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刘尚希:从“打静靶”转向“打飞靶”,财税要以人为本
发布:2022-03-04    来源:第一财经    阅读:1178次   

 

我国提出要分阶段促进共同富裕:“十四五”末,全体人民共同富裕“迈出坚实步伐”;到2035年“取得更为明显的实质性进展”;到本世纪中叶“基本实现”。这个伟大目标的实现,有赖于一系列的改革。最核心的改革举措是什么?如何在纷繁复杂中寻找到线索?

财税学者刘尚希常挂在嘴边的一句话是:“财政是观察人类社会变迁的一条板凳”。他提起少儿时期看电影的经历,个子虽小,但在人头攒动的缝隙之中,只要找到一个板凳往上一站,电影画面就尽收眼底。在他看来,财政的一收一支,都是对社会利益关系的牵扯,也是人类价值观的映射。站在财政这个板凳上来观察社会,看得更全面、更清晰、更深入。

本期嘉宾刘尚希,中国财政科学研究院院长。财科院的前身是财政部财政科学研究所,是国家高端智库建设试点单位。多年来,围绕国家财政中心工作,财科院为国家决策和国家治理建言献策,为财政政策提供智力支撑。

刘尚希在采访中重点提到了农民的“市民化”问题。在他看来,讲贫富差距不能简单看抽象数据,而要回到当下的中国现实。在社会身份意义上,我国仍然是以农民为主体的社会,“人民”的大多数是农民,解决农民问题是实现共同富裕也是现代化过程中面临的艰巨任务。而在人口流动成为常态的背景下,财政需要改变观念,让资金和公共服务随人流动,弥补市场竞争带来的不平等缺陷,缩小国民能力的群体性差距,让人得到普遍发展,进而在国民能力普遍提升的过程中真正实现共享,进而促进共同富裕。



第一财经:面对疫情、经济转型以及内外环境的多重考验,如何稳增长,把蛋糕做大,面临非常多的考验和挑战。在您看来,我国经济增长的空间还有多大?

刘尚希:中国的发展进入“一高三新”的新阶段,“一高”就是高质量,“三新”就是新发展阶段、新发展理念、新发展格局,这是理解现在经济形势、增长空间以及相关宏观政策非常重要的一个参照系。如果泛泛看进出口、消费、投资数据,去讨论现在经济增长会怎样,去预测、判断,可能会被很多现象遮挡视野,看不清楚。新发展阶段至少要把握几点:第一,这实际上是一个高风险、高度不确定性的阶段。第二,高风险带来高成本。综合为发展的成本上升了,经济增速自然会下行。




把握数字化、城镇化发展机遇


第一财经:新发展阶段,有哪些产业机遇?如何营造增长空间?

刘尚希:我国从工业化进入数字化,数字经济的发展受到重视。此外,我国的城镇化还没有完成,让更多的农民市民化,释放的潜力不仅仅是物质资源的配置,更重要的是人力资源的配置。有了更好的体制机制,人的积极性调动起来了,所有人都去创新创造,经济增长潜力就会不断释放。




以人为本,推进农民市民化


第一财经:在城镇化过程中,如何提高农民的造富能力、创收能力?

刘尚希:过去工业化推动了城市化,在沿海发达地区表现得非常明显,“村村点火,处处冒烟”,农村变成城市。到了新发展阶段,应当通过城市化推动工业化的转型升级,就是要转到“以人为本”。以人为核心的城市化具体来说就是农民的市民化,这成为现在新发展阶段城市化牵一发而动全身的一盘大棋。




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最新的第七次全国人口普查公报数据显示,长期以来,我国城乡人口结构呈现乡村人口数量达到高峰后持续下降,城镇人口数量和比重不断上升的特点。2020年,居住在城镇的人口约为9亿人,占全国人口的63.89%,这一比例大幅高于45.4%的户籍人口城镇化率水平。包括农民工在内,大量常住在城镇的人口没有当地城镇的户籍,也难以享受当地居民应有的公共服务和社会保障。


应让进城农民享受同城待遇


第一财经:农民的“市民化”,应该是怎样的?

