP就表现出明显的“马尔萨斯陷阱”现象。这一时期低收入国家人均GDP一直围绕630美元的中值上下波动，与1960年相比，1993年人均GDP下降了39%，同期中等偏上、高收入国家人均GDP均不断提高（如图8所示），分别增加了267%和214%（如图9所示）。1993年低收入国家人口增长率达到“倒U”型演变峰值后，人口增长率进入下降阶段，低收入国家人均GDP才摆脱了“马尔萨斯陷阱”约束，进入持续上升阶段，从1993年的283.9美元持续上升到2019年的668.2美元。

1960~1966年，中等偏下收入国家也存在明显的“马尔萨斯陷阱”现象，人均GDP围绕782美元的中值在720~870美元大幅波动。但与低收入国家在人口增长率达到“倒U”型峰值前人均GDP一直处于“马尔萨斯陷阱”中不同，1966~1983年中等偏下收入国家人口增长率仍处于“倒U”型演变上升期，人均GDP摆脱了“马尔萨斯陷阱”约束，进入持续上升状态，从1966年的755.5美元持续上升到1982年的1200美元。而1983年人口增长率进入“倒U”型演变的下降期后，中等偏下收入国家的人均GDP又因持续的人口较快增长（1983~1993年平均增速为2.36%），人均GDP又进入持续下降状态，到1993年降为683.3美元，形成了一个跨度长达27年的“马尔萨斯陷阱”现象。1994年后中等偏下收入国家人口增长率降到2%以下后，才完全摆脱 “马尔萨斯陷阱”约束，人均GDP再度恢复持续上升态势，到2019年提高到2115.6美元。

我国也曾出现过类似低收入国家的“马尔萨斯陷阱”现象，早在民国初期，面对积贫积弱的经济社会发展状况，不少学者就把清末和民国时期的人口过快增长视为中国发展落后的主要原因。1960~1990年，我国人均GDP一直在480~770美元的低水平波动，均值为629美元（如图10所示）。这一时期我国经济发展相对缓慢，有内部动乱、外部封锁、自然灾害等因素制约，人口高增长也是重要原因，1990年我国人口增加到11.35亿人，比1960年的6.6亿人增加了70%，同期按2010年不变价美元计算的GDP规模仅从4954亿美元增加到6058亿美元、增加了22.3%，人均GDP反而从743美元降为534美元、降低了28%。

比较低收入国家、中等偏下收入国家和我国出现“马尔萨斯陷阱”的时点可以看到，低收入和中等偏下收入国家是在1993年后完全摆脱了“马尔萨斯陷阱”约束，而我国也在1990年摆脱了这一约束。各国摆脱约束的时点与人口发展的“倒U”型演变拐点发生时点没有确定关系，但与人口处于“倒U”型演变顶部时的人口快速增长、人口结构变化、尤其是人口红利有很强的内在关联。此外，各国外部发展环境变化、内部制度创新对经济发展具有至关重要的影响，也是直接影响各国摆脱“马尔萨斯陷阱”约束发生时点的重要因素。如1960~1993年中低收入国家长期处于 “马尔萨斯陷阱”中，除人口持续高增长外，一个重要原因是中等收入国家未能参与到发达国家向发展中国家的三次重大产业转移（李建伟、王勇，2017）。我国的情况则与西方国家对中国进行长期经济封锁、致使中国经济未能参与到三次重大产业转移密切相关，而1990年以后我国对外开放快速发展，人口与经济社会发展终于摆脱“马尔萨斯陷阱”约束，步入良性循环。

（二）人口红利助推各国经济快速增长

在突破“马尔萨斯陷阱”后，前期人口较快增长会为各国经济社会发展带来丰厚的人口红利，即劳动年龄人口占比提高，抚养比率下降，有利的人口条件推动经济社会发展进入高储蓄、高投资和高增长的良性发展阶段。从不同收入组国家劳动年龄（15~64岁）人口占比与经济发展情况看，各国都先后出现过明显的人口红利现象。

二战后短期的生育高峰，给高收入国家带来了明显的人口红利，高收入国家劳动年龄人口占比在1960年后不断提高，从1960年的62.55%持续提高到1990年的66.75%，此后到2010年长期维持在66.96%左右的高水平（如图11所示）。2010年后高收入国家总和生育率和人口增长率下降到1.7人和0.6%以下的低水平，劳动年龄人口占比也持续下降到2019年的65.14%，早期的人口红利逐步弱化。与人口红利变化相对应，高收入国家按2010年不变价美元计算的GDP年均增速，在劳动年龄人口占比不断提升的1960~1990年高达4.75%，在劳动年龄人口占比相对稳定的1990~2010年降为1.79%，而在劳动年龄人口占比持续下降的2010~2019年进一步降到1.72%（如表1所示）。

中等偏上收入国家的劳动年龄人口占比从1967年开始持续上升，进入人口红利爆发期，到2015年提高到67.2%的峰值，比1966年（56.1%）提高了11.1个百分点，期间GDP年均增速高达4.65%，接近高收入国家1960~1990年人口红利不断提升时期的4.75%经济增速。随着劳动年龄人口占比持续下降，2015~2019年中等偏上收入国家GDP年均增速也降到了1.5%的低水平。

中等偏下收入国家人均GDP在1966~1983年出现过阶段性持续上升，在1993年后进入持续上升状态，表明中等偏下收入国家在1966~1983年曾一度突破了人口发展的“马尔萨斯陷阱”约束，但完全摆脱陷阱约束是1993年后。与其人均GDP变化相对应，中等偏下收入国家劳动年龄人口占比也呈现出相同的演变特点，1967~1983年劳动年龄人口占比提高了1.26个百分点，人口红利初步显现，期间GDP年均增速高达5.12%，比1960~1967年年均3.28%的GDP增速明显提高。1993~2019年劳动年龄人口占比提高7.26个百分点、年均提高0.28个百分点，人口红利加大释放，期间GDP年均增速提高到6.21%，远高于中高收入国家人口红利释放期间的经济增速。

从中等偏上收入国家人口红利发展历史看，1993~2019年中等偏下收入国家劳动年龄人口占比从56.89%提高到64.15%，提高了7.26个百分点，劳动年龄人口占比和年均提升幅度均低于中等偏上收入国家人口红利峰值水平，目前中等偏下收入国家人口红利尚未达到峰值。

低收入国家在1994年后才摆脱“马尔萨斯陷阱”，其劳动年龄人口占比从1992年就进入持续上升状态，从1991年的50.38%缓慢提升到2019年的54%，1960年以来长期的人口快速增长积累的人口红利开始显现，只是劳动年龄人口占比及其提升幅度明显低于中高收入国家，1991~2019年GDP年均增速只有4.41%，也大幅低于中高收入国家人口红利提升时期的经济增速，但比1960~1991年年均1.66%的GDP增速显著提高，人口红利的逐步显现正在成为低收入国家提升经济增速的重要推动力量。

与其他170个国家相比，1960年来我国劳动年龄人口占比始终大幅高于其他国家，且在1964年后就进入持续提高阶段，但直到1990年才摆脱陷阱约束，进入人均GDP持续上升时期。在长期处于“马尔萨斯陷阱”约束的1964~1990年，我国劳动年龄人口占比从66.32%提高到77.27%，提高了10.95个百分点，按2010年不变价美元计算的GDP年均增速只有1.02%，这一时期大规模的劳动年龄人口并没有转化为推动经济快速增长的人口红利。1990年后人口红利对经济发展的推动作用逐步显现，在劳动年龄人口占比从1990年的77.27%提高到2006年的81.61%的峰值期间，我国GDP年均增速高达11.05%，远高于其他国家人口红利显现阶段的经济增速。2006~2013年，我国劳动年龄人口占比小幅度下降，从2006年81.61%降到2013年的78.78%，但仍比同期其他170个国家高近15个百分点，人口红利对我国经济发展推动作用依然强劲，2006~2013年GDP年均增速高达15.49%。2013年我国劳动年龄人口规模开始下降，劳动年龄人口占比也快速下降，从2013年的78.78%降为2019年的73.74%，年均GDP增速也降为7.63%，人口红利对我国经济增长的推动作用正在随劳动年龄人口规模及其占比的下降而不断弱化。

（三）总和生育率下降导致中高收入国家人口快速少子化

总和生育率与人口出生率下降的直接结果是年轻人口占比下降。随着总和生育率先后进入下降状态，170个国家总的0~14岁人口占比从1960年的36.34%提高到1966年的37.01%峰值后趋于下降，到2019年降为27.44%，总体上仍处于多子化状态，但不同国家分化明显。按人口统计学划分标准，在包括中国在内的171个国家中，2019年0~14岁人口占比低于15%的超少子化国家有17个，全部为高收入国家；占比处于15%~18%的严重少子化国家有26个，也主要是高收入国家，中国位列第43位，处于严重少子化国家之列；占比处于18%~20%的少子化国家有10个，主要是高收入国家；占比处于20%~25%的正常状态国家有23个，占比处于25%~30%的多子化国家有28个，主要是中等偏上收入国家；占比处于30%~40%的严重多子化国家有35个，主要是中等偏下收入国家；占比高于40%的超多子化国家有32个，基本全部是低收入国家（如图12所示）。

从历史演变趋势看，高收入国家0~14岁人口占比从1960年的28.68%降到1997年的19.88%，进入少子化阶段，2007年降到17.91%、进入严重少子化阶段，到2019年进一步降到16.56%，已接近超少子化0~14岁人口占比低于15%的界限，结合2019年高收入国家总和生育率已下降到1.58人，也接近超少子化的总和生育率低于1.5人的界限，高收入国家总体上已接近超少子化边缘（如图13所示）。

中等偏上收入国家0~14岁人口占比从1960年的38.45%上升到1966年的39.32%峰值后，持续下降到2019年的24.13%，按人口占比划分标准，中等偏上收入国家仍处于正常状态，但从总和生育率看，2018年已下降到2.08人，进入少子化阶段（总和生育率2.1人到1.8人）。

1960~1967年，中等偏下收入国家总和生育率保持在6人以上的高水平，0~14岁人口占比不断提高，从1960年的40.58%提高到1967年41.97%的峰值，此后随着总和生育率的降低逐步下降，到2019年降为30.22%，仍处于严重多子化状态。

受高总和生育率影响，1960年以来低收入国家一直处于超多子化状态，0~14岁人口占比从1960年的43.09%持续上升到1991年的46.43%，此后略有下降，2019年降为43.13%，但仍处于超多子化状态。

1974年以前，我国也处于超多子化状态，1960~1974年0~14岁人口占比高达40.67%。但随着计划生育政策的贯彻落实，我国总和生育率大幅下降，0~14岁人口占比也迅速下降，2006年已降为19.72%，进入少子化阶段，2016年降到17.99%，进入严重少子化状态，2019年降为17.8%，正在向超少子化发展。