刘尚希:过去农民进城打工是作为生产要素,但现在要实行以人为核心的城镇化,农民就不能当做生产要素来看待,而是要当做社会主体。他的“一老一小”,整个家庭可以迁徙,他能变为市民,到了城里可以享受同城待遇,这是一个社会身份问题,是社会层面的改革。很多农民已经进城打工了,变成工人,但还不是真正的市民。因为没有户籍,他在像住房保障、教育、社保等方面好像还是一个“外地人”。他要想把老人、孩子接到城里来,还有诸多体制机制的障碍。实际上这种社会身份限制了农民真正的市民化,带来一系列的经济、社会问题。比如“人户分离”的问题,小孩长期得不到父母的关爱,老人没有得到下一辈的关照。从经济层面来说,因为他不能在城里扎根,就业不稳定的情况下,劳动技能难以提升,可能就是一个低收入者。对企业来说也增加了成本,因为企业不断招工,干一两年成了熟练的劳动力又走了,这不利于效率提高。现在有2.8亿农民工,这个问题拖的时间越长,对经济影响就越大。这是不利于共同富裕的,不利于做大蛋糕的。




农民工最有条件从低收入迈入中等收入


刘尚希:主动的城镇化要以人为核心,以农民的市民化为核心,只有这样,可能真正能改变现有的经济增长的态势。同时也是扩大中等收入群体,应当说他们是最有希望、最有条件、最有可能从低收入者变成中等收入者。但这有条件,享受同城待遇就涉及到一个另外的问题——成本谁掏?对流入地来说,要承担“同城待遇”的成本,那就涉及到财政体制,是不是从促进农民市民化的角度大力推进财政体制的改革。为什么劳动力流入地喜欢年轻人、青壮年劳动力来,但是对“拖家带口”就不一定很欢迎。因为这是要投入很多成本的,但这个成本是必须要掏的。这些问题如何解决?仅靠区域之间的协调是解决不了的,必须从国家治理的层面解决农民市民化的问题。这些是“进城”的问题,还有“出村”的问题,农民还有一个身份——集体经济组织的成员。农民的财产依附在土地上,耕地、林地、宅基地、宅基地上的房子是农民的财产权利。这些财产权利很难通过市场去变现从而转移带走。


应形成城乡统一的要素市场


第一财经:农民的财产权利难以通过市场变现,这个问题有解决的方法吗?

刘尚希:解决的办法是有,通过产权改革形成一个统一的城乡要素市场。这些年来,我国在农村投入了不少资金,改善公共服务和村居环境,应当说农民的生活品质大大提升了。这在一定意义上也是弥补历史欠帐,农民为工业化所做出的贡献。但如果说大量的农民因为在农村无法富起来,他要进一步发展,收入从何而来?从整个国家来看,必须是城市化,也就是农民要市民化。到了新发展阶段,发展越来越具有整体性的特征,互为条件,相互制约。社会的问题解决不好,经济的问题比如说要进一步拓展增长的空间就非常困难。只有发挥钉子精神,完善顶层设计,一点一点去推动、去改革,才能化解现在面临的这些体制性的、结构性的问题,释放增长的潜力,真正做大蛋糕,在做大蛋糕的过程中实现共享。




近二十年来,农村改革不断深化。2006年取消农业税,终结了延续2600年的农民种田交税的历史。2007年,国务院宣布免除全国农村义务教育学杂费和教科书费,1.5亿学生受益。2009年,新型农村社会养老保险建立,让数千年来养儿防老的中国农民第一次拥有了国家发给的养老金。新型农村合作医疗制度2003年开始试点,到2010年逐步实现基本覆盖全国农村居民,一些地方的农民当时每年交10元钱,医药费可以报销50%至75%。2014年,合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险两大制度后,我国建立了统一的城乡居民基本养老保险制度。截至2019年底,各省份也已全面建立统一的城乡居民基本医保制度。然而,城乡间基本公共服务仍有不小的差距。


第一财经:要弥合城乡间基本公共服务的差距,这个成本由谁来承担?