（四）人口低速增长导致中高收入国家人口快速老龄化

生育率和0~14岁人口占比下降、人口低速增长以及预期寿命提高，导致中高收入国家人口迅速老龄化。其他170个国家65岁及以上人口占比，自1960年以来持续提高，从1960年的5.37%提高到2002年的7.03%，由此进入全球性老龄化时代，到2019年已提高到8.54%。与少子化趋势一样，各国老龄化程度分化明显，在包括中国在内的171个国家中，2019年有14个高收入国家老龄化程度超过20%，处于超级老龄化社会，日本老龄化程度最高、65岁及以上人口占比已高达28%；有33个高收入国家老龄化程度介于14%~20%，处于深度老龄化状态；有32个国家老龄化程度介于7%~14%，处于轻度老龄化状态，这些国家主要是中等偏上收入国家，中国老龄化程度11.47%，居第54位，仍处于轻度老龄化状态；有22个国家即将迈入老龄化社会，老年人口占比介于5%~7%，主要是中等偏上收入国家；有42个国家老年人口占比介于3%~5%，主要是中等偏下收入国家；其余30个国家老年人口占比低于3%，主要是低收入国家，也包括沙特、卡塔尔、科威特、巴林等人均收入处于高收入国家之列的中东石油产出国（如图14所示）。

从历史演变趋势看，在不包括中国在内的170个国家中，高收入国家人口老龄化发展最快、提升幅度最大，1960~2019年65岁及以上人口占比提高了9.54个百分点，远高于中等偏上收入国家的4.34个百分点、中等偏下收入国家的2.21个百分点（如图15所示）。从老龄化进程看，高收入国家老龄化程度从1960年的8.76%提高到2002年的14.11%，总体上进入深度老龄化社会，2019年进一步提高到18.31%，已接近超级老龄化社会。高收入国家人口老龄化与人口增速下降基本同步，1985年人口增速降到0.7%以下后，老龄化程度加快提升，从1985年的11.53%迅速提高到2008年的15.19%，2009年以后高收入国家人口增速进一步降到0.6%以下，高收入国家老龄化程度进入再度加速提升期，到2019年已提高到18.31%。

中等偏上收入国家65岁及以上人口占比在1960年以后也快速上升，1960年只有4.39%，到2004年已提高到7%，进入老龄化社会，2009年以后，随着总和生育率、0~14岁人口占比和人口增长率的较快下降，中等偏上收入国家人口老龄化程度出现加速上升趋势，从2009年的7.21%迅速提高到2019年的8.74%，每年提升幅度从1960~2009年的0.056个百分点扩大到2009~2019年的0.152个百分点（如图16所示）。

中等偏下收入国家65岁及以上人口占比提升较慢，仅从1960年的3.45%上升到2019年的5.65%，离老龄化社会还有一定距离。但在人口增长率从1983年的峰值转变为持续下降后，老年人口占比提升幅度明显加大，每年提升幅度从1983年的0.003个百分点逐步扩大到2019年的0.13个百分点，中等偏下收入国家正在向老龄化社会加速演进。

低收入国家人口增长率一直维持在较高水平，即使在1993年3.37%的人口增长率峰值后，依然维持在近3%的高水平，1960~2019年65岁及以上人口占比一直处于2.95%左右的低水平。

我国65岁及以上人口占比在1971年以后快速上升，从1971年的3.82%提高到2019年的11.47%。其中在2002年老年人口占比提高到7.08%，步入老龄化社会。2008年以后老龄化程度提升幅度加大，进入加速老龄化阶段，每年升幅从2008年的0.103个百分点扩大到2019年的0.551个百分点。人口老龄化的加速趋势，预示着我国人口很快将进入老年人口占比超过14%的深度老龄化社会。

（五）多子化与老龄化推升社会总抚养比，对各国人口代际平衡与养老保障体系可持续性造成重大冲击

多子化与老龄化都会提高社会抚养比，增加劳动年龄人口抚养负担，冲击人口代际平衡。从1960年以来各国总抚养比（0~14岁和65岁及以上人口与劳动年龄人口比率）演变情况看，受总和生育率下降影响，各国总抚养比从1960年的71.58%上升到1967年的74.38%后，持续下降，到2019年降为56.16%（如图17所示）。但不同国家分化明显，中高收入国家人口老龄化加快，老年抚养比提升，社会总抚养比已从过去的下降趋势逆转为上升趋势。受老龄化加速提升影响，我国社会总抚养比相对偏低的比较优势也在2006年以后迅速削弱。

低收入国家社会总抚养比呈“倒U”型发展，从1960年的85.63%上升到1991年98.52%的高点后趋于下降，2019年降为85.31%。低收入国家总抚养比水平远高于其他国家，主要是受超多子化影响，少年抚养比居高不下，1960~2019年其少年抚养比先升后降，平均水平高达87.87%（如图18所示）。

中等偏下收入国家社会总抚养比在1967年达到83.73%的峰值，此后持续下降到2019年的55.92%。重要原因是少年抚养比在1967年以后大幅下降，从1967年的77.11%降为2019年的47.11%，而同期老年抚养比上升幅度较小，仅从6.62%上升到8.13%（如图19所示）。

1966年以后中等偏上收入国家社会总抚养比也持续下降，从1966年的78.26%降到2015年的48.8%，这同样是由少年抚养比的大幅度下降引致的。但随着中等偏上收入国家老龄化程度的较快提升，老年抚养比的提升幅度正在超过少年抚养比的下降幅度，2015年以后中等偏上收入国家社会总抚养比开始回升，到2019年已上升到48.95%。

高收入国家人口代际平衡受老龄化冲击严重。受少子化影响，高收入国家的少年抚养比在1960年后大幅下降，从1960年的45.86%降到2019年的25.43%，但老龄化程度的不断提高，导致老年抚养比大幅上升，从1960年的14.01%提高到2019年的28.1%。少年抚养比下降和老年抚养比上升，两者相抵后，高收入国家社会总抚养比在1960年后出现下降，从1961年的60.11%下降到1990年的49.84%，但1990年后老年抚养比的升幅超过少年抚养比的降幅，高收入国家社会总抚养比逆转为上升趋势，到2019年已提高到53.53%。

与高收入国家情况类似，我国社会总抚养比在1964年后大幅下降，从1964年的67.32%下降到2008年的33.05%，此后老年抚养比提升幅度超过少年抚养比降幅，社会总抚养比逆转为上升趋势，到2019年提高到39.7%。与其他国家相比，我国老年抚养比大幅高于低收入和中等偏下收入国家，从2014年开始超过中等偏上收入国家老年抚养比，但仍大幅低于高收入国家老年抚养比，而我国少年抚养比远低于其他国家水平，总体看，我国社会总抚养比相对较低，与各国平均水平相对，社会总抚养比偏低的比较优势从1964年的6.53个百分点扩大到2006年的25.73个百分点，且在1983年后低于高收入国家的社会总抚养比。但2006年后老龄化的加速上升趋势，正在削弱我国劳动年龄人口社会总抚养比相对较低的比较优势，与各国平均水平相比的差距优势正在迅速缩小，2019年已收缩到16.46个百分点。

人口老龄化在推升社会抚养比的同时，还会直接加重养老保障和医疗保障负担，危及社会保障体系的可持续性。受人口老龄化快速上升影响，1997年前后西欧、北欧、日本、加拿大、美国等人口老龄化严重国家的养老保障体系都出现了严重的不可持续，各国不得不通过提高缴费比例、延迟退休年龄及领取养老金年龄、提高养老基金投资收益率等重大改革举措，才得以度过养老保障体系濒临崩溃的难关。

随着人口老龄化加速提升，我国养老保障体系的可持续性也正在受到冲击。在人口老龄化严重的东北三省，黑龙江省在2011年就出现了城镇养老保险基金当年收入不抵当年支出的情况，2015年辽宁、吉林两省也加入城镇养老保险基金当期收不抵支行列，2020年全国31个省区市中已有10个省份出现城镇养老保险基金当期收不抵支，包括老龄化程度很高、经济发达的山东和浙江两省。

（六）人口老龄化快速提高降低了高收入国家社会创新发展能力

人口少子化与老龄化还会明显降低社会活力。各国创新能力取决于教育水平、科技投入、产业基础、创新管理体制机制等多方面因素，但人口结构变化也是重要因素。老年人口受身体素质下降、智力体力自然衰退等因素约束，创新能力会随年龄提高而下降，劳动年龄人口是社会创新活动的主体，人口老龄化程度提高、劳动年龄人口占比下降，也意味着社会创新能力相对下降。从1985年以来全球PCT专利申请量看，高收入国家拥有良好的教育资源、经济实力和产业基础，一直是全球创新的主力，但随着人口老龄化大幅提升，高收入国家的创新能力相对下降，而发展中国家在突破人口“马尔萨斯陷阱”约束后，人口红利带来的人力资源比较优势在科技创新方面也正在发挥积极促进作用，创新发展能力正在增强。作为全球创新大国，美国的PCT专利申请量在全球专利申请量中的比重于1992年达到44.69%的峰值后趋于下降，到2020年已降为21.37%；日本专利申请量占比在2012年达到22.29%的峰值后也趋于下降，到2020年降为18.39%；德国的专利申请量占比也从1990年的13.88%峰值降为2020年的6.74%。除美国、日本、德国三大创新巨头外，其他高收入国家专利申请量占比也随着人口老龄化提升而持续下降，从1986年的39.36%峰值降为2020年的25.82%。印度、巴西、南非、马来西亚四国的专利申请量占比很低，但在1989年以后上升趋势明显，已从1989年的0.1%提高到2020年的1.12%，其他国家专利申请量占比也从1992年的1.05%上升到2020年的1.54%。中国的PCT专利申请量占比提升最快，从1995年的0.26%迅速提高到2020年的25.02%，从2019年开始超过美国，成为全球专利申请量最多的国家，显著的人力资源比较优势是我国创新能力快速提升的基础性因素（如图20所示）。

四、高收入国家应对人口低增长的经验

总和生育率、出生率和人口增长率下降，为中低收入国家突破“马尔萨斯陷阱”约束、将前期人口增长转化为人口红利创造了有利条件，也促进了中低收入国家人口的代际平衡、降低了社会总抚养比，是中低收入国家人口与经济社会发展步入良性循环的重要因素。但对中高收入国家而言，总和生育率大幅下降带来的人口低速增长和老龄化程度大幅上升，对经济社会可持续发展带来的挑战大于机遇。为应对人口低速增长和快速老龄化对经济社会发展的负面冲击，高收入国家均结合本国实际，在鼓励生育、延迟退休年龄和加大移民等方面进行了多种积极探索，积累了不少可借鉴的经验，多数国家成功遏制住了人口过快下降趋势，实现了人口长期均衡发展。我们梳理了30多个高收入国家的典型政策举措，归纳出以下六方面成功举措。