刘尚希:2003年喊出来一个响亮的口号,让公共财政的阳光照耀到农村。这个时候开始,“城市财政”真正转为了国民财政,“公共财政”。因为过去的财政基于所有制,实际上是个城市财政,对集体经济是不能拨款的。长期以来形成的就是农民的事情农民自己解决,农村教育农民办。后来逐渐改变了这种状况,不断增加投入。比如农村的基础设施、道路交通各个方面都大大改善了。问题是农民第二代、第三代享受的公共服务的差距依然存在,更重要的问题是刚才提到的享受城市的同等待遇。社会身份的改革没有实质性的推进,财政再怎么增加投入也很难。如果农民不进城,不进行市民化,大多数的人挤在农村里,公共服务要规模化提供,比如学校、医院、公共设施,在农村里实现不了规模效应。自然村落居住的状态下,公共服务的提供成本是相当高的。因此,毫无疑问,唯一的出路就是市民化。




解决好农民问题是共同富裕的艰巨任务


刘尚希:讲贫富差距不能简单就是抽象的数据,我们要回到当下的中国,我们是一个什么样的状况?应该是以农民为主体的社会。很多人可能听到这个概念觉得很吃惊,我们搞了这么久怎么依然是以农民为主体呢?这不是就业意义上的,而是社会身份意义上的,这恰恰是当前说以人民为中心,人民大多数是谁?农民。所以解决农民问题是共同富裕过程中,也是现代化过程中面临的巨大的艰巨的任务。


提升劳动者收入是发展的目标之一,这一方面既来自于整体国民财富蛋糕的做大,与此同时,劳动报酬占GDP的比重如何也是社会关注的重点。国务院印发的“十四五”就业促进规划显示,2019年我国劳动报酬占GDP的比重是52.1%,对此的发展目标是,到2025年要“稳步提高”。


促进国民能力普遍提升,做大蛋糕才能分好蛋糕


第一财经:有人建议,希望政府降点税,企业让点利,让劳动者的收入有所增加,您怎么看?

刘尚希:劳动者收入的提升最重要的是能不能为社会创造更高的附加值。如果今天通过法律,通过政策,强制性把劳动者的工资提高,那只能是短期效应,长期是不可持续的。确实从短期来看,政府减点税,企业让点利,增加点工资,这当然是可以做的,不是说不能做,但不能长期这么做。因为现在政府的收入,从税收来看占GDP的比重已经降到15.2%,2021年的比重可能会更低,因为2021年又减了1万多亿。这个比重从全球来看,实际上都是比较低的。那就意味着政府要提供更多的公共服务,尤其是去满足公共消费,促进国民能力的普遍提升,促进人力资本的平等积累。如果税收下降,那只能靠赤字、靠发债去解决了。通过扩大赤字去发债,也是可以的,但都是有限度的,要考虑中国的发展要可持续。只有在做大蛋糕的过程中才能真正把蛋糕分好,只有在国民能力普遍提升的过程中才能真正实现共享。如果不谈国民能力的普遍提升仅仅谈共享,那可能就是再分配,这个蛋糕是做不大的。




财政要缩小国民能力群体性差距


第一财经:下一个阶段,从财税的角度看,有哪些关键的问题需要解决?

刘尚希:财税是一根扁担,一头挑着效率,一头挑着公平。到了新发展阶段,再一头沉的话,相当于跛脚的人挑着担子,是走不远的。财政必须要把效率与公平“融合”起来,不是“兼顾”的问题。“以人为本”不是一句口号。市场经济竞争,本来就可能出现高中低不平等的结果。财政就是要去弥补这么一种缺陷,对于这种高中低能力的差距,要通过公共服务、公共消费去促进人力资本平等积累。财政就要改变以往的观念,在人口流动的情况下,所有的这些转移支付,财政都要跟着人走。过去是“打静靶”,靶是静态的,现在要“打飞靶”。人是流动的,比如农民工子弟要受到良好的教育,教育经费怎么跟着小孩流动?很多的资金、公共服务都必须跟着人走。




从“打静靶”到“打飞靶”,让财政资金随人流动


刘尚希:服务跟着人,就是钱跟着人,钱不跟着人,钱、服务与人就脱节了。脱节了,他就享受不到,享受不到等于不能及时提升他的能力。所以怎么样从过去“打静靶”变成“打飞靶”,中国的公共管理能力、治理能力就完全不同了。共同富裕的本质特征,我觉得就是所有人的共同发展,不是简单地去分财,不能仅仅着眼于做收入分配。如果人不能得到普遍的发展,人的能力不能得到普遍提升,共同富裕就是昙花一现。我们国家以人为本,发展为了人,依靠人,这要落实到行动上,要以改革的方式去体现以人民为中心。




来源:第一财经 2022.02.25

记者:尹淑荣 芮晓煜 官悦