（一）采取经济激励政策

各国针对儿童和家庭的现金补贴政策较为普遍。如德国父母自己带孩子，并且每周工作少于30小时的，均可领取最多14个月的育儿费。法国政府给生育头胎的家庭每月近300欧元补助，如三年内生育二孩，政府提供每月约600欧元的补助直到孩子6岁，如再生三孩，补助提高到每月900多欧元，直到孩子18岁。从政策成效看，津贴补助大的国家，对于生育的激励性比较强，如法国2000年以来总和生育率保持了1.94人的较高水平，德国总和生育率从2006年的1.33人回升到2019年的1.54人，瑞典的总和生育率也从2000年前后的1.5人回升到2010年后的1.86人左右。日本和韩国的津贴补助力度不大，发挥生育激励作用有限，日本总和生育率仅从2000年前后的1.35人回升到2010~2019年的1.41人，韩国总和生育率从2000年的1.48人下降到2019年的0.92人。

（二）大力推行生育假制度

各国普遍建立产假和育儿假制度，以立法形式明确儿童父母的带薪休假权利，并允许双方灵活安排假期，假期结束有权回到其原工作岗位或职位与薪水不低于原岗位的工作岗位。如德国的带薪生育假有14周。法国一孩家长带薪假期最长有1年，二孩延长到3年。瑞典新生儿父母可享有16个月带薪休假。日本女性可享受前后14周带薪产假（如表2所示）。从政策成效看，德国、法国、瑞典等国实行时间较长、基本为全额带薪的产假和育儿假，同时保护休假后正常返岗的政策，对促进生育起到积极作用。日本、韩国等国育儿假虽然时间也较长，但缺乏对休假后职业发展保障方面的考虑，对促进人口生育作用不明显。

（三）提高托育服务综合水平

各国均十分重视托育服务的普及，使女性更有可能重返职场，缩短职业中断时间，降低了因生育而长期甚至永久退出劳动力市场的风险，减少了生育妇女承担的生育机会成本，进而提高了女性的生育意愿。如德国支持扩大3岁以下儿童托管，在全国范围内建设了大量托幼中心；法国建设社区托幼机构，鼓励开设私人托儿所；瑞典政府提供免费公共托儿服务；日本推行“将等待入托儿童降为零的战役”。从政策成效看，各国托育服务做法能够较好地平衡家庭与工作的冲突，促进生育效果均比较明显。

（四）加强生育妇女的就业保障

为保证女性的就业权利与就业机会，各国采取多种措施促进生育女性就业。如法国政府制定法律禁止歧视孕妇，企业不得解雇怀孕员工；瑞典政府规定一岁半以下儿童的父母每天可以只工作6小时或者全休。从政策成效看，保护生育女性的就业权利，在各国均取得较好效果，较有效地提高了家庭生育意愿。

（五）实行延迟退休政策

延迟退休是高收入国家应对人口结构老龄化的重要措施。在推行过程中，普遍坚持循序渐进延长退休年龄的原则。如德国设定了长达近20年的过渡期，从2012年开始每年推迟退休一个月，2024年后每年推迟2个月，到2030年将退休年龄延长到67岁。同时，实行养老金收益与工作年限挂钩，形成延迟退休的正向激励。各国通过出台各种措施，营造良好老年人就业环境，美国的《反老年人就业歧视法》规定用人单位不能在员工福利上歧视老年人。从政策效果看，延迟退休缓解了养老金压力，增加了高龄劳动力供给，一定程度上降低了劳动力短缺风险，日本在2013年修改《高龄人口雇佣稳定法》将退休年龄延迟到65岁后，60~64岁人口的就业率从2013年的58.9%上升到2020年的68.8%，提高了9.9个百分点。但需要看到，不少国家在延迟退休年龄过程中也遇到不少阻力，如韩国政府在2021年5月推出延长退休年龄、扩大老年人就业的相关政策后，因高龄劳动力工资普遍较高，企业主因担心延迟退休年龄推高企业用工成本，对延迟退休年龄政策进行抵制。

（六）加大移民引进力度

移民是高收入国家应对人口少子化和老龄化问题的重要举措。二战后，几乎所有发达国家都或多或少实行移民政策，净移民规模不断扩大，在很大程度上缓解了总和生育率下降带来的人口增速下降问题，为高收入国家人口保持增长作出了重要贡献。从170个国家净移民情况看，1960年以来，52个高收入国家是净移民流入国，净移民规模从1960年的205.7万人增加到2007年的2318.2万人（如图21所示），占高收入国家人口规模的比例也从1960年的0.28%提高到2007年的2.11%，2007年以后高收入国家净移民规模及其占比有所下降，但到2017年仍保持了1640万人和1.4%的高水平（如图22所示）。对比高收入国家人口增速，1972年以后高收入国家人口增速已降到1%以下的低增长状态，剔除净移民人数，高收入国家的人口增长率在1975年以后就已经陷入负增长状态，且幅度不断加大，从1985年的-0.08%扩大到2007年的-1.3%。考虑到移民人口生育率较高，净移民在直接增加流入国人口规模的同时，还会提升其总和生育率，大规模的净移民是高收入国家维持人口低增长的关键因素。

尤为重要的是，高收入国家的移民政策均以吸引各类人才为目标，如美国将职业类移民分类、根据需要优先办理高级别移民，英国移民政策侧重于就业能力强、收入水平高的人群，加拿大通过对个人能力、学历、技术专长、职业经历和语言熟练度等进行打分，引进符合国家发展需要的高积分人才，德国侧重于引进有专业技能和受过高等教育的人群等。大规模人才从中低收入国家流入高收入国家，在解决高收入国家劳动力资源短缺、增强高收入国家创新发展能力的同时，也大幅削弱了中低收入国家高端人才规模及其创新发展能力。二战后美国长期保持了全球技术创新霸主地位，一个重要因素就是美国凭借优质的高等教育资源和丰厚的工资待遇，吸引了大量高素质留学生和技术移民，聚拢了全球尤其是中低收入国家的高端人才。

五、我国人口发展的基本趋势与促进人口长期均衡发展的生育政策

我国人口发展已进入增长率大幅下降、老龄化加速的转型发展新阶段。我国很早开始实行计划生育政策，经济发展水平不断提高，社会保障制度日益完善，“养儿防老”“多子发家”的传统生育理念已发生重大转变，住房、教育、医疗等高成本也成为抑制生育意愿的“三座大山”，以追求个人高品质生活的不婚、晚婚、离婚等现象日益增多，多方面因素共同影响，我国总和生育率、出生率、增长率等指标明显低于同一发展水平下其他国家的发展水平，进入高收入国家所具有的低出生率、低死亡率和低增长率状态。从中高收入国家人口发展经验看，随着收入水平提高，生育率、人口增长率下降是必然趋势，人口老龄化加速也是难以改变的基本趋势，但及时有效的生育支持政策能够在一定程度上刺激生育率回升、遏制人口增速过快下降趋势，实现人口长期平衡发展。为更好把握我国人口未来发展趋势，我们利用第五次和第六次全国人口普查数据及2011年到2019年人口抽样调查数据构建“中国人口结构模型”，对我国人口发展的基本趋势和鼓励生育政策的影响进行了模拟分析，结果表明，在当前生育率内在发展趋势下，我国人口会继续保持加速少子化与老龄化趋势，但只要采取适度鼓励生育政策，将城乡生育率稳定在2019年的水平，就可以实现人口相对稳定的长期均衡发展。

（一）我国人口发展的基本趋势

2011年以来，“单独二孩”、“双独二孩”和“全面二孩”放宽生育政策的实施已对育龄妇女生育率起到了明显刺激作用，国家抽样调查的2012~2019年生育率水平已比根据2000~2010年生育率内在趋势所模拟预测的趋势值高2.9%。在假定2019年以后育龄妇女生育率（每千名妇女生育数）按2010~2019年内在趋势发展情况下，我国城市和乡村育龄妇女生育率将分别从2019年的31.02‰和52.97‰下降到2050年的14.57‰和31.52‰，镇育龄妇女生育率将保持相对稳定，从2019年的57.02‰上升到2050年的58.64‰，全国育龄妇女生育率将持续下降，从2019年的46.67‰下降到2050年的23.18‰（如图23所示）（李建伟，2020）。

模拟预测结果如图24所示，基于生育率和死亡率的内在发展趋势，我国人口规模将在2022年达到13.99亿人的峰值，此后将不断下降，2035年降为13.42亿人，2050年将降为12.04亿人。

随着生育率的下降，我国劳动年龄人口规模及其占比将不断下降，分别从2019年的9.74亿人和69.8%下降到2035年的8.6亿人和64.1%，到2050年将进一步减少到6.74亿人和56%（如图25所示）。

0~14岁人口规模及其占比也持续下降，将从2019年的2.385亿人和17.1%下降到2026年的2.13亿人和15.3%，从2027年开始0~14岁人口占比下降到15%以下，进入超少子化社会，到2050年0~14岁人口规模及其占比将下降到8043万人和6.7%。

65岁及以上老年人口规模及其占比将快速上升，老年人口规模将从2019年的1.82亿人增加到2035年的3.46亿人和2050年的4.49亿人。老龄化程度将从2019年的13.1%迅速提高到2021年的14.3%，进入深度老龄化社会，2030年将上升到20.5%，进入超级老龄化社会，2050年将上升到37.3%（李建伟、王炳文，2021）。

与人口结构的少子化和老龄化趋势相对应，我国少年抚养比将持续下降，从2019年的24%下降到2035年的16%和2050年的12%，但老年抚养比将快速上升，从2019年的19%提高到2035年的40%和2050年的67%。由于老年抚养比提升幅度大于少年抚养比的下降幅度，社会总抚养比不断提高，将从2019年的43%上升到2035年的56%和2050年的78.6%。人口出生率将从2019年的10.8‰下降到2035年的5‰和2050年的3.2‰（如图26所示）。

（二）促进人口长期均衡发展的适度鼓励生育政策

从中高收入国家人口发展的历史经验看，即使力度很大的鼓励生育政策，也难以改变总和生育率的长期下降趋势。但目前我国生育率明显低于同一发展水平下各国的生育率水平，鼓励生育政策措施的贯彻落实，无疑会刺激我国生育率的回升。从2011年11月实行双独二孩政策、2013年12月实行单独二孩政策到2015年10月开始实施全面二孩政策，我国计划生育政策逐步放宽，育龄妇女生育率也明显回升，从2011年的29.75‰回升到2017年的47.03‰，2018年和2019年又回落到44.01‰和42.8‰，仍比2011年回升了43.86%，年均提升幅度高达4.65%。为积极应对人口老龄化和生育率下降趋势，2021年8月20日全国人大表决通过了关于修改人口与计划生育法的决定，一对夫妇可以生育三个子女，由此进入了实施全面三孩政策阶段，各部门各地政府为刺激生育也正在探索出台相关鼓励生育政策措施。虽然受生育观念转变的影响，我国生育率很难回到低收入时期的严重多子化状态，但我国城乡之间、不同区域间发展水平、生育理念差距很大，过度的鼓励生育政策仍会引致经济发展水平偏低地区生育率的大幅回升，导致人口发展失衡。从促进人口长期均衡发展角度，采取适度鼓励生育政策对促进城乡之间、区域之间人口均衡发展至关重要。我们运用“中国人口结构模型”的模拟预测结果显示，全面三孩政策及相关配套鼓励生育政策实施后，只要能够从2021年开始将城市、镇、乡村育龄妇女生育率基本稳定在2019年31‰、57‰、51‰的水平，即将城市、镇和乡村育龄妇女生育率在由2000年到2010年生育率内在趋势基础上分别提高6%、2%和5%，就能够大致实现我国人口长期均衡发展。

模拟预测结果显示，在保持城乡育龄妇女生育率基本稳定的情况下，由于城市育龄妇女生育率大幅度低于镇和乡村生育率，受城镇化程度不断提升影响，2019年以后我国育龄妇女生育率仍将保持下降趋势，将从2019年的46.67‰降为2035年的38.47‰和2050年的36.53‰（如图27所示）。

模拟预测结果显示，只要保持城乡生育率基本稳定，我国人口规模就能在较长时期保持相对稳定发展趋势。我国人口规模仍将在2023年达到14亿人的峰值，此后将缓慢下降，到2035年将降为13.65亿人，2050年降为12.76亿人（如图28所示）。生育政策的影响具有长期性，短期影响远小于10年以后的长期影响，保持城乡生育率基本稳定，短期内仅会让人口规模小幅增加，但影响会逐年加大，与人口发展的基本趋势相比，保持城乡生育率情景下的人口规模提高幅度将从2022年的0.1%逐年扩大到2050年的6%。

保持城乡生育率基本稳定，也能够大幅度减缓我国人口少子化与老龄化加速发展趋势。我国0~14岁人口规模及其占比将分别从2019年的2.38亿人和17.1%下降到2050年的1.32亿人和10.4%。但与基本趋势相比，0~14岁人口规模显著提高，提高幅度将从2021年的0.1%扩大到2050年的64.5%，少子化程度也明显改善，0~14岁人口占比提升幅度将从2021年的0.015个百分点扩大到2050年的3.68个百分点。与基本趋势相比，老年人口规模变化不大，但老龄化程度明显减缓，将从2019年的13.1%上升到2050年的35.2%，比基本趋势下的老龄化程度减缓幅度将从2021年的0.003个百分点扩大到2050年的2.12个百分点（如图29所示）。

保持城乡生育率基本稳定，能够明显提升人口出生率，降低老年抚养比，但少年抚养比也会明显提高，社会总抚养比会因此上升。城乡生育率基本稳定情景下，人口出生率仍将从2019年的10.8‰下降到2050年的6‰，但出生率水平明显高于基本趋势情景下的出生率水平，幅度从2021年的0.18‰扩大到2050年的2.85‰（如图30所示）。因0~14岁人口规模相对增加，少年抚养比从2019年的24.5%下降到2040年的18%后开始回升，2050年回升到19%，这一情景下的少年抚养比比基本趋势情景下明显提高，提升幅度从2021年的0.02个百分点扩大到2050年的7.11个百分点。老年抚养比仍从2019年的18.7%上升到2050年的64.7%，略低于基本趋势情景下的老年抚养比，其中2050年大约低1.99个百分点。由于少年抚养比相对提升幅度较大，社会总抚养比由2019年的43.2%上升到2050年的83.2%，比基本趋势情景下的社会总抚养比高出的幅度，将从2021年的0.027个百分点扩大到2050年的5.12个百分点。

六、积极应对我国人口发展变化的政策建议

1971年实行的计划生育政策成功遏制了我国人口过快增长问题，我国在1990年以后已成功突破“马尔萨斯陷阱”约束，步入人口与经济社会发展良性循环，加上收入水平提高与社会保障日渐完善带来的生育意愿降低，1998年以后我国人口增速下降到1%以下的低增长状态。与各国人口发展情况相比，我国总和生育率、出生率和人口增长率均低于同一发展水平下世界其他国家的人口发展水平，目前已进入类似高收入国家人口发展的低出生率、低死亡率、低人口增长率状态。从中高收入国家人口发展的历史经验和我国人口发展实际看，当前偏低的总和生育率与人口增长率和加速少子化与老龄化趋势，对我国经济社会发展带来的挑战大于机遇，需要采取适度鼓励生育的政策加以应对。鼓励生育的政策重点，应是以贯彻落实全面三孩政策为核心，稳定城乡生育率，在促进人口长期均衡发展的同时，全面实施积极应对人口老龄化战略，顺应人口发展基本趋势，优化调整经济社会发展方式。

（一）切实贯彻落实好全面三孩政策，保持生育率基本稳定

在全面二孩政策实施后，我国育龄妇女生育率曾出现短期较大幅度回升，但2017年以后再度回落，七普数据显示，2020年总和生育率已下降到1.3人的低水平。随着全面三孩政策的落地，辅以适度鼓励生育政策支持，育龄妇女总和生育率已有足够的回升空间。基于当前人口增速偏低和加速老龄化趋势，不少学者呼吁全面放开生育限制，这一建议是不可行的。一是我国人口基数大，全面三孩政策已为我国人口长期均衡发展提供足够的生育空间，过度鼓励生育会导致人口过快增长，重蹈新中国成立初期人口过快增长的覆辙。二是我国城乡之间、地区之间发展水平、生育理念与生育意愿差距大，经济发达地区和城市生育率与生育意愿明显低于欠发达地区和乡村生育意愿，全面放开生育限制并采取鼓励生育政策，对经济发达地区和城市生育率刺激作用有限，但可能会刺激资源环境承载力偏低的边远地区生育率大幅提高，导致区域间人口发展失衡。

（二）顺应人口发展基本趋势，加快完善相关法律法规体系

人口问题是关系国家长治久安的重大战略性问题，立法先行是保障人口长期均衡发展的根本。现行《人口与计划生育法》《劳动法》等法律法规，是基于控制人口过快增长目标确立的早期立法，已不适应当前及未来人口发展形势需要，应尽快启动新的人口立法工作，制定以适度鼓励生育、促进人口长期均衡发展为导向的《人口法》。顺应人口少子化、老龄化发展趋势，修订完善《劳动法》，加快完善妇女权益保障和老年人权益保障相关法律法规，加快出台全国性的产假、育儿假等法规，依法保障女性平等就业权利，消除对孕妇产妇的就业歧视，推进生育主体的休假权利，实现生育与职业发展的平衡。尽快启动基本养老服务立法，全面推行长期护理保险制度，依法保障老年人享受基本养老服务，促进老年人平等就业，使老年事业走上法制化、规范化、科学化轨道。

（三）适时适度加强生育激励，降低生育养育成本

探索建立从怀孕保健到孕期分娩、再到学历教育的鼓励生育财税体系。对未达个税最低缴纳标准的低收入人群实行直接经济补贴，对吸纳多孩家庭母亲及子女就业的企业给予税收优惠，对多孩家庭实行累进制财政补贴。完善生育保险制度，将生育医疗待遇覆盖范围扩展到所有医疗保险参保人群，明确将产前检查、住院分娩纳入医疗保险，提升保障水平。探索向二孩或多胎家庭优先提供保障性长租房，对低收入二孩或多胎家庭提供租房补贴或房贷优惠。加大学前教育投入，增加公立幼儿园和托育服务供给，明确政府在公共托幼服务中的主体责任，支持用人单位和社会力量兴办婴幼儿托育服务机构，形成全日托、半日托、计时托和临时托等多种形式的服务网络。探索建立基本生育免费服务制度，围绕孕前、孕期、分娩和产后全生育周期，加强从胎儿到生命终点的全生命周期健康服务体系建设。

（四）深化社会保障制度改革，增强养老保障制度可持续性

坚持应保尽保原则，按照“兜底线、织密网、建机制”的要求，加快健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系。借鉴发达国家应对社会保障可持续性问题的经验，在提高统筹层次基础上，尽快完善社会保障资金的投资管理机制，提高投资收益率。尽快出台并实施延迟退休年龄计划，渐进延长退休年龄，探索根据预期寿命动态调整退休年龄制度，根据调整后的退休年龄，适度提高领取养老金年龄，对养老金领取条件与保障水平作出弹性安排。加快发展企业（职业）年金、个人储蓄性养老保险和商业养老保险等第二、第三支柱养老保险，健全多层次养老保险体系，增强养老保障制度可持续性。

（五）深入推进教育培训体制改革，提升人口素质，增强人力资本积累

更大力度加快普及高中教育，避免教育过早分流，提升基础教育水平，进一步提高全民整体素质。加快职业教育改革，完善现代职业教育体制机制，以行业、岗位、职业和企业需求为导向，通过校企联合培养、企业化定制及产学研合作、引导社会资源投入职业院校发展等方式，扩大中等职业学校、技工院校招生规模，提高劳动力供需匹配质量。加强大龄劳动者职业培训与就业服务，积极创造有利于大龄劳动者稳定就业、二次就业的就业机会。深化高等教育体制改革，优化学科结构，支持鼓励普通高校向应用型大学转型发展，为经济社会创新发展提供更高质量的科研人才和专业技能人才。借鉴国外吸引人才成功经验，探索和完善吸收外国高技能移民制度，积极引进国际各类人才。

（六）加大自主创新力度，增强可持续发展能力

技术进步是促进经济结构升级与经济增长的核心动力，也是应对人口少子化、老龄化带来劳动力供给不足、社会抚养比提升等一系列挑战的根本途径。我国已进入依靠自主创新推动技术进步的重要时期，在基础研究、前沿技术研究、应用开发及产业化等方面，已形成了包括国家科研机构、高等院校、地方科研机构和各类企业机构在内的多层次的科技力量布局和框架体系，今后应进一步发挥好科研政策与科研体系的体制机制优势，鼓励企事业单位抓住技术变革的机遇，进一步加大自主创新力度，加快智能技术创新发展步伐，通过在经济社会各领域广泛推广运用智能制造、智能服务、智慧管理，以技术替代人力，提高劳动生产率，缓解劳动力供给不足对经济社会发展的制约。

（注：文中图表有删减。） 

国务院发展研究中心课题组

课题负责人：马建堂

执行负责：李建伟

报告执笔：李建伟  张亮  钱诚  李恒森

其他成员：李兰  王列军  喻东  刘胜兰  王炳文

文章刊发：

国务院发展研究中心课题组：《认识人口基本演变规律  促进我国人口长期均衡发展》，《管理世界》，2022年第1期，第1~19、34页。